II OSK 3357/20

Dnia 5 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 349/20 w sprawie ze skargi C. D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 marca 2020 r., nr WIN-II.7840.4.3.2020 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od C. D. na rzecz Gminy Miasta E. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 349/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 marca 2020 r., nr WIN-II.7840.4.3.2020, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Ełckiego z 3 stycznia 2020 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 23 października 2017 r., Nr 541/2017, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie Miasta E. pozwolenia na budowę kładki pieszo-rowerowej przez jezioro E., zlokalizowanej przy plaży miejskiej na osiedlu J., wraz z dojściami i dojazdami od strony plaży oraz od strony ulicy [...] wzdłuż nabrzeża jeziora E. wraz z oświetleniem, na działkach o numerach: [...],[...],[...] obręb [...] oraz działkach [...] obręb [...] i [...] obręb [...], gmina E. (etap I - utworzenie szlaku turystycznego rowerowego dwukierunkowego z dopuszczeniem ruchu pieszych od granic administracyjnych miasta E., wzdłuż jeziora E. od ulicy [...], budowa kładki pieszo-rowerowej na rowie melioracyjnym, budowa oświetlenia szlaku turystyczno-rowerowego i kanału teletechnicznego na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] miasto [...]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Miasta E., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", przez błędne zastosowanie, wyrażające się w ustaleniu, że obszar oddziaływania inwestycji (budowa ścieżki pieszo-rowerowej) obejmuje także działkę nr [...], stanowiącą współwłasność skarżącego – C. D., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że skarżącemu powinien przysługiwać status strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy organy I i II instancji właściwie uznały, iż skarżący nie jest stroną ww. postępowania;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zwanej dalej "K.c.") przez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że dotychczasowe korzystanie przez skarżącego z przechodu i przejazdu przez działkę Gminy Miasta E. nr [...] przemawia za istnieniem po jego stronie uzasadnionego interesu wymagającego ochrony, podczas gdy ochronie podlega jedynie interes prawny osób trzecich, nie zaś interes faktyczny, jakim jest w niniejszej sprawie większa dogodność przejazdu skarżącego przez ww. działkę.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo istnienia przesłanek dla jej oddalenia i odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku – bez wskazania normy prawnej (przepisu prawnego), z którego zdaniem Sądu wynika interes prawny (nie faktyczny) skarżącego oraz bez wyjaśnienia, jak ta norma (przepis) ma się do "przepisów odrębnych", wprowadzających związane z przedmiotową inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, do których odsyła art. 3 pkt 20 P.b., co powoduje, że w istocie nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie;

- art. 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez dokonanie błędnej kontroli działalności administracji publicznej i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestycja Gminy Miasta E. wprowadza nowe ograniczenia zagospodarowania nieruchomości Odwołującego w sytuacji, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynikają odmienne wnioski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący – C. D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2023 r. skarżący ponowił wnioski procesowe zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz dodatkowo zawnioskował o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. - decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji PINB w Ełku z dnia 6 lipca 2021 r., nakazującej rozbiórkę budynku (w którym C. D. prowadzi działalność gospodarczą) i umorzył postępowanie organu I instancji w całości; oraz - wyroku Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia [...] maja 2022 r., sygn. akt [...], w sprawie z powództwa C. D. przeciwko Gminie Miasta E. o przywrócenie posiadania, wraz z uzasadnieniem, na okoliczności uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie ww. pozwolenia na budowę dotyczącego kładki pieszo-rowerowej. Zasadniczo argumentacja Sądu I instancji została oparta na tym jak faktycznie odbywała się ewentualna komunikacja z działki nr [...] w odniesieniu do jej części objętej w planie miejscowym symbolem 5ZP (patrz: uchwała Nr [...] Rady Miasta E. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie I miasta E., obejmującego wyspę [...] oraz teren ograniczony ul. [...] i jeziorem E., zwanego "E. – Z." – Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego [...]). W tym bowiem zakresie skarżący nie wykazał aby istniała norma prawa materialnego, która pozwalałaby na przypisanie mu interesu prawnego do bycia stroną w sprawie ww. pozwolenia na budowę. Wymóg oparcia się na interesie prawnym oznacza, że o istnieniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie mogą decydować okoliczności faktyczne, np. jak dotychczas faktycznie skarżący dojeżdżał do ww. części swojej nieruchomości, jak i to, czy ewentualnie można w tym zakresie mówić o "posiadaniu" uregulowanym w art. 336-352 K.c. Poza tym jeśli chodzi o postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę, to art. 28 ust. 2 P.b. ogranicza krąg stron w takim postępowaniu do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Taka treść przepisu ma na celu ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, a w rezultacie jego uproszczenie i przyspieszenie. Zarówno w wypowiedziach orzecznictwa, jak i w doktrynie art. 28 ust. 2 P.b. stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 P.b. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06).

Skoro w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. zawężono krąg osób, które mogą zostać uznane za strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to status ten co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub też posiadającym ją na zasadzie stosunków o charakterze obligacyjnym takich jak najem, czy dzierżawa. Mogą one zatem domagać się respektowania ich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2461/21). W tym miejscu wskazania wymaga, że skarżący uzyskał wyrok Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia [...] maja 2022 r., sygn. [...], którym przywrócono posiadanie odpowiadające służebności drogi koniecznej. Jednak wyrok ten dotyczy tylko określonego stanu faktycznego, a nie uprawnienia/stanu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., VII SA/Wa 2722/19), które mieściłoby się w zakresie hipotezy art. 28 ust. 2 P.b., w którym to przepisie wymieniono podmioty, które mogą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powoływane przez skarżącego okoliczności świadczą natomiast o istnieniu jego interesu faktycznego, ponieważ skarżący wykazał tylko, że przywrócono mu posiadanie odpowiadające służebności drogi koniecznej, co nie jest równoznaczne z uzyskaniem przez skarżącego prawa służebności. Przywrócenie posiadania zaś oznacza, że niezależnie od istnienia przedmiotowej kładki pieszo-rowerowej skarżący będzie mógł dojeżdżać do swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy. Interes faktyczny oznacza więc sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa dotyczącymi posiadania. Poza tym jeśli chodzi o to jak prawnie kształtuje się dostęp do nieruchomości skarżącego z drogi publicznej, nie można w tym zakresie nie zauważyć, że źródła uprawnień skarżącego należy upatrywać w planie miejscowym. A mianowicie, plan miejscowy przewiduje zarówno dla terenu o symbolu 3MN/UT, jak i o symbolu 5ZP, na których położona jest działka skarżącego nr [...], obsługę komunikacyjną w oparciu o drogę o symbolu 7KD, tj. drogę publiczną - powiatową. A zatem działka skarżącego ma przewidziany prawnie dostęp do drogi publicznej także jeśli chodzi o wskazywaną przez skarżącego część działki o symbolu 5ZP. Natomiast to jak skarżący urządzi na swojej nieruchomości kwestię obsługi komunikacyjnej terenu zależy wyłącznie od jego działań, celem dostosowania się do treści planu miejscowego, który ustanawia wymóg obsługi komunikacyjnej terenu 5ZP w oparciu o drogę o symbolu 7KD, która to droga bezpośrednio sąsiaduje z działką skarżącego nr [...]. Trudno w omawianym zakresie więc stwierdzić, że pozwolenie na budowę narusza uzasadnione interesy skarżącego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 K.c., a to, że plan miejscowy nie reguluje tego jak skarżący ma urządzić sobie wewnętrzną komunikację na swojej działce oznacza, iż lokalny prawodawca w tym zakresie pozostawił właścicielowi nieruchomości swobodę w działaniu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 K.c. – zawierają usprawiedliwione podstawy. Dotychczasowe korzystanie przez skarżącego z przechodu i przejazdu przez działkę Gminy Miasta E. nr [...] nie przemawia bowiem za istnieniem po stronie skarżącego uzasadnionego interesu wymagającego ochrony. Są to bowiem okoliczności faktyczne, które nie są nośnikiem interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; oraz art. 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało uznać jako zawierające usprawiedlwione podstawy. Sąd I instancji dokonał bowiem wadliwej kontroli działaności organów administracji publicznej, ponieważ organy zasadnie oceniły, że skarzacy nie jest stroną postępowania dotyczącego ww. pozwolenia na budowę. Skarżący bowiem nie wykazał istnienia interesu prawnego, który uprawniałby do sformułowania przeciwnego wniosku. Samo zaś powoływanie się na kwestię posiadania rzeczy nieruchomej to za mało w świetle przedstawionej powyżej argumentacji.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.