II NSNc 81/25
POSTANOWIENIE
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 25 marca 2026 r.
SSN Elżbieta Karska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Paweł Księżak
Radosław Tomasz Jeż (ławnik Sądu Najwyższego)
w sprawie z odwołania Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział Chorzowie
z udziałem K. O.
o podstawę wymiaru składek,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 25 marca 2026 r.
skargi nadzwyczajnej wniesionej przez rzecznika Małych i Średnich
Przedsiębiorców od postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach
z 28 listopada 2024 r., sygn. III AUz 158/24
1. uchyla zaskarżone postanowienie Sądu Apelacyjnego
w Katowicach w całości i uchyla w całości poprzedzające
je postanowienie Sądu Okręgowego w Katowicach
z 4 lipca 2024 r. o sygn. X U 753/24;
2. znosi wzajemnie między stronami koszty postępowania
przed Sądem Najwyższym.
UZASADNIENIE
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej także: „Rzecznik”)
wniósł skargę nadzwyczajną od prawomocnego postanowienia Sądu Apelacyjnego
II NSNc 81/25
2
w Katowicach z 28 listopada 2024 r., III AUz 158/24, w sprawie Rzecznika Małych
i Średnich Przedsiębiorców przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
Oddział w Chorzowie (dalej także: „ZUS”) przy udziale K.O. (dalej: „ubezpieczona”),
zaskarżając je w całości.
Kontrolę orzeczenia skarżący zainicjował z uwagi na konieczność
zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Na podstawie art. 89 § 1 in principio u.SN, a także na podstawie art. 89 § 1
pkt 1 i 2 u.SN zarzucił:
A. iż występujące w zaskarżonym orzeczeniu rażące naruszenia prawa
oraz naruszenie zasad, wolności i prawa człowieka i obywatela określonych
w Konstytucji RP prowadzą do naruszenia idei sprawiedliwości społecznej,
określonej w art. 2 Konstytucji RP, jak i szczegółowych zasad pochodnych idei
sprawiedliwości społecznej, tj. zasady ochrony zaufania jednostki do państwa
i stanowionego przez nie prawa (która ściśle wiąże się z bezpieczeństwem
prawnym jednostki), a które to naruszenia prowadzą do ograniczenia praw
jednostki na rzecz imperium państwa, w konsekwencji wzruszenie zaskarżonego
orzeczenia jest konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego
państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej;
B. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię, tj. art. 9
ust. 1 pkt 6a i 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich
Przedsiębiorców (dalej: „ustawa o Rzeczniku”) w zw. z art. 182-184 k.p.a.
i art. 188 k.p.a., a także w związku z art. 7 k.p.c., prowadzącą do przyjęcia,
że Rzecznik ma prawo jedynie przystępować do toczącego się postępowania
sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a nie samodzielnie
wnosić odwołania od decyzji organu rentowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia
ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że Rzecznik biorąc udział
w postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi, na podstawie
art. 188 k.p.a. nabył i na podstawie art. 7 k.p.c. utrzymał (analogicznie jak ma to
miejsce w przypadku prokuratora) prawa strony, także do wniesienia odwołania
od decyzji i co za tym idzie Rzecznik będąc uczestnikiem na prawach strony w tym
postępowaniu jest uprawniony do wszelkich czynności procesowych, w tym
II NSNc 81/25
3
samodzielnego wnoszenia odwołania od decyzji ZUS oraz dalszego udziału
w postępowaniu sądowym zainicjowanym wniesionym odwołaniem;
C. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną wykładnię, tj. art. 47711
§ 1 k.p.c. polegającą na przyjęciu, iż stronami postępowania w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych, które mogą zainicjować postępowanie sądowe,
tj. wnieść odwołanie od decyzji organu rentowego mogą być jedynie podmioty
wskazane w tym przepisie, podczas gdy przepis ten nie wyklucza z katalogu
podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony podmiotów
uprawnionych na podstawie innych przepisów prawa;
D. iż w sposób rażący narusza prawo przez niewłaściwe zastosowanie,
tj. art. 199 § 1 pkt 1, 3 k.p.c. w związku z art. 385 k.p.c. w związku z art. 397
§ 3 k.p.c., polegające na oddaleniu zażalenia Rzecznika na postanowienie
Sądu Okręgowego w Katowicach z 4 lipca 2024 r., X U 753/24 o odrzuceniu
odwołania Rzecznika z uwagi na wadliwe uznanie, że Rzecznik nie posiada
zdolności postulacyjnej, tj. zdolności do samodzielnego działania w postępowaniu
sądowym, podczas gdy:
a) Rzecznik posiada zdolność postulacyjną oraz zdolność sądową expressis
verbis określoną w art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku w związku z art. 7 k.p.c.,
b) brak podstaw do odrzucenia odwołania w oparciu o art. 199 § 1
pkt 3 k.p.c.,
c) brak podstaw do odrzucenia odwołania w oparciu o art. 199 § 1
pkt 1 k.p.c.;
E. naruszenie zasad oraz wolności i praw człowieka i obywatela określonych
w Konstytucji RP, tj.:
a) prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP,
b) zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
c) zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2
Konstytucji RP, jak i szczegółowych zasad pochodnych idei sprawiedliwości
społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP, poprzez rażące naruszenie prawa
przez błędną jego wykładnię, tj. art. 9 ust. 1 pkt 6a i 8 ustawy o Rzeczniku
w zw. z art. 182-184 k.p.a. i art. 188 k.p.a., a także w związku z art. 7 k.p.c.
oraz art. 47711 § 1 k.p.c., a także niewłaściwe zastosowanie art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c.
II NSNc 81/25
4
w związku z art. 385 k.p.c. w związku z art. 397 § 3 k.p.c. polegające na znaczącym
ograniczeniu uprawnień samodzielnego organu ochrony prawa stojącego na straży
praw mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców,
czyli Rzecznika, a także naruszające zasadę równości poprzez bezpodstawne
ograniczenie uprawnień podmiotom (przedsiębiorcom), na których rzecz Rzecznik
działa, prowadzące do ograniczenia/wykluczenia kontroli sądowej działań organu
władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia
Sądu Apelacyjnego w Katowicach w całości i orzeczenie co do istoty sprawy
poprzez uchylenie w całości postanowienia Sądu Okręgowego w Katowicach
z 4 lipca 2024 r., X U 753/24 o odrzuceniu odwołania Rzecznika, ewentualnie
wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu
w Katowicach.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę nadzwyczajną
wniósł:
a) z ostrożności procesowej o zawieszenie postępowania z uwagi
na konieczność przeprowadzenia zmian legislacyjnych usuwających wady
procesowe określone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
z 21 grudnia 2023 r. sprawa C-718/21, a to wobec faktu, że Izba Kontroli
Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, w świetle orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej, składa się wyłącznie z sędziów powołanych w wadliwej
procedurze, co sprowadza się do tego, że Izba ta nie spełnia wymogów
niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą;
b) wobec uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku
zawartego w pkt a) o oddalenie skargi nadzwyczajnej.
Decyzją z 9 kwietnia 2024 r. organ rentowy Zakład Ubezpieczeń
Społecznych Oddział w Chorzowie, stwierdził, że dla ubezpieczonej podstawę
wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia
pozarolniczej działalności gospodarczej od stycznia 2024 r. oraz w lutym 2024 r.
wynosi 4694,40 zł.
II NSNc 81/25
5
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorców, wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie, że podstawa
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonej z tytułu prowadzonej
działalności gospodarczej w 2024 r. powinna być ustalona na podstawie art. 18c
ust. 1-4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Postanowieniem z 4 lipca 2024 r. o sygn. X U 753/24 Sąd Okręgowy
w Katowicach odrzucił odwołanie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł zażalenie,
domagając się zmiany postanowienia Sądu Okręgowego w całości.
Sąd Apelacyjny zaskarżonym postanowieniem oddalił zażalenie Rzecznika
oraz K. O..
W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny stwierdził m.in., że z brzmienia przepisu
art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku, wynika, iż Rzecznik (jeżeli stroną
jest przedsiębiorca, który wyraził zgodę na piśmie na udział Rzecznika) może
jedynie przystępować do toczącego się postępowania w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych, nie ma natomiast zdolności do wniesienia odwołania
od decyzji organu rentowego – takiej kompetencji nie przewidział ustawodawca,
zaś stwierdzenie „na prawach przysługujących prokuratorowi”, odnosi się
w tym przypadku do uprawnień procesowych określonych w art. 60 k.p.c.
Jednocześnie sąd II instancji wskazał, że zdolność postulacyjną
(do złożenia odwołania) przewidziano dla podmiotów, które są wymienione
w katalogu określającym strony w postępowaniach w sprawach ubezpieczeń
społecznych (art. 47711 k.p.c.), a jeżeli ustawodawca przyznaje ją innym
podmiotom, to czyni to w sposób jednoznaczny, jak w treści art. 462 k.p.c.
w odniesieniu do właściwych organizacji pozarządowych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga nadzwyczajna jest zasadna.
I.
1. Kontrola nadzwyczajna, wprowadzona do polskiego systemu prawnego
w art. 89-95, u.SN jest odpowiedzią na deficyty skargi konstytucyjnej,
II NSNc 81/25
6
która nie pozwalała adekwatnie chronić przed naruszeniami konstytucyjnych praw
przez wyroki sądów powszechnych lub wojskowych, które wprawdzie zapadały
z
naruszeniem zasad konstytucyjnych, jednak w oparciu o przepisy,
którym nie można czynić zarzutu niekonstytucyjności (zob. sygnalizacja pełnego
składu Trybunału Konstytucyjnego dokonana 12 marca 2003 r., S 1/03).
Skarga nadzwyczajna likwiduje ten deficyt nadzwyczajnych środków zaskarżenia
pozwalających na eliminację rażąco wadliwych orzeczeń z poszanowaniem prawa
do sądu (zob. wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego
2003 r., P 11/02, pkt 5) afirmując w ten sposób zasadę demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Realizując
te założenia, skarga nadzwyczajna nie stanowi instrumentu ponownej kontroli
instancyjnej, ale służy skonkretyzowanej kontroli konstytucyjności aktów
jurysdykcyjnych, zaś jej zgodność z międzynarodowymi standardami ochrony praw
człowieka była już wyjaśniana w orzecznictwie Sądu Najwyższego
(wyroki Sądu Najwyższego z: 28 października 2020 r., I NSNc 22/20, pkt 1-6;
25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt 3).
2. Skarga nadzwyczajna może zostać wniesiona jedynie wówczas,
gdy jest to konieczne dla zapewniania zgodności prawomocnych orzeczeń sądów
powszechnych i wojskowych z zasadą demokratycznego państwa prawnego
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 89 § 1 u.SN
in principio) i tylko wówczas, gdy można ją oprzeć na przynajmniej jednej z trzech
podstaw, określonych w art. 89 § 1 pkt 1-3 u.SN. Połączenie ogólnej przesłanki
funkcjonalnej ze szczegółowymi podstawami skargi nadzwyczajnej sformułowaniem
„o ile”, jednoznacznie wskazuje na konieczność jednoczesnego zaistnienia
przesłanki funkcjonalnej i którejś (przynajmniej jednej) z jej szczegółowych podstaw
wymienionych w art. 89 § 1 pkt 1-3 u.SN (zob. postanowienie Sądu Najwyższego
z 25 czerwca 2020 r., I NSNc 48/19). Jednocześnie, relacja zachodząca między
przesłanką funkcjonalną i przesłankami szczegółowymi wymaga, aby w pierwszej
kolejności dokonać oceny zaistnienia podstaw szczegółowych, a następnie dopiero
dokonać oceny tego, czy uchylenie prawomocnego wyroku sądu powszechnego
lub
wojskowego jest konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą
demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości
II NSNc 81/25
7
społecznej (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r.,
I NSNc 22/20, pkt 2; z 25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt 10).
Chociaż więc skarga nadzwyczajna jest instrumentem szeroko pojętego
wymiaru sprawiedliwości, w znaczeniu o którym mowa w art. 175 ust. 1
Konstytucji RP, to przesłanka funkcjonalna skargi, nakazująca dokonanie oceny
tego, czy uchylenie lub zmiana zaskarżonego orzeczenia sądu powszechnego
jest konieczna dla zapewnienia poszanowania zasady ustrojowej wyrażonej w art. 2
Konstytucji RP, podobnie jak i możliwość sformułowania zarzutów przewidzianych
w art. 89 § 1 pkt 1 u.SN, czynią z tej skargi nade wszystko instrument kontroli
konstytucyjności orzeczeń sądowych. Z tego względu, w centrum kontroli
nadzwyczajnej stoi pytanie o poprawność zaskarżonego orzeczenia, nie zaś o to,
czy jego treść była optymalna lub wolna od jakiejkolwiek niedoskonałości.
3. Ścisłe określenie przesłanek przedmiotowych skargi nadzwyczajnej
związane jest z jej konstytucyjną funkcją ochronną wyrażającą się z jednej strony,
w dążeniu do zapewnienia prawidłowości działania organów władzy publicznej
(art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP), a z drugiej strony, z konieczną ochroną
stabilności i prawomocności orzeczeń sądowych oraz kształtowanych
przez nie stosunków prawnych (art. 45 w związku z art. 2 Konstytucji RP;
zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20;
wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2021 r., I NSNk 3/19).
Konstrukcja skargi nadzwyczajnej wymaga zatem takiego określenia
jej przesłanek, które służyć będzie eliminowaniu z obrotu orzeczeń sądowych
obarczonych wadami o podstawowym znaczeniu dla demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
W konsekwencji, stwierdzone naruszenia stanowiące przesłanki szczegółowe
kontroli nadzwyczajnej muszą być na tyle poważne, by wzgląd na całokształt
zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP nakazywał ingerencję w powagę rzeczy
osądzonej (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 9 grudnia 2020 r., I NSNu 1/20
i z 13 stycznia 2021 r., I NSNk 3/19).
4. Specyfika przesłanki funkcjonalnej skargi nadzwyczajnej musi być jednak
uwzględniona przy odpowiednim stosowaniu art. 39813 § 1 k.p.c. w zw. z art. 95
pkt
1 u.SN, przewidującego związanie sądu podstawami skargi.
II NSNc 81/25
8
Oceniając konieczność zapewnienia zgodności prawomocnych orzeczeń z art. 2
Konstytucji RP, kluczowe jest ważenie konstytucyjnych wartości znajdujących
wyraz w art. 2 Konstytucji RP (zob. wyroki Sądu Najwyższego z: 28 października
2020 r., I NSNc 22/20; 25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20; 21 kwietnia 2021 r.,
I NSNc 89/20). Przemawia za tym fakt, że art. 89 § 1 in principio u.SN nie stanowi
o przestrzeganiu lub nienaruszeniu wskazanej w nim normy, ale o konieczności
zapewnienia zgodności z tą zasadą. Tym samym, zgodność z art. 2 Konstytucji RP
jest nie tyle kryterium poprawności, co swoistym celem kontroli nadzwyczajnej –
stanem, który powinien zostać urzeczywistniony w wyniku rozpoznania skargi.
Wynika to również stąd, że art. 2 Konstytucji RP ma charakter normy-zasady,
której zachowanie jest oceniane nie tyle w dychotomicznych kategoriach
naruszenia bądź nienaruszenia, ale przez ocenę stopnia jej realizacji
w optymalizacyjnej konfrontacji z innymi zasadami. Z samej natury normy będącej
zasadą wynika również konieczność dokonywania oceny jej realizacji w oparciu
o zasadę proporcjonalności (zob. wyroki Sądu Najwyższego z: 25 listopada 2020 r.,
I NSNc 57/20; 21 kwietnia 2021 r., I NSNc 89/20). Właśnie ze względu na tę naturę
zasady ustrojowej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, sam ten przepis nie może być
podstawą szczegółową skargi nadzwyczajnej w rozumieniu art. 89 § 1 pkt 1 u.SN,
odgrywa bowiem kluczową rolę przy końcowej ocenie dopuszczalności uchylenia
prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub wojskowego. Jej celem
jest wykazanie, że natura i rozmiar nieprawidłowości popełnionych przy wydawaniu
zaskarżonego orzeczenia usprawiedliwia odstąpienie od – wynikającej skądinąd
również z zasady państwa prawnego – ochrony powagi rzeczy osądzonej i zmianę
lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Co do zasady bowiem, art. 2
Konstytucji RP stoi na straży ostateczności i trwałości prawomocnych orzeczeń
sądów powszechnych, jednak natura i ciężar uchybień popełnionych
przy wydawaniu orzeczenia, które się uprawomocniło, może niekiedy nakazywać
danie pierwszeństwa względom wynikającym z konieczności ochrony innych praw
i wolności konstytucyjnych.
II NSNc 81/25
9
II.
5. Zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 9 ust. 1 pkt 6a i 8
ustawy o Rzeczniku w zw. z art. 182-184 k.p.a. i art. 188 k.p.a., a także w związku
z art. 7 k.p.c. okazał się trafny. W skarżonym orzeczeniu błędnie przyjęto,
że Rzecznik ma prawo jedynie przystępować do toczącego się postępowania
sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a nie samodzielnie
wnosić odwołania od decyzji organu rentowego. Prawidłowa wykładnia
ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że Rzecznik biorąc udział
w postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi, na podstawie
art. 188 k.p.a. nabył, a na podstawie art. 7 k.p.c. utrzymał prawa strony,
tak jak ma to miejsce w przypadku prokuratora, a zatem z uwzględnieniem prawa
do wniesienia odwołania od decyzji. Tym samym, Rzecznik jako uczestnik
na prawach strony w analizowanym postępowaniu był uprawniony do wszelkich
czynności procesowych, w tym samodzielnego wniesienia odwołania od decyzji
ZUS oraz dalszego udziału w postępowaniu sądowym zainicjowanym wniesionym
przez niego odwołaniem.
W realiach niniejszej sprawy Rzecznik wziął udział w postępowaniu
administracyjnym poprzedzającym postępowanie sądowe w sprawach cywilnych
z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, uregulowane w części
pierwszej, księdze pierwszej, tytule VII, dziale III k.p.c. Tym samym,
Rzecznik
uczestniczył w tym postępowaniu na prawach przysługujących
prokuratorowi, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o Rzeczniku.
W konsekwencji do udziału Rzecznika w postępowaniu administracyjnym
znajdowały zastosowanie przepisy Działu IV k.p.a. regulujące udział prokuratora
w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 188 k.p.a. Rzecznik nabył,
tak
jak prokurator, prawa strony postępowania administracyjnego.
Udział
prokuratora, a w niniejszej sprawie Rzecznika, w postępowaniu
administracyjnym skutkuje bowiem przyznaniem mu uprawnień procesowych
strony, w tym prawa do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji administracyjnej.
Trudno przy tym przypisać racjonalny sens konstrukcji, w której organ
wyposażony w status strony na prawach prokuratora byłby pozbawiony możliwości
skorzystania z podstawowych narzędzi procesowych służących stronie
II NSNc 81/25
10
do
weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.
Kompetencje prokuratora, a z mocy ustawy także Rzecznika, nie mogą być zatem
sprowadzone do uprawnień oznaczających w praktyce bierną obserwację toku
postępowania.
Co więcej, art. 183 § 1 k.p.a. expressis verbis stanowi, że prokuratorowi
służy prawo udziału w każdym stadium postępowania, a w orzecznictwie przyjęto,
że skoro powołany przepis stanowi o prawie udziału w każdym stadium
postępowania, słowo „każdy” oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania,
z którego prokurator mógłby zostać wyłączony (zob. wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2009 r., I OSK 272/08).
Stanowisko Sądu Apelacyjnego i Sądu Okręgowego, zgodnie z którym
art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku przyznaje Rzecznikowi wyłącznie
uprawnienie do przystępowania do już toczącego się postępowania sądowego,
nie znajduje oparcia ani w brzmieniu przywołanego przepisu, ani w jego celu,
ani też systemowym kontekście regulacji. Przepis ten wprost stanowi, iż Rzecznik
„może brać udział w postępowaniu (…) na prawach przysługujących prokuratorowi”,
co oznacza przyznanie mu pełni uprawnień procesowych właściwych prokuratorowi
działającemu w postępowaniu cywilnym, a nie jedynie ich fragmentarycznego
wycinka. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw do ograniczenia
znaczenia sformułowania „na prawach przysługujących prokuratorowi” wyłącznie
do uprawnień wynikających z art. 60 k.p.c., z jednoczesnym pominięciem art. 7
oraz art. 55 k.p.c., które statuują fundamentalne kompetencje prokuratora
do inicjowania postępowania cywilnego poprzez wytoczenie powództwa na rzecz
oznaczonej osoby. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie Rzecznikowi
jedynie prawa przystępowania do sprawy już zawisłej, znalazłoby to jednoznaczny
wyraz w treści przepisu, czego jednak ustawodawca nie uczynił.
Przeciwnie, wprowadzenie art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku prowadzi
do wniosku, iż jego celem było usunięcie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych
dotyczących możliwości realnego i skutecznego wspierania przedsiębiorców
przez Rzecznika w sporach z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych także na etapie
sądowym. Ustawodawca dążył zatem do wyposażenia Rzecznika w kompetencje
II NSNc 81/25
11
odpowiadające statusowi strony działającej na prawach prokuratora, a więc
obejmujące wszelkie przewidziane prawem środki procesowe.
Nie sposób bowiem przyjąć, że użyte w art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy
o Rzeczniku określenie „brać udział w postępowaniu” oznacza wyłącznie
obserwowanie już wszczętego postępowania sądowego, bez możliwości podjęcia
czynności inicjujących to postępowanie. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku,
że Rzecznik, aby móc uczestniczyć w postępowaniu sądowym, musiałby uprzednio
przystąpić do postępowania administracyjnego (bezsporne), a następnie ponownie
przystępować do postępowania sądowego, pozostając jednocześnie pozbawionym
możliwości skorzystania z podstawowych narzędzi procesowych przysługujących
stronie na prawach prokuratora, w tym prawa do wniesienia odwołania od decyzji
organu rentowego. Taka wykładnia mogłaby (jak w niniejszym postępowaniu)
skutkować ponadto przerwaniem ciągłości ochrony prawnej udzielanej
ubezpieczonemu przedsiębiorcy, albowiem pozbawienie Rzecznika kompetencji
do wniesienia odwołania udaremniałoby zainicjowanie postępowania sądowego,
a w konsekwencji niewykonalne stałyby się dalsze uprawnienia procesowe
na prawach prokuratora przysługujące Rzecznikowi z mocy ustawy.
Trudno wskazać jakikolwiek racjonalny cel ustawodawcy, dla którego
w odniesieniu do uprawnień procesowych Rzecznika posłużono się formułą
„na prawach przysługujących prokuratorowi”, jeśli nie miałoby chodzić o zamiar
odesłania do całokształtu regulacji określających pozycję procesową prokuratora
w postępowaniu cywilnym, w tym w szczególności do art. 7 oraz art. 55-60 k.p.c.
Ustawodawca nie zdecydował się bowiem na ograniczenie tego odesłania
do wybranych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, co jednoznacznie
wskazuje, iż jego zamiarem było wzmocnienie kompetencji Rzecznika,
a
tym
samym zapewnienie realnej oraz efektywnej ochrony praw
mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, a nie jedynie nadanie
mu roli o charakterze fasadowym.
Tym samym, przyjęta w skarżonym postanowieniu wykładnia art. 9 ust. 1
pkt 6a ustawy o Rzeczniku prowadziłaby do wypaczenia sensu ustawowej regulacji,
pozostając w sprzeczności zarówno z zasadą racjonalności ustawodawcy,
jak i z efektywną ochroną praw przedsiębiorców.
II NSNc 81/25
12
6. Za zasadny uznać również należy – oznaczony w skardze nadzwyczajnej
literą C. – zarzut rażącego naruszenia art. 47711 § 1 k.p.c.
Przyjęcie przez Sąd Apelacyjny zawężającego rozumienia kręgu podmiotów
uprawnionych do wniesienia odwołania w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń
społecznych, ograniczonego wyłącznie do podmiotów expressis verbis wskazanych
w przywołanym przepisie jest całkowicie bezpodstawne. Sąd Apelacyjny bowiem
nie tyle stanął na stanowisku ścisłego stosowania art. 47711 § 1 k.p.c., co nadał mu
– w całkowicie nieuprawniony sposób – moc wyłączającą skuteczność art. 7 k.p.c.
w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, jak również innych przepisów,
które przyznawałyby w tych sprawach prawo wniesienia odwołania innym
podmiotom. Tymczasem art. 7 k.p.c. „został umiejscowiony w tytule wstępnym
Kodeksu postępowania cywilnego, co oznacza, że ma on zastosowanie wprost
we wszystkich rodzajach postępowania cywilnego unormowanych w Kodeksie”
(P. Grzegorczyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I.
Postępowanie rozpoznawcze. Artykuły 1-124, wyd. VI, red. T. Ereciński,
Warszawa 2023, art. 7), w tym również w postępowaniu w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych.
W skarżonym postanowieniu, w kontekście art. 47711 § 1 k.p.c.,
podkreśla się wagę tego kto jest adresatem decyzji wydanej przez organ rentowy.
W rzeczywistości bez znaczenia dla oceny dopuszczalności wniesionego środka
zaskarżenia pozostaje okoliczność czy w danym postępowaniu jako adresata
decyzji oznaczono ubezpieczonego, a nie Rzecznika. Jeżeli bowiem Rzecznik
jest w pełni uprawniony do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji,
uprawnienie to zachowuje również zaskarżając decyzję Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych w trybie właściwym dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Odwołanie od decyzji organu rentowego inicjujące postępowanie sądowe
pełni rolę pozwu (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 19 czerwca 1998 r.,
II UKN 105/98), a sprawa wszczęta w jego następstwie uzyskuje charakter sprawy
cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Tym samym do postępowania tego znajdują
zastosowanie ogólne przepisy procesu cywilnego, w tym normy określające krąg
podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania sądowego.
II NSNc 81/25
13
Na gruncie art. 7 oraz art. 55 k.p.c. nie budzi wątpliwości, że prokurator
jest uprawniony do wytoczenia powództwa na rzecz oznaczonej osoby, a zatem
do wszczęcia postępowania cywilnego. Ustawodawca, w art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy
o
Rzeczniku, wprost przyznał Rzecznikowi, w zakresie ochrony praw
mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców (por. art. 1 ustawy
o Rzeczniku), kompetencję do udziału w postępowaniach cywilnych z zakresu
prawa pracy i ubezpieczeń społecznych na prawach przysługujących prokuratorowi,
przy spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków. Potwierdza to również
§ 365 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r.
Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych
prokuratury (tekst jedn. Dz.U. 2025, poz. 753), który jednoznacznie przesądza,
że prokurator jest uprawniony m.in. do wniesienia odwołania w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych. Tym samym brzmienie art. 47711 § 1 k.p.c.,
tak podkreślane przez Sąd Apelacyjny, nie może ograniczyć uprawnień
procesowych prokuratora oraz działającego na jego prawach Rzecznika Małych
i Średnich Przedsiębiorców. W rezultacie posłużenie się art. 47711 § 1 k.p.c.
celem
wyłączenia zdolności postulacyjnej Rzecznika Małych i Średnich
Przedsiębiorców w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowiło
jego rażące naruszenie.
Tym samym Rzecznik, który brał udział w postępowaniu administracyjnym
poprzedzającym wydanie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto
ubezpieczona (przedsiębiorca) będąca stroną zarówno tego postępowania
administracyjnego, jak i postępowania sądowego w rozumieniu art. 47711 § 1 k.p.c.,
wyraziła zgodę na piśmie na udział Rzecznika w sprawie, był również legitymowany
do wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego.
7. Konsekwencją powyższego naruszenia było niewłaściwe zastosowanie
art. 199 § 1 pkt 1 i 3 k.p.c. w związku z art. 385 k.p.c. oraz art. 397 § 3 k.p.c.,
co trafnie podniesiono w zarzucie oznaczonym literą D. Wadliwe założenie,
iż Rzecznik nie posiada zdolności postulacyjnej, doprowadziło do bezzasadnego
oddalenia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu odwołania. Skoro bowiem
Rzecznik na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku w związku
z art. 7 k.p.c., został wyposażony w zdolność sądową oraz postulacyjną, brak było
II NSNc 81/25
14
podstaw do zastosowania art. 199 § 1 pkt 1 lub 3 k.p.c. Tym samym zasadność
zarzutu podniesionego w literze D. skargi nadzwyczajnej pozostaje bezpośrednim
następstwem trafności zarzutu C., albowiem pierwotny błąd w wykładni prawa
procesowego przesądził o nieprawidłowym rozstrzygnięciu w przedmiocie
dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie.
8. Reasumując, podniesione w skardze nadzwyczajnej zarzuty rażącego
naruszenia prawa, należało uznać za trafne. Stwierdzone uchybienia spełniają
bowiem kumulatywnie kryteria pozwalające zakwalifikować je jako naruszenia
o charakterze rażącym (zob. O. Nawrot, K. Olszak, Rażące naruszenie prawa
jako przesłanka skargi nadzwyczajnej, Prawo i Więź 2023, nr 2, s. 346).
Po pierwsze, miały one charakter ewidentny i były możliwe do stwierdzenia
prima facie, bez konieczności prowadzenia pogłębionych, wieloetapowych
rozumowań prawniczych czy sięgania po skomplikowane zabiegi wykładnicze.
Sprzeczność przyjętej przez sąd wykładni z jednoznacznym brzmieniem
oraz systemowym kontekstem stosowanych przepisów była dostrzegalna
na poziomie podstawowej analizy.
Po drugie, stwierdzone naruszenia dotyczyły przepisów o fundamentalnym
znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, determinujących dopuszczalność drogi
sądowej oraz krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania
sądowego. Uchybienia te nie miały zatem charakteru ubocznego czy wyłącznie
formalnego, lecz odnosiły się do istotnych elementów postępowania sądowego.
Po trzecie wreszcie, naruszenia te mogły, i w istocie doprowadziły,
do wpływu na treść skarżonego orzeczenia, skutkując bezzasadnym pozbawieniem
merytorycznej kontroli sądowej decyzji organu rentowego. Gdyby przepisy prawa
zostały zastosowane prawidłowo, wynik postępowania w zakresie dopuszczalności
wniesionego przez Rzecznika środka zaskarżenia musiałby być odmienny.
9. Trafnie skarżący podnosi również, iż następstwem wskazanych wyżej
rażących naruszeń prawa procesowego było naruszenie konstytucyjnych zasad
oraz wolności i praw człowieka i obywatela, aczkolwiek podkreślić należy,
że naruszenia te nie dotykały skarżącego, którym jest Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorstw, a zatem organ administracji publicznej, ale podmiotów
prywatnych, na których rzecz Rzecznik występował.
II NSNc 81/25
15
Naruszenie to dotyczyło prawa do sądu, gwarantowanego w art. 45 ust. 1
Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym prawo (tu: ubezpieczonej)
do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej
in abstracto, rozpatrywane w wymiarze zaledwie formalnym, lecz i materialnie,
jako możliwość prawnie skutecznej ochrony tych praw na drodze sądowej
(por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r., W 14/94;
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 r., P 9/01). Niewątpliwie,
w sytuacji, gdy obrony praw ubezpieczonej podjął się Rzecznik, zakwestionowanie
jego zdolności postulacyjnej przez Sąd Apelacyjny bezpośrednio naruszało
możliwość podjęcia skutecznej ochrony prawnej przez samą ubezpieczoną,
biorąc zaś pod uwagę terminy na zaskarżenie orzeczenia sądu pierwszej instancji,
odmowa ta skutkowała faktycznym pozbawieniem ubezpieczonej prawa do sądu.
Całkowicie niezasadnym jest natomiast zarzut naruszenia zasady równości
chronionej na podstawie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie to miałoby
polegać na różnym traktowaniu ubezpieczonej, na rzecz której Rzecznik
występował w sprawie niniejszej oraz osób, względem których sądy
wyszczególnione w skardze kasacyjnej na s. 9-17 (k. 11-15) postąpiły prawidłowo
i dopuściły do udział Rzecznika w sprawie na tych samych zasadach, jakie dotyczą
prokuratora. Ponieważ postanowienie o odrzuceniu środka zaskarżenia
wywiedzionego przez Rzecznika skutkowało naruszeniem art. 45 Konstytucji,
to ono jest właściwą kwalifikacją prawną. Gdyby bowiem uwzględnić tezę
o naruszeniu zakazu dyskryminacji, naruszenie to mogłoby zostać zniwelowane
gdyby innym ubezpieczonym również odmówiono ochrony zapewnianej im
przez działania procesowe Rzecznika. Tymczasem działanie takie byłoby
z prawnego punktu widzenia niedopuszczalne. Tym samym, niezasadne jest
traktowanie sytuacji, na tle której wywiedziona została skarga nadzwyczajna,
jako nierównego traktowania. Naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie nie może
bowiem wynikać z faktu, że w innych, podobnych postępowaniach,
prawa nie naruszono. Naruszenie, do którego doszło w niniejszej sprawie nastąpiło
niezależnie od kształtu rozstrzygnięć, jakie zapadły w innych, podobnych sprawach,
które stanowią zaledwie ilustrację należytego jego zastosowania.
II NSNc 81/25
16
III.
10. Ustalenie zaistnienia przesłanek szczegółowych kontroli nadzwyczajnej
pozwala przejść do rozstrzygnięcia tego czy spełniona została przesłanka ogólna.
Jak podkreślał Sąd Najwyższy, konieczność zapewnienia zgodności z art. 2
Konstytucji RP wymaga wzięcia pod uwagę sformułowanych w orzecznictwie
i doktrynie zasad konkretyzujących tę normę ustrojową, przy czym Sąd Najwyższy
nie może abstrahować od całokształtu zasady wyrażonej w tym przepisie
Konstytucji RP, nawet jeśli nie wyeksplikowano z należytą dokładnością,
istotnych
dla sprawy aspektów zasady w nim wyrażonej (zob. wyroki
Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20; z 25 listopada
2020 r., I NSNc 57/20; postanowienia Sądu Najwyższego: z 6 października 2021 r.,
I NSNc 357/21; z 3 sierpnia 2021 r., I NSNc 169/20; z 28 września 2021 r.,
I NSNc 107/21; z 29 września 2021 r., I NSNc 228/21; z 27 października 2021 r.,
I NSNc 180/21).
Dlatego Sąd Najwyższy stwierdza, że ochronie konstytucyjnej podlega
zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego
interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 1997 r., U 11/97). W świetle
art. 2 Konstytucji RP sąd nie chronił zatem należycie zaufania, jakie obywatel
(tu: ubezpieczona) ma prawo w nim pokładać. W ten sposób, sąd orzekający
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, będącej w świetle art. 2 Konstytucji RP
demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej, nie uwzględnił, że Rzeczpospolita Polska poprzez jasne brzmienie
analizowanych przepisów ustawy o Rzeczniku oraz k.p.c. dało gwarancję
przedsiębiorcy, iż zwracając się z wnioskiem o podjęcie czynności w sprawie
działań organu rentowego, będzie mógł liczyć na ochronę również w postaci
wniesienia przez Rzecznika samodzielnego, odrębnego odwołania od decyzji ZUS.
W świetle powyższego, Sąd Najwyższy stwierdził, że w niniejszej sprawie
zaistniała konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej – sytuacja
prawna przedsiębiorców, którzy zwrócili się o wsparcie do Rzecznika, pomimo
iż działali w zaufaniu do prawodawcy, a także do sądów, uległa zmianie
II NSNc 81/25
17
na ich niekorzyść, albowiem, jeżeli samodzielnie nie złożyli odwołania,
stracili możliwość wniesienia go w ustawowym terminie, a zatem zostali pozbawieni
konstytucyjnego prawa do sądu.
11. Na marginesie podkreślić należy bezprzedmiotowość powołania się
w odpowiedzi na skargę nadzwyczajną na wyrok TSUE z 21 grudnia 2023 r.,
C-718/21. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale połączonych izb Kontroli
Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
z 3 grudnia 2025 r., I NZP 7/25: „żaden sąd lub inny organ władzy publicznej
nie jest uprawniony do uznania orzeczenia Sądu Najwyższego za niebyłe
i pominięcia jego skutków, nawet jeśli miałoby to nastąpić z odwołaniem się
do prawa Unii Europejskiej”. Wynika to wprost z faktu, że „Rzeczpospolita Polska
nie przekazała organom Unii Europejskiej lub jakiejkolwiek innej organizacji
międzynarodowej kompetencji do stanowienia norm regulujących organizację
i funkcjonowanie krajowego wymiaru sprawiedliwości, ani do określania zakresu,
w którym mogą być one stosowane. Kompetencje te przysługują wyłącznie
konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej i nie podlegają przekazaniu
na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, w konsekwencji nie znajduje w tym
zakresie zastosowania art. 91 ust. 2 i 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP”.
Wspomniana uchwała mająca moc zasady prawnej wynika wprost z konstytucyjnej
zasady ochrony suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej w procesie integracji
europejskiej, która „wymaga respektowania w tym procesie konstytucyjnych granic
przekazywania kompetencji, wyznaczonych przez zawężenie owego przekazania
do niektórych spraw, a zatem zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy
kompetencjami przekazanymi a zachowanymi, polegającej na tym, że w przypadku
kompetencji składających się na istotę suwerenności (w tym zwłaszcza stanowienie
reguł konstytucyjnych i kontrola ich przestrzegania, wymiar sprawiedliwości,
władza nad własnym terytorium państwa, armią i siłami zapewniającymi
bezpieczeństwo oraz porządek publiczny) decydujące uprawnienia mają właściwe
władze Rzeczypospolitej” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r.,
K 32/09, pkt 2.1; zob. wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2025 r.,
II NSNc 248/24).
II NSNc 81/25
18
12. Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 91
§ 1 u.SN, orzekł jak w punkcie I sentencji.
Jednocześnie, na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.
o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. 2023,
poz. 1668 ze zm.) Sąd Najwyższy zniósł wzajemnie między stronami koszty
postępowania wywołanego wniesieniem skargi nadzwyczajnej.
JW.
[a.ł]
