Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., III CZP
112/10
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędziowie SN: Mirosław Bączyk, Teresa Bielska-Sobkowicz, Dariusz Dończyk,
Jan Górowski (sprawozdawca), Irena Gromska-Szuster, Jacek Gudowski, Wojciech
Katner, Marian Kocon, Iwona Koper, Zbigniew Kwaśniewski, Grzegorz Misiurek,
Barbara Myszka, Henryk Pietrzkowski, Krzysztof Pietrzykowski, Marta Romańska,
Krzysztof Strzelczyk, Katarzyna Tyczka-Rote, Bogumiła Ustjanicz, Lech
Walentynowicz, Tadeusz Wiśniewski, Hubert Wrzeszcz, Mirosława Wysocka,
Kazimierz Zawada (sprawozdawca, uzasadnienie), Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2011 r., przy
udziale Zastępcy Prokuratora Generalnego Roberta Hernanda, po rozstrzygnięciu
wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2010 r., BSA I –
4110-5/09, przedstawionego przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
pełnemu składowi Izby Cywilnej postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r., III CZP
4/10,
„1. Czy art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o
zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz.
1692) znajduje zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez
wydanie przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych,
których nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. zostały
stwierdzone po tej dacie?
2. W razie udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze – czy w
stanie rzeczy, o którym mowa w tym pytaniu, przedawnienie roszczenia o
naprawienie szkody jest regulowane przez art. 160 § 6 k.p.a., a w szczególności,
czy rozpoczyna ono bieg od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja
stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej lub jej wydanie niezgodnie z
prawem?
3. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003
r., K 20/02 (OTK-A 2003, nr 7, poz. 76; sentencja publ.: Dz.U. z 2003 r. Nr 170, poz.
1660), art. 160 § 1 k.p.a. stosuje się do korzyści utraconych od dnia wejścia w życie
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to znaczy od dnia 17 października 1997 r., na
skutek wydania przed tym dniem ostatecznej decyzji administracyjnej?"
podjął uchwałę:
1. Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją
administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność
lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma
zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.
2. Jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana
przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na
podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej
wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r., III CZP 4/10, Sąd Najwyższy w
składzie siedmiu sędziów przekazał na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 23
listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) do
rozstrzygnięcia składowi Izby Cywilnej zagadnienie prawne o treści przytoczonej na
wstępie, przedstawione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego we wniosku
z dnia 8 stycznia 2010 r. złożonym na podstawie art. 60 § 1 wymienionej ustawy.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał na występujące w orzecznictwie
Sądu Najwyższego istotne kontrowersje co do czasowego zasięgu zastosowania
art. 160 k.p.a. po jego uchyleniu z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 – dalej: „ustawa nowelizująca”).
Według jednego nurtu orzecznictwa Sądu Najwyższego, hipotezą art. 5 ustawy
nowelizującej, nakazującego stosować art. 160 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym w
chwili jego uchylenia „do zdarzeń i stanów prawnych” powstałych przed dniem
wejścia w życie ustawy nowelizującej, są objęte wszystkie sytuacje, w których
ostateczna decyzja administracyjna dotknięta uchybieniami określonymi w art. 156
§ 1 k.p.a. (decyzja wadliwa) została wydana przed dniem 1 września 2004 r. W
myśl innego nurtu orzecznictwa Sądu Najwyższego, hipotezą art. 5 ustawy
nowelizującej są objęte tylko te przypadki, w których także ostateczna decyzja
stwierdzająca nieważność decyzji dotkniętej uchybieniami określonymi w art. 156
k.p.a. lub ostateczna decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z uchybieniami
określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (decyzja nadzorcza), została wydana przed dniem
1 września 2004 r.
W ocenie wnioskodawcy, opowiedzenie się za stanowiskiem dopuszczającym
stosowanie art. 160 k.p.a. we wszystkich przypadkach, w których ostateczna
wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem 1 września 2004 r.,
nie musi zakładać stosowania w tych przypadkach art. 160 § 6 k.p.a.,
postanawiającego, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem
trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność
decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ
stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z
naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Za wyłączeniem stosowania w tych przypadkach
art. 160 § 6 k.p.a. może – zdaniem wnioskodawcy – przemawiać, znajdująca wyraz
w art. XXXV p.w.k.c., odrębność, w aspekcie intertemporalnym, regulacji
przedawnienia roszczeń i regulacji samych roszczeń. Według art. XXXV p.w.k.c., do
roszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego, a według
przepisów dotychczasowych w tym dniu jeszcze nieprzedawnionych, stosuje się, z
pewnymi tylko ograniczeniami, przepisy kodeksu dotyczące przedawnienia.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał ponadto na występującą w
orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do możliwości zasądzenia na podstawie
art. 160 § 1 k.p.a., w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września
2003 r., K 20/02, odszkodowania obejmującego korzyści utracone po dniu wejścia
w życie Konstytucji wskutek ostatecznej wadliwej decyzji wydanej przed tym dniem.
Przytoczył orzeczenia Sądu Najwyższego, w których przyjęto, że na podstawie art.
160 § 1 k.p.a. w związku z wymienionym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
może być zasądzone odszkodowanie obejmujące wspomniane korzyści, oraz
orzeczenia, w których odrzucono taką możliwość.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia, którym przekazał zagadnienie
prawne przedstawione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do
rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Cywilnej, rozważył nasuwające się
rozwiązania kwestii objętych tym zagadnieniem oraz argumenty przemawiające za
każdym z rozwiązań. Istotny element rozważań stanowiła próba określenia relacji
zachodzącej między decyzją wadliwą i decyzją nadzorczą. W tych rozważaniach
silnie też została zaakcentowana specyfika odpowiedzialności za szkody wywołane
wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej.
Do argumentów mogących przemawiać za stosowaniem art. 160 k.p.a. we
wszystkich przypadkach, w których ostateczna wadliwa decyzja administracyjna
została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaliczono w uzasadnieniu
postanowienia Sądu Najwyższego okoliczność, że rozpatrywana odpowiedzialność
obejmuje naprawienie szkody wyrządzonej tą decyzją, regułę prawa
międzyczasowego nakazującą stosować do stosunków prawnych powstałych przed
wejściem w życie ustawy nowej prawo dotychczasowe (art. XXVI p.w.k.c.), lepsze
zabezpieczenie interesów poszkodowanego – w szczególności uwolnienie
poszkodowanego, przy założeniu stosowania także art. 160 § 6 k.p.a., od obawy, że
jego roszczenie ulegnie przedawnieniu na podstawie art. 442 lub art. 4421 k.c. z
upływem lat dziesięciu od dnia wydania wadliwej decyzji.
Do argumentów mogących przemawiać za stosowaniem art. 160 k.p.a. tylko w
przypadkach, w których także decyzja nadzorcza została wydana przed dniem 1
września 2004 r., zaliczono w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego
uzależnienie uprawnienia poszkodowanego do żądania naprawienia szkody od
wydania decyzji nadzorczej oraz możliwość kwalifikowania decyzji nadzorczej jako
zdarzenia, które nie jest związane z istotą unormowanego w art. 160 k.p.c.
stosunku prawnego, i tym samym – stosowania się do decyzji nadzorczej art. XLIX
p.w.k.c., stanowiącego w § 1, że do zobowiązań, które powstały przed dniem
wejścia w życie kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy tego kodeksu, jeżeli chodzi
o skutki prawne zdarzeń, które nastąpiły po dniu wejścia kodeksu w życie, a które
nie są związane z istotą stosunku prawnego.
W odniesieniu do drugiej z objętych przedstawionym zagadnieniem prawnym
kwestii, dotyczącej przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej
wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd Najwyższy zauważył, że – wbrew
stanowisku wnioskodawcy – kwestia ta nabiera doniosłości nie przy założeniu, że
podstawę tego roszczenia stanowi art. 160 § 1 k.p.a., lecz przy założeniu, iż
roszczenie to opiera się na art. 4171 § 2 k.c. Poddanie wówczas przedawnienia
tego roszczenia zasadom wynikającym z art. 4421 k.c. – istotnie odbiegającym od
dostosowanej do specyfiki omawianej odpowiedzialności regulacji art. 160 § 6 k.p.a.
– byłoby w ocenie Sądu Najwyższego trudne do pogodzenia z gwarancją zawartą w
art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Co do trzeciej kwestii, Sąd Najwyższy przekazując zagadnienie prawne do
rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Cywilnej wyraził przekonanie, że – inaczej
niż zdaje się to wynikać z wniosku – dotyczy ona przede wszystkim rozumienia
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02.
Prokurator Generalny opowiedział się za zajęciem w uchwale stanowiska, że
art. 160 k.p.a., w tym jego § 6, ma zastosowanie jedynie do roszczeń o naprawienie
szkody wyrządzonej ostateczną decyzja administracyjną wydaną przed dniem 1
września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
stwierdzono również przed tym dniem, a odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1
k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.,
K 20/02, obejmuje utracone korzyści od dnia wejścia w życie Konstytucji, choćby
ostateczna wadliwa decyzja została wydana przed dniem wejścia w życie
Konstytucji.
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wyraziła pogląd, że do roszczeń o
naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 r.
ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z
naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, nie ma zastosowania art.
160 k.p.a., lecz art. 4171 § 2 k.c., a odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.
nie obejmuje korzyści utraconych wskutek wydania ostatecznej wadliwej decyzji
przed dniem wejścia w życie Konstytucji, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w
życie Konstytucji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I.
1. Z wchodzących w zakres przedstawionego zagadnienia prawnego kwestii
podstawowe znaczenie ma pierwsza, dotycząca czasowego zasięgu zastosowania
art. 160 k.p.a. w świetle art. 5 ustawy nowelizującej. Chodzi o rozgraniczenie
zastosowania art. 160 k.p.a., uchylonego z dniem 1 września 2004 r. i
ustanowionego z mocą od tego dnia art. 4171 § 2 k.c. Praktyczne znaczenie tej
kwestii wiąże się z tym, że w przepisach, którymi zastąpiono art. 160 k.p.a., nie
unormowano odrębnie, wzorem art. 160 § 6 k.p.a., przedawnienia ani nie
przewidziano specjalnego trybu dochodzenia odszkodowania. Różnice dotyczą
także zakresu szkody podlegającej naprawieniu. Według nowego stanu prawnego,
szkoda podlega naprawieniu w pełnym zakresie, a według dawnego stanu
prawnego naprawienie szkody w pełnym zakresie jest możliwe tylko w
przypadkach, których dotyczy – wywołujący kontrowersje – pkt 2 sentencji wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02.
Odpowiedź na pytanie o czasowy zasięg zastosowania na podstawie art. 5
ustawy nowelizującej przepisów art. 160 k.p.a. zależy od tego, co w sprawach o
naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej uzna się za
„zdarzenie” w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej, od chwili bowiem powstania
zdarzenia, które przepis ten ma na względzie – czy powstało ono przed lub po
nadejściu dnia 1 września 2004 r. – zależy zastosowanie art. 160 k.p.a. lub art. 4171
§ 2 k.c. Jakkolwiek w art. 5 ustawy nowelizującej jest mowa również o „stanach
prawnych” – są one wymienione na równi ze „zdarzeniami” – tylko termin
„zdarzenia” jest określeniem adekwatnym w stosunku do elementów stanu
faktycznego spraw o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji
administracyjnej.
Według jednego stanowiska – sygnalizowanego w uzasadnieniu
przedstawionego zagadnienia prawnego – w sprawach o naprawienie szkody
wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej zdarzeniem w rozumieniu art. 5
ustawy nowelizującej jest samo wydanie ostatecznej wadliwej decyzji. Jeżeli zatem
ostateczna wadliwa decyzja została wydana przed dniem 1 września 2004 r., do
odpowiedzialności odszkodowawczej ma zastosowanie art. 160 k.p.a., choćby
ostateczną decyzję nadzorczą wydano po dniu 31 sierpnia 2004 r. Mimo że w
świetle art. 160 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej
otwiera się możliwość żądania naprawienia szkody, źródłem szkody jest wyłącznie
wydanie wadliwej decyzji. Na podstawie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdza
się tylko wcześniejsze ziszczenie się koniecznej przesłanki przewidzianej w art. 160
k.p.a. odpowiedzialności odszkodowawczej – działanie niezgodne z prawem. W
rezultacie wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej nie może być uznane za element
zdarzenia, z którym związane jest powstanie zobowiązania do naprawienia szkody.
Stanowisko takie zostało zajęte w uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz.
194) i z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79), w
wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/07 (nie publ.),
z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC-ZD 2009, nr D, poz. 106), z dnia
18 czerwca 2009 r., II CSK 26/09 (OSNC-ZD 2010, nr A, poz. 13), z dnia 15
października 2009 r., I CSK 66/09 (nie publ.) i z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK
328/09 (OSNC 2010, nr 9, poz. 130), a także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 8 grudnia 2009 r., SK 34/08 (OTK-A Zb.Urz. 2009, nr 11, poz. 165) oraz w
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK
568/08 (nie publ.).
Podobnie w wyrokach Sądu Najwyższego dotyczących odszkodowania
dochodzonego w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego za
właściwy do oceny odpowiedzialności odszkodowawczej uznano stan prawny
obowiązujący w chwili wydania pierwotnej, wadliwej decyzji (wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 17 lipca 2008 r., II CSK 110/08, nie publ., oraz wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK 328/09), a w rozstrzygnięciach Sądu
Najwyższego dotyczących odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem
orzeczenia sądowego – stan prawny obowiązujący w chwili wydania wadliwego
orzeczenia (uchwała składu siedmiu sędziów – zasada prawna – z dnia 26
października 2005 r., III BZP 1/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 78, oraz wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz.
132, i z dnia 11 maja 2006 r., I CSK 118/05, nie publ.).
Analogicznie w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19
maja 2009 r., III CZP 139/08 (OSNC 2009, nr 11, poz. 144) przyjęto, że art. 5
ustawy nowelizującej wyklucza zastosowanie przepisów zawartych w tej ustawie do
aktów normatywnych wydanych przed dniem jej wejścia w życie oraz orzeczeń i
decyzji, które przed tym dniem stały się prawomocne lub ostateczne.
Jak widać, omawiane stanowisko jest wyrazem szerszej tendencji ujawniającej
się w orzecznictwie zarówno w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej
wydaniem decyzji administracyjnej – i to nie tylko dotkniętej uchybieniami
określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., ale i uchybieniami wskazanymi w art. 145 § 1
k.p.a. – jak i w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem orzeczenia
sądowego lub aktu normatywnego.
Stanowisko, że w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem
decyzji administracyjnej zdarzeniem w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej jest
samo wydanie ostatecznej wadliwej decyzji, jest bronione także przez część
przedstawicieli piśmiennictwa.
Według drugiego stanowiska – sygnalizowanego w uzasadnieniu
przedstawionego zagadnienia prawnego – w sprawach o naprawienie szkody
wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej zdarzenie w rozumieniu art. 5
ustawy nowelizującej ma charakter złożony. Obejmuje, oprócz decyzji wadliwej,
rodzącej zobowiązanie do naprawienia szkody, decyzję nadzorczą, stanowiącą
nieodzowną przesłankę dochodzenia odszkodowania. Chwilą powstania tego
zdarzenia jest zatem dopiero chwila uzyskania przymiotu ostateczności przez
decyzję nadzorczą. Praktycznie rzecz biorąc, według tego stanowiska, o
zastosowaniu art. 160 k.p.a. lub art. 4171 § 2 k.c. decyduje więc czas wydania
ostatecznej decyzji nadzorczej. Niekiedy nawet identyfikuje się powstanie zdarzenia
przewidzianego w art. 5 ustawy nowelizującej z wydaniem ostatecznej decyzji
nadzorczej. Poza tym w niektórych wypowiedziach przyjmuje się, że wydanie
ostatecznej decyzji nadzorczej nie tylko warunkuje możliwość dochodzenia
odszkodowania, ale i wyznacza chwilę powstania zobowiązania do naprawienia
szkody. Można też spotkać wypowiedzi, które dodatkowo, oprócz decyzji wadliwej i
decyzji nadzorczej, zaliczają do zdarzeń w rozumieniu ustawy nowelizującej
powstanie szkody, w tym uszczerbku majątkowego w postaci utraconych korzyści
(lucrum cessans).
Prezentowane stanowisko znalazło wyraz w większym lub mniejszym zakresie
w wielu orzeczeniach, w szczególności w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 6
listopada 2008 r., III CZP 101/08 (OSNC 2009, nr 4, poz. 57) i z dnia 5 grudnia
2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009, nr 11, poz. 145), w wyrokach Sądu
Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006 r., I CK 273/05 ("Biuletyn SN" 2006, nr 5, s.
11), z dnia 26 czerwca 2008 r., II CSK 79/08 („Monitor Prawniczy” 2009, nr 23, s.
1281), z dnia 3 listopada 2009 r., II CSK 247/09 (nie publ.) i z dnia 6 listopada 2009
r., I CSK 101/09 (nie publ.), w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009
r., III CZP 47/09 ("Biuletyn SN" 2009, nr 7, s. 10) oraz w wyrokach Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 246/08 (nie publ.), z dnia 7
maja 2009 r., I OSK 684/08 (nie publ.), z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 697/08 (nie
publ.), z dnia 17 lipca 2009 r. 2009 r., I OSK 1013/08 (nie publ.), i z dnia 23
października 2009 r., II OSK 1675/08 (nie publ.). W wielu spośród powołanych
orzeczeń, w tym we wszystkich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego,
stanowisko to zostało zajęte w związku z problemem dopuszczalności drogi
sądowej w sprawach o odszkodowanie za szkodę poniesioną wskutek wydania
przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność lub
niezgodność z prawem została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną
wydaną po dniu 31 sierpnia 2004 r.; czy w sprawach tych należy nadal stosować
art. 160 § 4 i 5 k.p.a., czy też można od razu wystąpić o odszkodowanie do sądu
powszechnego. Na większość wymienionych wyroków Naczelnego Sądu
Administracyjnego wpłynęła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r.,
III CZP 101/08, opowiadająca się za dopuszczalnością drogi sądowej w sprawie o
odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września
2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną
decyzją administracyjną w okresie późniejszym.
Stanowisko, że w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem
decyzji administracyjnej zdarzeniem przewidzianym w art. 5 ustawy nowelizującej
jest akt złożony, obejmujący, oprócz decyzji wadliwej, decyzję nadzorczą, jest też –
w różnych ujęciach – bronione w piśmiennictwie.
Uzasadnia się je w szczególności – zarówno w orzecznictwie, jak i
piśmiennictwie – ścisłym powiązaniem zobowiązania do odszkodowania, mającego
podstawę w art. 160 k.p.a., z ustaleniem decyzją nadzorczą wady decyzji
administracyjnej określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Według niektórych wypowiedzi,
znaczenie decyzji nadzorczej wyczerpuje się w tym, że od chwili uzyskania przez
nią przymiotu ostateczności, decyzja, której wady stwierdzono, może być ze
skutkiem ex tunc, a więc odniesionym do dnia jej wydania, uznawana za zdarzenie
rodzące obowiązek naprawienia szkody. Innymi słowy, znaczenie ostatecznej
decyzji nadzorczej sprowadza się tu do roli koniecznej przesłanki dochodzenia
zobowiązania do odszkodowania z tytułu bezprawnej decyzji, rodzącej to
zobowiązanie już z chwilą jej wydania (zob. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6
listopada 2008 r., III CZP 101/08, i z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08, oraz
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09). W świetle
natomiast innych wypowiedzi, związek decyzji nadzorczej z decyzją wadliwą jest
jeszcze silniejszy. W razie wydania ostatecznej decyzji nadzorczej zobowiązanie do
odszkodowania nie powstaje z mocą wsteczną z chwilą wydania wadliwej decyzji,
ale dopiero z chwilą, w której decyzja nadzorcza stała się ostateczna (zob. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2008 r., II CSK 79/08).
Na poparcie stanowiska, że w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej
wydaniem decyzji administracyjnej zdarzenie w rozumieniu art. 5 ustawy
nowelizującej ma charakter złożony i obejmuje, oprócz decyzji wadliwej, decyzję
nadzorczą, przytacza się także argument odwołujący się do dyrektywy, która
nakazuje przepisy prawa międzyczasowego tak interpretować, aby stan
przejściowego stosowania dawnego prawa trwał jak najkrócej. Wykładnia art. 5
ustawy nowelizującej zgodna z tym stanowiskiem skraca okres zastosowania art.
160 k.p.a. Jeżeliby według art. 5 ustawy nowelizującej decydowało samo wydanie
wadliwej decyzji, okres ten byłby znacznie dłuższy (zob. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08).
Niekiedy poprzestaje się na twierdzeniu, że stanowisko to ma oparcie w
wykładni literalnej art. 5 ustawy nowelizującej. Zdarza się również, że stanowisko to
jest zajmowane bez uzasadnienia (np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25
stycznia 2006 r., I CK 273/05).
Oprócz poglądów reprezentujących jedno z dwóch przedstawionych stanowisk
– sygnalizowanych w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego –
spotyka się także zapatrywanie, że zdarzeniem w rozumieniu art. 5 ustawy
nowelizującej może być zarówno decyzja wadliwa, jak i decyzja nadzorcza. W
orzecznictwie takie zapatrywanie zostało wyrażone w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 21 października 2008 r., SK 51/04 (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr
8, poz. 140) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 5 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1765/06 (nie publ.).
Zapatrywanie to nawiązuje do brzmienia art. 160 § 1 k.p.a., w którym była
mowa o szkodzie poniesionej przez stronę na „skutek wydania decyzji z
naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji”.
Podobne rozróżnienie zawierał art. 153 § 1 k.p.a. oraz art. 260 § 1 i § 2 pkt 1
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (obecnie jedn. tekst:
Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej: „Ordynacja podatkowa”). W związku z
tym rozróżnieniem w niektórych wypowiedziach wyodrębnia się decyzje wadliwe,
które pozbawiają stronę prawa lub odmawiają jej przyznania prawa (art. 154 § 1
k.p.a.), oraz decyzje wadliwe, które nadają stronie prawo (art. 155 i 156 k.p.a.). Co
do pierwszych przyjmuje się, że strona doznaje szkody już w chwili ich
ostatecznego podjęcia, a co do drugich, że strona doznaje szkody dopiero później,
np. wskutek następującego po stwierdzeniu ich wadliwości, pozostającego z nim w
związku przyczynowym, przerwaniu rozpoczętej budowy i rozebraniu wzniesionej
części budynku.
2. Artykuł 4171 § 2 k.c., podobnie jak inne przepisy wprowadzone do kodeksu
cywilnego ustawą nowelizującą, normuje odpowiedzialność odszkodowawczą z
tytułu czynu niedozwolonego. Według tego przepisu, czynem niedozwolonym jest
wydanie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub niezgodnej z
prawem ostatecznej decyzji. Na deliktowy charakter odpowiedzialności
odszkodowawczej przewidzianej w art. 4171 § 2 k.c. i innych przepisach kodeksu
cywilnego, wprowadzonych ustawą nowelizującą, wskazuje jednoznacznie tytuł
obejmującej je jednostki redakcyjnej („Czyny niedozwolone”). Według dominującego
poglądu, także art. 160 k.p.a. ustanawiał samodzielną podstawę odpowiedzialności
deliktowej za szkody związane z wydaniem naruszającej prawo ostatecznej decyzji
(zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989
r., III CZP 58/88, OSNC 1989, nr 9, poz. 129, a z późniejszego orzecznictwa np.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr
7-8, poz. 120). Nie ulega więc wątpliwości, że art. 5 ustawy nowelizującej w
zakresie łączącym się z rozpatrywanym zagadnieniem prawnym rozgranicza pod
względem czasowego zasięgu zastosowania przepisy o odpowiedzialności
deliktowej za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem ostatecznej
decyzji.
Regulacje dotyczące odpowiedzialności deliktowej ograniczają się jednak tylko
do określenia czynu niedozwolonego i koniecznych, obok warunków wynikających z
ogólnych przepisów o świadczeniu odszkodowawczym (art. 361-363 k.c.),
przesłanek odpowiedzialności oznaczonej osoby za wyrządzoną tym czynem
szkodę. W przypadku jednej z regulacji, których dotyczy rozpatrywane zagadnienie
prawne, jest jednak inaczej. W art. 160 k.p.a. unormowano ponadto przedawnienie
roszczenia odszkodowawczego (§ 6) oraz tryb dochodzenia tego roszczenia (§ 4 i
5). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanego zagadnienia,
zwłaszcza gdy chodzi o tryb dochodzenia roszczenia odszkodowawczego,
ponieważ normujące go przepisy należą do materii procesowej, a stosowane
zazwyczaj w zakresie materii procesowej rozwiązania intertemporalne istotnie
odbiegają od rozwiązań przyjmowanych w dziedzinie prawa materialnego (zob.
uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – zasada prawna – z dnia 17
stycznia 2001 r., III CZP 49/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 53). W związku z tym oraz
brakiem w ustawie nowelizującej przepisów określających tryb dochodzenia
roszczeń odszkodowawczych wynikających z art. 4171 § 2 k.c. może nasuwać się
pytanie, czy art. 5 ustawy nowelizującej zawiera także regulację intertemporalną
dotyczącą prawa, które określa tryb dochodzenia tych roszczeń.
Trafnie eksponowaną, specyficzną cechą odpowiedzialności deliktowej
przewidzianej w art. 160 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. jest uzależnienie dochodzenia
odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej decyzji od
uprzedniego stwierdzenia jej niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu.
Chodzi tu – zarówno na gruncie art. 160 k.p.a., jak i art. 4171 § 2 k.c. – o
stwierdzenie nieważności decyzji z powodu kwalifikowanych naruszeń określonych
w art. 156 § 1 k.p.a. lub o stwierdzenie – w sytuacji, o której mowa w art. 158 § 2
k.p.a. – wydania decyzji z takimi kwalifikowanymi naruszeniami prawa. Ostateczna
decyzja nadzorcza zawierająca takie stwierdzenie wiąże w sprawie o
odszkodowanie, ma więc niewątpliwie charakter prejudykatu przesądzającego
jedną z przesłanek omawianej odpowiedzialności deliktowej – bezprawności
działania organu przy wydaniu decyzji. Takie rozwiązanie jest konsekwencją sankcji
przyjętej w odniesieniu do decyzji obarczonych wadami wymienionymi w art. 156 §
2 k.p.a.
Zgodnie z poglądem dominującym w piśmiennictwie oraz orzecznictwie (zob.
np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III
AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
7 czerwca 2000 r., III CKN 949/00, OSNC 2000, nr 12, poz. 228 i wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 20 września 2001 r., II CKN 277/99, OSNC 2002, nr 6, poz.
77), decyzja dotknięta wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. wadami, uzasadniającymi
jej nieważność, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w
obrocie prawnym. Decyzja taka korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc
obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybie i na
zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Według tego poglądu, decyzja nadzorcza, zarówno stwierdzająca nieważność
wadliwej decyzji, jak i wydanie jej z naruszeniem prawa, ma moc wsteczną. W
sprawie o odszkodowanie należy zatem na podstawie ostatecznej decyzji
nadzorczej przyjąć, że będąca jej przedmiotem decyzja była aktem bezprawnym, a
więc stanowiła czyn niedozwolony rodzący obowiązek odszkodowawczy już w
chwili jej wydania.
Nie można więc, mimo konieczności uzyskania decyzji nadzorczej do
dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną,
podzielić tych zapatrywań, według których czyn niedozwolony rodzący
zobowiązanie do naprawienia szkody finalizuje się dopiero z chwilą uzyskania
przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą. Jakkolwiek decyzja nadzorcza
jest nieodzowna do uznania ostatecznej wadliwej decyzji za czyn niedozwolony, to
taka kwalifikacja decyzji wadliwej musi być już odniesiona ze względu na skutek
wsteczny decyzji nadzorczej do chwili wydania decyzji nadzorczej.
Obowiązkiem odszkodowawczym, zarówno na gruncie art. 160 k.p.a., jak i art.
4171 § 2 k.c. objęte jest tylko wyrządzenie szkody decyzją naruszającą prawo, a
decyzja nadzorcza jest wynikiem zgodnego z prawem postępowania zmierzającego
do usunięcia naruszeń prawa. Nie można wiązać wyrządzenia szkody z wydaniem
ostatecznej decyzji nadzorczej nawet w tych przypadkach, w których przedmiotem
działań nadzorczych jest decyzja wadliwa nadająca stronie prawo. W przypadkach
tych może się wprawdzie wydawać, że bezpośrednią przyczyną szkody jest
ostateczna decyzja nadzorcza – np. w razie stwierdzenia nieważności pozwolenia
na budowę, po którym nastąpiło wstrzymanie budowy i rozbiórka wzniesionej części
budynku – ale to nie odpowiada rzeczywistości. Z tego względu sformułowanie
przez ustawodawcę art. 160 § 1 k.p.a. – jak też art. 153 § 1 k.p.a. oraz art. 260 § 2
pkt 1 Ordynacji podatkowej – w sposób wskazujący na możliwość wyrządzenia
szkody przez wydanie decyzji nadzorczej nie wystarczyło do uznania szkody za
skutek wydania prawidłowej decyzji nadzorczej. W podanym przykładzie nie byłoby
szkody, jak trafnie zauważono w piśmiennictwie, bez postępowania strony w
zaufaniu do wadliwej decyzji nadającej jej prawo – poniesienia przez nią
nieefektywnych nakładów lub zaniechania alternatywnych, możliwych do podjęcia
korzystnych działań.
To postępowanie strony i jego skutki można logicznie łączyć tylko z wadliwą
decyzją, a nie z późniejszą w stosunku do tego postępowania prawidłową
ostateczną decyzją nadzorczą. Ona tylko przesądza kwalifikację doznanego przez
stronę uszczerbku jako szkody wyrządzonej wykonywaniem władzy publicznej
niezgodnie z prawem. Artykuł 4171 § 2 k.c. nie zawiera już tej usterki, którą były
obarczone art. 160 § 1 i art. 153 k.p.a. oraz art. 260 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
W art. 4171 § 2 k.c. prawidłowo jest mowa jedynie o szkodzie wyrządzonej przez
wydanie ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem.
Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (Sejm IV kadencji, druk nr 2007)
wynika, że zamiarem projektodawcy było danie wyrazu w art. 5 tej ustawy dwóm
ściśle ze sobą powiązanym ogólnym zasadom intertemporalnym – zasadzie
niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) oraz zasadzie stosowania do oceny
danego zdarzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili jego zaistnienia
(tempus regit actum). Zastosowanie odpowiadającego wspomnianym zasadom
rozwiązania intertemporalnego w zakresie odpowiedzialności deliktowej oznacza
poddanie oceny tego, czy określone zdarzenie stanowi czyn niedozwolony i jakie
przesłanki muszą być spełnione, aby oznaczonej osobie przypisać
odpowiedzialność za ten czyn oraz jaką treść ma mieć jej odpowiedzialność,
przepisom obowiązującym w chwili nastąpienia rozpatrywanego zdarzenia. O tym
więc, czy wydanie ostatecznej decyzji stanowi czyn niedozwolony uzasadniający
odpowiedzialność za wyrządzoną nią szkodę powinno rozstrzygać prawo
obowiązujące w chwili wydania tej decyzji.
Zgodnie z omawianym rozwiązaniem, właściwości w tym względzie prawa
obowiązującego w chwili wydania ostatecznej decyzji nadzorczej nie może
uzasadniać konstrukcja zdarzenia złożonego, obejmującego – obok decyzji
wadliwej – decyzję nadzorczą. W myśl tego rozwiązania, złożony stan faktyczny
należy oceniać według ustawy obowiązującej w chwili ziszczenia się ostatniego
elementu tego stanu, przy czym jeżeli stan faktyczny obejmuje nie tylko
oświadczenia woli lub czyny, właściwa do jego oceny jest ustawa obowiązująca w
chwili nastąpienia ostatniego elementu będącego zachowaniem się człowieka. Jest
więc tu założona przynależność elementu, który podlega uwzględnieniu przy
ustalaniu właściwego prawa, do rozpatrywanego zdarzenia, np. do stanu
faktycznego ocenianego jako czyn niedozwolony. Decyzja nadzorcza, jak
wykazano, nie jest zaś, wbrew uprzednio wskazanym odmiennym zapatrywaniom
części piśmiennictwa i orzecznictwa, elementem czynu niedozwolonego ani w
świetle art. 160 k.p.a., ani w świetle art. 4171 § 2 k.c.
Zastosowania prawa obowiązującego w chwili wydania ostatecznej decyzji
nadzorczej do oceny skutków wydania decyzji wadliwej nie może też uzasadniać
zaniechanie organu w wyeliminowaniu wadliwej decyzji, ponieważ rozpatrywana
odpowiedzialność deliktowa obejmuje niewątpliwie tylko odpowiedzialność za
szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem. Z tego
względu zaniechania organu w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego lub w
stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa, trwającego do chwili wydania
decyzji nadzorczej, nie można uznać za okoliczność wchodzącą w zakres
rozpatrywanego czynu niedozwolonego i tym samym podlegającą uwzględnieniu
przy ustalaniu prawa, któremu ten czyn podlega.
Podobnie podstawą do oceny skutków wadliwej decyzji według prawa
obowiązującego w chwili wydania ostatecznej decyzji nadzorczej nie może być,
stosowany w związku z art. 5 ustawy nowelizującej, art. XLIX p.w.k.c. Przepis ten
nie uzasadniałby poddania oceny skutków wydania decyzji wadliwej prawu
obowiązującemu w chwili wydania decyzji nadzorczej nawet wtedy, gdyby decyzja
nadzorcza została potraktowana – jak przyjęto w uzasadnieniu postanowienia,
którym przekazano przedstawione zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia pełnemu
składowi Izby Cywilnej – jako zdarzenie niezwiązane z istotą stosunku prawnego
unormowanego w art. 160 k.p.a. i art. 4171 § 2 k.c. Z uznaniem decyzji nadzorczej
za zdarzenie niezwiązane z istotą stosunku prawnego unormowanego w
wymienionych przepisach musiałoby się łączyć uznanie decyzji wadliwej za
zdarzenie determinujące istotę tego stosunku, według zaś art. XLIX § 1 p.w.k.c.
prawu nowemu podlegają tylko skutki zdarzenia niezwiązanego z istotą stosunku
prawnego; samo zaistniałe pod rządem dawnego prawa zdarzenie decydujące o
powstaniu stosunku prawnego, a więc odnoszące się do jego istoty, podlega nadal
dawnemu prawu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2009 r., I CSK
312/08, nie publ.).
Przy wykładni art. 5 ustawy nowelizującej w kontekście decyzji nadzorczej nie
ma jednak w ogóle podstaw do odwoływania się do art. XLIX p.w.k.c., ponieważ
decyzja ta ze względu na swój jedynie procesowy wymiar w ramach dochodzenia
zobowiązania do naprawienia szkody wyrządzonej wadliwą decyzją nie może być
zaliczona do kategorii zdarzeń wpływających na to zobowiązanie (jego treść lub
zmianę), a tylko takie zdarzenia są objęte wymienionym przepisem.
Wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej, uwzględniająca założone przez jego
twórców zasady lex retro non agit i tempus regit actum, prowadzi zatem do
wniosku, że zdarzeniem w rozumieniu tego przepisu w sprawach o naprawienie
szkody wyrządzonej decyzją jest wydanie ostatecznej wadliwej decyzji.
W konsekwencji do ostatecznych wadliwych decyzji podjętych przed dniem wejścia
w życie ustawy nowelizującej powinno się stosować, zgodnie z przedstawionym
wyżej stanowiskiem określanym jako pierwsze, art. 160 k.p.a., chociażby decyzje
nadzorcze zapadły później.
Na tym stwierdzeniu nie można jednak poprzestać. Wymaga ono uzupełnienia
o rozważania dotyczące możliwości odstępstwa od zakazu działania prawa wstecz
w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych szczególnie ważnymi względami (por.
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
Takimi względami uzasadniony był wyjątek od zasady nieretroakcji, który
zawierał art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm. – dalej: "u.N.S.A."), przyznający
doniosłość chwili wydania decyzji nadzorczej i towarzyszący ustanowieniu regulacji
zawartej w art. 160 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, roszczenie o odszkodowanie
przewidziane w art. 140 k.p.a. – oznaczonym później jako art. 160 – przysługiwało
we wszystkich tych przypadkach, w których stwierdzenie nieważności decyzji lub jej
wydania z naruszeniem art. 137 § 1 k.p.a.– oznaczonego później jako art. 156 –
nastąpiło po wejściu w życie wymienionej ustawy, tj. poczynając od dnia 1 września
1980 r. Odszkodowanie na zasadach określonych w art. 160 k.p.a. należało się
zatem także za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji wadliwej w czasie, kiedy
obowiązujące wówczas prawo nie przewidywało odpowiedzialności Państwa za
szkody wyrządzone władczym działaniem jego organów, jeżeli tylko stwierdzenie jej
nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. nastąpiło po wejściu w
życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy –
Kodeks postępowania administracyjnego.
Nadanie mocy wstecznej art. 160 k.p.a. w przedstawionym wyżej zakresie nie
budziło takich zastrzeżeń, jakie zwykle są wysuwane przeciwko wstecznemu
stosowaniu nowej ustawy, polegało bowiem w istocie na „odblokowaniu”
ograniczeń, wyłączających odpowiedzialność Skarbu Państwa w sytuacjach, w
których doszło do wyrządzenia szkody na skutek wydania decyzji administracyjnej
w okolicznościach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Także więc w
przypadkach wstecznego stosowania art. 160 k.p.a. przewidziana w tym przepisie
odpowiedzialność odszkodowawcza łączyła się z bezprawnym wykonywaniem
władzy publicznej i to w stopniu szczególnie rażącym (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08).
Rozwiązanie analogiczne do zawartego w art. 13 ust. 2 u.N.S.A. przewidywał
też art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych
(Dz.U. Nr 27, poz. 111 – dalej: "u.z.p."). Stanowił on, że roszczenie o
odszkodowanie przewidziane w art. 160 i 215 k.p.a. służy w przypadkach, w których
uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zobowiązania
podatkowego bądź stwierdzenie, iż decyzja taka została wydana z naruszeniem
przepisu art. 156 § 1 k.p.a., nastąpiło po wejściu w życie ustawy o zobowiązaniach
podatkowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2009 r., II CSK
26/09).
Zwolennicy poglądu, że o zastosowaniu art. 160 k.p.a. lub art. 4171 § 2 k.c.
rozstrzyga chwila wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, dostrzegają więc w art. 5
ustawy nowelizującej w istocie przepis wprowadzający w odniesieniu do art. 4171 §
2 k.c. wyjątek od zasady nieretroakcji, analogiczny do tego, jaki przewidywały
regulacje ustawowe omówione w stosunku do art. 160 i 215 k.p.a.
Takiemu jednak rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej sprzeciwia się nie
tylko argument odwołujący się do motywów legislacyjnych, ale i brzmienie tego
przepisu w zestawieniu z art. 13 ust. 2 u.N.S.A. oraz art. 52 ust. 3 u.z.p.
Projektodawca art. 5 ustawy nowelizującej, mając taką możliwość, nie nawiązał do
sformułowań użytych w wymienionych przepisach. Przyjął w odniesieniu do
wszystkich regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą rozwiązanie respektujące
zasadę niedziałania prawa wstecz.
W przypadku art. 5 ustawy nowelizującej brak także racji podobnych do tych,
które leżały u podstaw dokonanego w art. 13 ust. 2 u.N.S.A. i art. 52 ust. 3 u.z.p.
przełamania zasady nieretroakcji. Celem ustawy nowelizującej było definitywne
dostosowanie polskiego ustawodawstwa w zakresie dotyczącym odpowiedzialności
za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do wymagań art. 77
ust. 1 Konstytucji. Stan prawny, który się w tym względzie ukształtował po wejściu w
życie Konstytucji wskutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 4
grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 256 oraz wyrok z dnia 23
września 2003 r., K 20/02), w zasadzie spełniał te wymagania, ale miał z natury
rzeczy znamiona tymczasowości.
Tym samym za retroaktywnym stosowaniem art. 4171 § 2 k.c., analogicznym
do tego, jakie uprzednio przewidziano w stosunku do art. 160 k.p.a., nie może też
przemawiać argument odwołujący się do dyrektywy, która nakazuje przepisy prawa
międzyczasowego tak interpretować, aby stan przejściowego stosowania dawnego
prawa trwał jak najkrócej. Skoro ustawa nowelizująca miała na celu dostosowanie
polskiego ustawodawstwa w zakresie dotyczącym odpowiedzialności za szkody
wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do wymagań art. 77 ust. 1
Konstytucji, cezurą ewentualnego przełamania zasady nieretroakcji w odniesieniu
do przepisów ustawy nowelizującej mogłaby być co najwyżej data wejścia w życie
Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., SK
34/08). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie podkreśla, że do konstytucjonalizacji
podmiotowego prawa do domagania się odszkodowania za bezprawne działanie
władzy publicznej doszło dopiero z chwilą wejścia w życie Konstytucji, skutkiem zaś
zastosowania art. 4171 § 2 k.c. do ostatecznych decyzji wydanych przed dniem 1
września 2004 r., których niezgodność z prawem stwierdzono po tym dniu, byłaby –
wykluczona w świetle art. 160 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 – możliwość dochodzenia
odszkodowania obejmującego utracone korzyści także w odniesieniu do okresu
poprzedzającego wejście w życie Konstytucji.
Podsumowując przeprowadzoną argumentację, w świetle art. 5 ustawy
nowelizującej za podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem
przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których
nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu,
stanowią przepisy art. 160 k.p.a. Konkluzja ta odpowiada stanowisku, które w
orzecznictwie znalazło wyraz w szczególności w uchwałach składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2005 r., III BZP 1/05, z dnia 26 kwietnia
2006 r., III CZP 125/05, z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, i z dnia 19 maja
2009 r., III CZP 139/08. Ze względu na leżącą u jej podstaw argumentację odnosi
się ona jednak, ściśle rzecz biorąc, tylko do art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a.
Kwestie, czy do ostatecznych decyzji administracyjnych podjętych przed
dniem 1 września 2004 r., których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156
§ 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, mają też zastosowanie przepisy art. 160 § 4, 5 i
6 k.p.a., wymagają jeszcze dodatkowych wyjaśnień. Ich potrzeba wynika z
mogących się nasuwać, sygnalizowanych wątpliwości co do objęcia wymienionych
przepisów zakresem zastosowania art. 5 ustawy nowelizującej.
3. W orzecznictwie dominuje zapatrywanie, że art. 5 ustawy nowelizującej
dotyczy, zgodnie ze swym brzmieniem, także przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.c.
regulujących tryb dochodzenia odszkodowania. Ugruntował się w nim pogląd
odbiegający od założeń powołanych uchwał składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego, że o zastosowaniu art. 160 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do
trybu dochodzenia odszkodowania rozstrzyga chwila wydania ostatecznej decyzji
nadzorczej; art. 160 k.p.a. ma zatem w tym zakresie zastosowanie tylko wtedy, gdy
zarówno ostateczna decyzja wadliwa, jak i ostateczna decyzja nadzorcza zapadły
przed dniem 1 września 2004 r. Orzeczenia opowiadające się za nieprzyjętym w
niniejszej uchwale poglądem, że art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy
nowelizującej znajduje zastosowanie w stosunku do ostatecznych decyzji
administracyjnych podjętych przed dniem 1 września 2004 r. tylko wtedy, gdy także
ich nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono przed
tym dniem, skupia się więc w istocie jedynie na części regulacji zawartej w art. 160
k.p.a., dotyczącej trybu dochodzenia odszkodowania (§ 4 i 5).
Zapatrywanie, że art. 5 ustawy nowelizującej dotyczy, zgodnie ze swym
brzmieniem, także regulujących tryb dochodzenia odszkodowania przepisów art.
160 § 4 i 5 k.p.c., nie jest jednak trafne. Niewątpliwie ze wskazania – na podstawie
art. 5 ustawy nowelizującej – właściwości w sprawie art. 4171 § 2 k.c. wynika
niemożność dochodzenia roszczenia wywodzonego z tego przepisu w trybie
określonym w art. 160 § 4 i 5 k.p.a., ponieważ ustawa nowelizująca uchyliła cały art.
160 k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej nie wynika jednak, w jakim trybie to
roszczenie powinno być dochodzone. Właściwość postępowania przed sądami
powszechnymi wynika w tym zakresie z ogólnych regulacji procesowych i norm
określających czasowy zasięg zastosowania tych regulacji. Skoro art. 5 ustawy
nowelizującej nie rozstrzyga o czasowym zasięgu zastosowania wspomnianych
regulacji, konsekwentnie należy przyjąć, że nie rozstrzyga on także o czasowym
zakresie zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., w związku z czym w kwestii
właściwego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej
decyzją administracyjną po wejściu w życie ustawy nowelizującej miarodajne są
jedynie ogólne procesowe normy intertemporalne.
W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest
zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa (zob. uzasadnienie uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – zasady prawnej – z dnia 17 stycznia
2001 r., III CZP 49/00), za które należy uważać także ogólne normy prawa już
obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas
objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że
od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia
odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą
przed tym dniem jest – bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji
nadzorczej – tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06,
nie publ.). Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za
dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie
nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji
podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy
nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w
chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu
roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu.
Wykładnia wyłączająca zastosowanie art. 5 ustawy nowelizującej w
odniesieniu do art. 160 § 4 i 5 k.p.a. znajduje potwierdzenie w art. 5 ustawy z dnia
16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590). W przepisie tym, w związku z
uchyleniem przez tę ustawę art. 261 Ordynacji podatkowej, zawierającym regulację
stanowiącą odpowiednik unormowania przewidzianego w art. 160 § 4 i 5 k.p.a.,
postanowiono, że sprawy odszkodowań wszczęte i niezakończone przez organy
podatkowe oraz przez organy kontroli skarbowej przed dniem wejścia w życie tej
ustawy podlegają umorzeniu; w tych sprawach do czasu przedawnienia roszczenia
istnieje możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Nie można
racjonalne zakładać woli ustawodawcy przyjęcia zasadniczo odmiennych rozwiązań
w dwóch istotnie podobnych sytuacjach.
Przyjęciu bronionej wykładni nie sprzeciwiają się wyroki Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04 (OTK-A Zb. Urz. 2005, nr 8,
poz. 88) i z dnia 21 października 2008 r., SK 51/04, oparte na założeniu, że art. 160
§ 4 i 5 k.p.a. może być stosowany po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
Zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego interpretacja kontrolowanego
przepisu w zakresie, w jakim nie doszło do stwierdzenia niezgodności tego przepisu
z wzorcem konstytucyjnym, nie wiąże sądów i choć jest na ogół uwzględniana w
praktyce innych organów – za czym przemawia zasada współdziałania władz – to
jednak tylko ze względu na siłę argumentacji (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
17 września 1999 r., I CKN 538/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 60, i z dnia 21 maja
2003 r., IV CKN 178/01, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 123). Założenie przyświecające
wskazanym wyrokom Trybunału Konstytucyjnego nie jest zaś, jak wynika z
wcześniejszych uwag, poparte przekonywającymi argumentami.
Przeszkodą do przyjęcia bronionej wykładni nie mogła być też praktyka
dalszego, po wejściu w życie ustawy nowelizującej, występowania przez strony o
odszkodowanie w postępowaniu przed organami administracji, powodująca spory
kończące się odesłaniem stron na drogą sądową. Gdyby w trakcie takiego sporu
doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, do ochrony
poszkodowanego przed zarzutem przedawnienia mogłaby zostać wykorzystana
instytucja nadużycia prawa (art. 5 k.c.). Wyraźne wskazanie na potrzebę udzielenia
w takich przypadkach ochrony poszkodowanemu zawiera art. 5 ust. 2 ustawy o
zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw,
według którego, jeżeli doszło do umorzenia postępowania w sprawie o
odszkodowanie przed organem podatkowym lub organem kontroli skarbowej, do
okresu przedawnienia nie wlicza się czasu trwania umorzonego postępowania.
Wynik ugruntowanego orzecznictwa co do trybu dochodzenia odszkodowania
– wyłączenie stosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. wtedy, gdy stwierdzenie nieważności
lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. decyzji podjętej przed dniem 1
września 2004 r. nastąpiło po tym dniu – zasługuje więc na akceptację, ale z innym
uzasadnieniem; nie jako konsekwencja przyjętej w tym orzecznictwie wykładni art. 5
ustawy nowelizującej, lecz jako wynik działania podstawowej w dziedzinie prawa
procesowego reguły bezpośredniego stosowania nowego prawa (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08). W efekcie niknie
praktyczne znaczenie sprzeczności między, z jednej strony, orzecznictwem, do
którego należą powołane uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, a z
drugiej strony orzecznictwem, w którego skład wchodzi uchwała Sądu Najwyższego
z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, i zgodne z nią liczne wyroki Naczelnego
Sądu Administracyjnego, jeżeli stanowisko znajdujące wyraz w drugim nurcie daje
się pogodzić z założeniami nurtu pierwszego. O ile więc w świetle art. 5 ustawy
nowelizującej do podjętych przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji
administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1
k.p.a. stwierdzono po tym dniu, znajduje uzasadnienie zastosowanie art. 160 § 1, 2
i 3 k.p.a., o tyle brak podstaw do stosowania do tych decyzji przepisów art. 160 § 4 i
5 k.p.a.
4. Spostrzeżenie wnioskodawcy dotyczące braku ogólnej normy, która
poddawałaby przedawnienie roszczeń przepisom obowiązującym w tym samym
czasie, co przepisy właściwe do oceny samych roszczeń, jest trafne. Odrębność na
poziomie ogólnych norm intertemporalnych regulacji dotyczących przedawnienia
roszczeń i regulacji dotyczących samych roszczeń nie wystarcza jednak do
przyjęcia, że wskazanie na podstawie art. 5 ustawy nowelizującej właściwości art.
160 k.p.a. nie obejmuje § 6, możliwy bowiem jest wyjątek od zasady, uzasadniony
szczególnymi racjami (por. w związku z tym np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5
grudnia 2007 r., I CSK 301/07, nie publ., z dnia 6 marca 2008 r., I CSK 472/07, nie
publ., i z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 450/07, OSNC-ZD 2009, nr A, poz. 4).
Stosowanie art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a. bez § 6, dotyczącego przedawnienia,
byłoby nie do pogodzenia z założeniami przyświecającymi ustanowieniu
przewidzianej w tych przepisach odpowiedzialności odszkodowawczej. Wobec
możliwości domagania się na podstawie art. 160 k.p.a., w związku z jego mocą
wsteczną, odszkodowania także za szkody wyrządzone decyzjami wydanymi przed
kilkudziesięciu laty – jeżeli tylko ich nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa
stwierdzono po dniu 31 sierpnia 1980 r. (por. art. 156 § 2 k.p.a.) – jedynym
odpowiednim rozwiązaniem było przyjęcie, że przedawnienie roszczenia o
odszkodowanie rozpoczyna bieg od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja
stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo
decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja
została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Zastosowanie innego
rozwiązania, spośród spotykanych sposobów określenia początku biegu
przedawnienia roszczenia, czyniłyby tę odpowiedzialność iluzoryczną lub w
najlepszym razie sprzyjało wikłaniu się stron w spory na tle przedawnienia
dochodzonego roszczenia. Nie można odpowiedzialnie zakładać przekreślenia tego
rozwiązania, w imię dostosowania prawa do wyższych standardów konstytucyjnych,
przez ustawę nowelizującą, w odniesieniu do roszczeń o naprawienie szkód
wyrządzonych wadliwymi decyzjami wydanymi przed wejściem w życie ustawy
nowelizującej, zwłaszcza przy uwzględnieniu rysujących się problemów na tle
przedawnienia roszczenia, którego podstawę stanowi art. 4171 § 2 k.c. (zob.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 i dotyczące
tych problemów wypowiedzi piśmiennictwa).
Nie tylko więc art. 160 § 1, 2, i 3, ale i – inaczej niż art. 160 § 4 i 5 – art. 160 §
6 k.p.a. ma na podstawie art. 5 ustawy nowelizującej zastosowanie w sprawach o
naprawienie szkody wyrządzonej podjętymi przed dniem 1 września 2004 r.
ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, których nieważność lub wydanie z
naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu.
Przyjęcie, że art. 160 k.p.a. ma na podstawie art. 5 ustawy nowelizującej
zastosowanie w zakresie, który obejmuje także § 6, wyłącza potrzebę udzielenia
odpowiedzi rozstrzygającej drugą kwestię objętą przedstawionym zagadnieniem
prawnym. Tym bardziej nie ma potrzeby podjęcia sugerowanej w uzasadnieniu
postanowienia o przekazaniu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi
Izby Cywilnej uchwały w przedmiocie przedawnienia roszczenia, którego podstawę
stanowi art. 4171 § 2 k.c. Jej podjęcie wykraczałoby poza zakres pytania
skierowanego do Sądu Najwyższego.
Konkludując, art. 160 k.p.a. – z wyłączeniem § 4 i 5 – ma na podstawie art. 5
ustawy nowelizującej zastosowanie w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej
ostateczną decyzją administracyjną podjętą przed dniem 1 września 2004 r., której
nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu.
II.
1. W wyroku z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, Trybunał Konstytucyjny
orzekł, że art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej w części
ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej do rzeczywistej szkody, są niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz że
orzeczenie to ma zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997
r., tj. od chwili wejścia w życie Konstytucji.
Według wyroków Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK 376/07
(nie publ.), z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 477/07 (nie publ.), z dnia 12 marca 2008
r., I CSK 435/07 (nie publ.), z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/07 (nie publ.), z
dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07 (nie publ.), z dnia 26 czerwca 2008 r., II
CSK 79/08, z dnia 30 października 2008 r., II CSK 257/08 (nie publ.), z dnia 5
grudnia 2008 r., III CZP 123/08, z dnia 9 stycznia 2009 r., I CSK 272/08 (nie publ.),
z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08 (nie publ.), i z dnia 14 maja 2009 r., I CSK
485/08 (nie publ.), przez powstałą po wejściu w życie Konstytucji szkodę, o której
mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy rozumieć zaistniały po dniu 16
października 1997 r. uszczerbek w majątku poszkodowanego. Praktycznie rzecz
biorąc, doniosłość przypisuje się tu tylko powstałemu w tym czasie uszczerbkowi w
postaci lucrum cessans. Konsekwencją tego stanowiska jest objęcie
odszkodowaniem na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie tylko strat wynikłych na
skutek wydania wadliwej decyzji, ale i korzyści utraconych w okresie od dnia 17
października 1997 r. na skutek wydania tej decyzji, choćby jej wydanie nastąpiło
przed tym dniem.
Taki pogląd jest też reprezentowany w piśmiennictwie. Uzasadnia się go,
przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego i fragmenty uzasadnienia oraz
negując niekiedy koncepcję „jedności szkody”, a także eksponując różnicę miedzy
powstaniem roszczenia odszkodowawczego i jego wymagalnością.
Według natomiast uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05, oraz wyroków Sądu Najwyższego z dnia 25
stycznia 2006 r., I CK 273/05, z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/07, z dnia 5
grudnia 2007 r., I CSK 301/07, z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08, z dnia 18
czerwca 2009 r., II CSK 26/09 i z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09, przez
szkodę powstałą po wejściu w życie Konstytucji, o której mowa w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego, należy rozumieć powstałe po dniu 16 października 1997 r.
zdarzenie w postaci wadliwej decyzji, będące źródłem uszczerbku w majątku
poszkodowanego. Innymi słowy, szkoda – według tego stanowiska – oznacza
naruszenie przez wadliwą decyzję prawnie chronionych dóbr poszkodowanego,
odszkodowanie może więc obejmować utracone korzyści tylko wtedy, gdy wydanie
wadliwej decyzji nastąpiło po dniu 16 października 1997 r.
Stanowisko to znalazło wyraz również w piśmiennictwie. Uzasadnia się je,
podkreślając przede wszystkim, że jest zasadą, iż o tym, czy dane zdarzenie
stanowi czyn niedozwolony i jakie skutki prawne się z nim łączą, rozstrzyga prawo
obowiązujące w chwili jego nastąpienia.
2. Brzmienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego uzasadnienie, a w
szczególności odwołanie się do stanu faktycznego sprawy, w związku z którą
przedstawiono pytanie rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego,
przemawia za pierwszym stanowiskiem. Argumenty odwołujące się do brzmienia
wyroku i jego uzasadnienia nie wystarczają jednak do akceptacji wspieranego przez
nie stanowiska. Do rozstrzygnięcia wskazanej kontrowersji konieczna jest
kompleksowa wykładnia art. 160 § 1 k.p.a. po jego zmianie wprowadzonej
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ona zaś prowadzi do odmiennego wniosku.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie są źródłem prawa. Trybunał
Konstytucyjny nie ma także kompetencji do udzielania w swych orzeczeniach
wiążących wskazówek organom stosującym prawo. Wpływ wyroku Trybunału
Konstytucyjnego na treść obowiązującego prawa sprowadza się do eliminacji z
porządku prawnego określonych przepisów, wynikających z nich norm lub – jak w
przypadku wyroku z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 – oznaczonych fragmentów
przepisu.
Artykuł 160 § 1 k.p.a. po orzeczeniu o niezgodności z normą art. 77 ust. 1
Konstytucji przewidzianego w nim ograniczenia odszkodowania do rzeczywistej
szkody pozostał w mocy w pozostałym zakresie, nadal więc zawierał regulację
przewidującą odpowiedzialność odszkodowawczą za czyn niedozwolony polegający
na wydaniu decyzji administracyjnej w okolicznościach uzasadniających
stwierdzenie jej nieważności. Również zatem po zmianie wynikającej z wyroku
Trybunału Konstytucyjnego określał – podobnie jak inne przepisy ustanawiające
odpowiedzialność ex delicto – zdarzenie stanowiące czyn niedozwolony (wydanie
decyzji administracyjnej w okolicznościach uzasadniających jej nieważność) i
wespół z ogólnymi przepisami o odpowiedzialności odszkodowawczej przesłanki
przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej za ten czyn oraz jej treść – pełne
już naprawienie szkody. W konsekwencji, mimo że rozpatrywana zmiana art. 160 §
1 k.p.a. była wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należało przy określaniu
czasowego jej zasięgu uwzględnić regułę intertemporalną nakazującą oceniać
zobowiązania z czynów niedozwolonych według przepisów obowiązujących w chwili
zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność odszkodowawczą. Innymi
słowy, również o tym, czy zastosowany zostanie art. 160 § 1 k.p.a. w brzmieniu
zmienionym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, powinna decydować chwila
wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. (czy jej wydanie
nastąpiło po wejściu w życie Konstytucji), chwila zaś wynikłych, w jakiejkolwiek
postaci, uszczerbków z tej decyzji (przed lub po wejściu Konstytucji w życie) jako
zdarzeń związanych z istotą zobowiązania z czynu niedozwolonego powinna być z
tego punktu widzenia, zgodnie z założeniami art. XLIX p.w.k.c., obojętna. Skutki
tych uszczerbków należy określić na podstawie art. 160 k.p.a. w brzmieniu
właściwym ze względu na chwilę wydania wadliwej decyzji administracyjnej.
Opowiedzenie się za pierwszym stanowiskiem oznaczałoby niezrozumiałą
różnicę w porównaniu z rozwiązaniem przyjętym w art. 5 ustawy nowelizującej,
przewidującym – jak wykazano – zastosowanie art. 160 k.p.a. nie ze względu na
chwilę nastąpienia uszczerbku wskutek wadliwej decyzji, lecz ze względu na chwilę
wydania tej decyzji. Zważywszy, że art. 160 k.p.a. przewidywał jedynie
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwej decyzji, objęcia na
jego podstawie odszkodowaniem korzyści utraconych od dnia 17 października 1997
r. wskutek wydania wadliwej decyzji przed tym dniem nie może także uzasadniać
zaniechanie organu w wyeliminowaniu wadliwej decyzji.
Stanowisko pierwsze pozostaje ponadto w sprzeczności z założeniami kontroli
aktów normatywnych przez Trybunał Konstytucyjny. Podstawą sprawowanej przez
Trybunał kontroli mogą być jedynie przepisy obowiązującej Konstytucji; jest ona
źródłem konstytucyjnych praw podmiotowych, których zagwarantowanie znacznie
zacieśniło w wielu dziedzinach swobodę prawotwórczą zwykłego ustawodawcy. Jej
celem jest zapewnienie skutecznej ochrony tych praw po wejściu w życie, z czego
wyprowadza się wniosek, że zawarte w niej wzorce nie mogą pełnić funkcji
adekwatnego kryterium oceny przez Trybunał Konstytucyjny stanowionego
wcześniej prawa w odniesieniu do normowanych przez to prawo stanów
faktycznych zaistniałych przed wejściem Konstytucji w życie. Podkreśla się w
szczególności, że Konstytucja nie działa wstecz i nie uzasadnia podważania
przewidzianych w aktach normatywnych obowiązujących przed jej wejściem w życie
skutków prawnych takich stanów.
Należy uznać, zgodnie z zasadą tempus regit actum, że zdarzenie prawne
wywołuje skutki określone przez normy prawne obowiązujące w chwili zajścia
zdarzenia (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2008
r., P 5/07, OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 9, poz. 163). Wychodząc z takich założeń,
przyjmuje się, w zgodzie z motywami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4
grudnia 2001 r., SK 18/00, że stan prawny będący skutkiem tego wyroku – m.in.
orzekającego, iż art. 418 k.c. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji – ma
zastosowanie w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej orzeczeniem lub
zarządzeniem wydanym po wejściu w życie Konstytucji, a przed dniem 1 września
2004 r. W sprawach natomiast o naprawienie szkody wyrządzonej orzeczeniem lub
zarządzeniem wydanym po wejściu w życie kodeksu cywilnego, a przed wejściem w
życie Konstytucji należy nadal stosować art. 418 k.c. (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02, i z dnia 12 lutego 2010 r., I
CSK 328/09). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K
20/02, pozostaje w ścisłym związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4
grudnia 2001 r., SK 18/00, dlatego wszystkie racje przemawiające za związaniem
czasowego zasięgu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia
2001 r., SK 18/00, z chwilą wydania orzeczenia lub zarządzenia są aktualne także
w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K
20/02, tj. uzasadniają związanie czasowego zasięgu wprowadzonej tym wyrokiem
zmiany stanu prawnego z datą wydania wadliwej decyzji administracyjnej.
Objęcie odszkodowaniem na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. w związku z
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, korzyści
utraconych w okresie od dnia 17 października 1997 r. wskutek wadliwej decyzji
wydanej przed tym dniem byłoby więc równie nieuzasadnione, jak objęcie
odszkodowaniem na podstawie art. 417 k.c. w związku z wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, uszczerbków powstałych w
okresie od dnia 17 października 1997 r. wskutek wydanego przed tym dniem
orzeczenia lub zarządzenia, które nie uzasadniało odpowiedzialności w świetle art.
418 k.c. ze względu na brak przesłanek dotyczących winy funkcjonariusza. W obu
przypadkach uznanie odpowiedzialności odszkodowawczej zakładałoby
zastosowanie będącego następstwem wyroków Trybunału Konstytucyjnego
nowego, dostosowanego do wymagań Konstytucji stanu prawnego z mocą
wsteczną, odniesioną do okresu sprzed wejścia w życie Konstytucji, każdy zaś
wyjątek od zakazu wstecznego działania prawa musi wynikać w sposób niewątpliwy
z ustawy, a tu nie miałby on takiej podstawy, w każdym razie nie można by za nią
uważać wymagania zgodności ustaw zwykłych z Konstytucją, ponieważ granicę
czasową tego wymagania wyznacza dzień wejścia Konstytucji w życie.
Argumenty przytaczane na uzasadnienie bronionego stanowiska dają się
pogodzić z użyciem w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003
r., K 20/02, terminu „szkoda”. Według zapatrywania mającego wielu zwolenników w
nauce prawa cywilnego, szkodą jest samo naruszenie prawnie chronionego dobra,
nie ma zatem, mimo wyróżniania także szkody rozumianej jako skutek naruszenia
dobra prawnie chronionego, teoretycznych przeszkód do identyfikowania powstania
szkody, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z wydaniem wadliwej
decyzji.
Niektóre argumenty przytaczane na rzecz przeciwnego stanowiska odwołują
się do okoliczności, które nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia
rozstrzyganego zagadnienia. Dotyczy to w szczególności argumentu bazującego na
rozróżnieniu powstania roszczenia odszkodowawczego (z chwilą wydania
ostatecznej wadliwej decyzji) i jego wymagalności (z chwilą wydania ostatecznej
decyzji nadzorczej). W świetle art. 160 k.p.a. decyzja nadzorcza warunkuje
wymagalność każdego roszczenia odszkodowawczego, a więc także obejmującego
jedynie straty, czyli innymi słowy, rzeczywistą szkodę.
Podsumowując, jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została
wydana przed wejściem w życie Konstytucji, odszkodowanie na podstawie art. 160
§ 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata
nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.
Z tych względów przedstawione zagadnienie prawne rozstrzygnięto jak w
uchwale (art. 61 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym).
Zdanie odrębne Sędziego SN Wojciecha Katnera,
dotyczące pkt. 1 uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego
z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10
Wyrażam odmienny pogląd od przyjętego w pkt. 1 uchwały, uważając, że art.
160 k.p.a., uchylony przez ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy –
Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 – dalej:
"ustawa nowelizująca"), nie ma zastosowania do roszczeń o naprawienie szkody
wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września
2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
stwierdzono po tym dniu. Do roszczeń tych stosuje się art. 4171 § 2 k.c., a do ich
przedawnienia – art. 442 lub po dniu 10 sierpnia 2007 r. – art. 4421 k.c. Stanowisko
to uzasadniam następująco.
1. Powołaną ustawą nowelizującą uchylony został od dnia 1 września 2004 r.
art. 160 k.p.a., a art. 5 tej ustawy, będący przepisem przejściowym, nakazał do
zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy
nadal stosować m.in. art. 160 k.p.a. Oznacza to, że art. 160 k.p.a. znajduje
zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem do dnia 31
sierpnia 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, które można
zakwalifikować w zakresie ich treści do zdarzeń i stanów prawnych, o których mowa
w art. 5 ustawy nowelizującej.
W uzasadnieniu pkt. 1 uchwały trafne jest wyróżnienie w art. 160 k.p.a. – w
powiązaniu z innymi wymienionymi w nim przepisami kodeksu postępowania
administracyjnego – decyzji administracyjnej nieważnej lub wydanej z naruszeniem
prawa (decyzja pierwotna) i decyzji stwierdzającej tę nieważność lub naruszenie
prawa (decyzja nadzorcza). Następnie, uzależnia się rozstrzygnięcie czasowego
zasięgu zastosowania art. 160 k.p.a. od tego, co się w sprawach o naprawienie
szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej uzna za „zdarzenie” w
rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu tym sprowadza się
wyrażenie „zdarzenie i stan prawny”, użyte w art. 5 ustawy nowelizującej, do
„zdarzenia”, uznając ten termin za określenie adekwatne w stosunku do elementów
stanu faktycznego spraw o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji
administracyjnej.
Należy przyjąć odmienną interpretację powołanego przepisu ustawy
nowelizującej, co wywołuje poważne skutki w kwestii rozumienia konsekwencji
prawnych wyrażonej nim normy przejściowej. Za poprawne powinno być uznane
stanowisko, że ustawodawca rozmyślnie użył terminów "zdarzenie" i "stan prawny",
po to, aby je różnie rozumieć i właściwie zastosować. Jak podnosi się w doktrynie,
stan prawny może być wynikiem kilku zdarzeń prawnych, co w przypadku art. 160
k.p.a. oznacza powiązanie ze sobą – w celu osiągnięcia stanu prawnego
umożliwiającego dochodzenie roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej
wydaniem decyzji administracyjnej – zarówno samej decyzji pierwotnej, będącej
źródłem szkody, jak i decyzji nadzorczej, koniecznej do tego, aby z mocą ex tunc
pozbawić decyzję pierwotną jej legalności. Podobne zapatrywanie wyrażono
również w znacznej części orzecznictwa, przytoczonego w uzasadnieniu uchwały,
zwłaszcza w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2008 r., III CZP 101/08
(OSNC 2009, nr 4, poz. 57), odwołującej się do uchwały składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz.
79), oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09
(nie publ.).
Można obie wymienione decyzje łącznie określić mianem "zdarzenia", albo –
poprawniej i zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej – użyć terminu „stan prawny”.
Nie można jednak za zdarzenie na gruncie tego przepisu uznać tylko decyzji
pierwotnej, a decyzję nadzorczą potraktować jedynie jako stwierdzającą
„wcześniejsze ziszczenie się koniecznej przesłanki przewidzianej w art. 160 k.p.a.”
oraz zakwestionować znaczenie decyzji nadzorczej jako „elementu zdarzenia, z
którym powiązane jest powstanie zobowiązania do naprawienia szkody”. Na
podstawie art. 160 k.p.a. wydaje się oczywiste, że bez decyzji nadzorczej nie
powstanie w ogóle wymagalne zobowiązanie odszkodowawcze, ponieważ szkoda
wynikająca z wydania pierwotnej decyzji administracyjnej nie jest wystarczającą
przesłanką odpowiedzialności i może być naprawiona dopiero na skutek decyzji
nadzorczej, która z dniem jej powzięcia uzna – wydaną nieraz wiele lat wcześniej i
dotąd mającą przymiot legalności ze wszystkimi tego konsekwencjami – decyzję
administracyjną pierwotną za nieważną albo wydaną z naruszeniem prawa.
Należy podkreślić, że decyzja nadzorcza stanowiąca prejudykat umożliwiający
dochodzenie roszczeń odszkodowawczych nie jest w myśl art. 160 § 1 k.p.a. tylko
czynnością procesową, lecz ma charakter materialnoprawny i konstytutywny dla
dalszych losów decyzji pierwotnej. Różni się zasadniczo od orzeczeń i decyzji
jedynie potwierdzających wystąpienie określonego zdarzenia w przeszłości (o
charakterze deklaratywnym), wywierającego skutki na podstawie tylko tych
przepisów, które wtedy obowiązywały, jak np. postanowienie o stwierdzeniu nabycia
spadku po osobie zmarłej pod rządem dawno nieobowiązujących norm prawnych.
Należy podzielić poglądy doktryny oraz części orzecznictwa, a także wyrażone w
niniejszej sprawie stanowisko Prokuratora Generalnego, opowiadających się za
występowaniem tzw. zdarzeń prawnych złożonych. Dopiero z nastaniem ostatniego
zdarzenia (ostateczna decyzja nadzorcza) tworzą one na gruncie art. 160 k.p.a.
stan prawny, z jakim łączą się skutki związane z powstaniem wymagalnego
zobowiązania dłużnika (podmiotu odpowiedzialnego) wobec poszkodowanego. Nie
wcześniej, jak od tej chwili zobowiązanie takie, przybierające dopiero wtedy postać
roszczenia, może być dochodzone na drodze prawnej z tytułu wydania nieważnej
lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej.
Nie zmienia tego wniosku ani znaczenie samej tej decyzji od chwili jej
wydania, ani mająca w niej źródło wyrządzona szkoda, będąca rezultatem czynu
niedozwolonego dokonanego w postaci tej decyzji. Czyn ten nie finalizuje się z
chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą, która nie jest
oczywiście jego elementem, podobnie, jak i nie wtedy, tylko wraz z czynem
niedozwolonym, powstaje szkoda. Stwierdzenia odmienne ujawniają
nieporozumienia rodzące się wokół całej analizowanej kwestii na tle dwóch
poglądów zaprezentowanych w uzasadnieniu uchwały. Z wydaniem decyzji
nadzorczej łączy się ten skutek, że obowiązek naprawienia szkody wynikającej z
czynu niedozwolonego, jakim jest decyzja niezgodna z prawem (pierwotna), może
być realizowany na gruncie art. 160 k.p.a. dopiero od chwili, gdy decyzja nadzorcza
stała się ostateczna. Trafność tego stanowiska potwierdza najwyraźniej przyjęcie w
uchwale poglądu, że to od wydania decyzji nadzorczej rozpocząć się ma bieg
terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 § 6 k.p.a.);
odniesienie się do tego zagadnienia znajduje się w dalszej części uzasadnienia
zdania odrębnego.
W świetle dokonanych ustaleń, na gruncie art. 5 ustawy nowelizującej za
prawidłowe należy przyjąć stanowisko, że w razie wydania przed dniem 1 września
2004 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, nieważnej lub podjętej z naruszeniem
prawa, co zostaje stwierdzone przez ostateczną decyzję administracyjną (tzw.
nadzorczą) także przed tym dniem, zastosowanie w sprawach o odszkodowanie za
poniesioną szkodę ma art. 160 k.p.a. Jeżeli nieważna decyzja administracyjna albo
podjęta z naruszeniem prawa została wydana przed lub po dniu 1 września 2004 r.,
a decyzja to stwierdzająca została wydana po tym dniu, zastosowanie w sprawach
o odszkodowanie za wynikłe szkody ma art. 4171 § 2 k.c., który wszedł w życie z
tym dniem, normując m.in. odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa w
przypadku szkód wyrządzonych wadliwymi decyzjami administracyjnymi.
Dodatkowe argumenty za takim poglądem płyną z zasady prawa
międzyczasowego, wyrażonej dla zobowiązań w art. XLIX p.w.k.c., przekonująco
wywiedzionej wraz z wynikającymi zeń skutkami w uzasadnieniu uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2010 r., III CZP 4/10, mocą
której przedstawiono zagadnienie prawne pełnemu składowi Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego w niniejszej sprawie.
2. Poza argumentami wynikającymi ściśle z analizy odpowiednich przepisów,
za proponowaną wykładnią przemawia ratio legis zmian dokonanych ustawą
nowelizującą. W uzasadnieniu uchwały eksponuje się te fragmenty uzasadnienia
projektu ustawy, które w odniesieniu do jej art. 5 dają wyraz zasadom niedziałania
prawa wstecz (lex retro non agit) oraz stosowania do oceny zdarzenia prawnego
takiego prawa, jakie obowiązuje w chwili wystąpienia tego zdarzenia (tempus regit
actum). Jest oczywiste, że zasady te należy respektować, zwłaszcza że ustawa
nowelizująca nie przewiduje przepisów szczególnych, które by upoważniały do
jakiegoś od nich odstąpienia. To odstąpienie jest jednakże wcale niepotrzebne, aby
móc podzielić stanowisko przedstawione w zdaniu odrębnym; przeciwnie, już z
dokonanych ustaleń wynika respektowanie tych zasad w potrzebnym zakresie oraz
zastosowanie także dalszych zasad rządzących procesem legislacyjnym i motywów
nowelizacji wprowadzonej od dnia 1 września 2004 r.
Głównym powodem nowego uregulowania odpowiedzialności cywilnej za
szkody wyrządzone czynem niedozwolonym przy wykonywaniu władzy publicznej
była konieczność dostosowania przepisów dotyczących tej odpowiedzialności do
nowej Konstytucji, w szczególności do wymagań nałożonych przez art. 77 ust. 1, a
także przekazania orzekania w tych sprawach sądom powszechnym. Wiele
orzeczeń powoływanych w uzasadnieniu uchwały odnosi się do kwestii kognicji
sądowej, stwierdzając, że po wejściu w życie nowych przepisów
materialnoprawnych powinny w sprawach odszkodowawczych orzekać sądy
powszechne. To trafne stanowisko ma swoje źródło również w ogólniejszej
zasadzie, według której, jeśli tylko szczególne względy za tym nie przemawiają, do
ogółu stosunków prawnych, jakich dotyczą nowe przepisy, powinno się je stosować
od dnia ich wejścia w życie, a zaprzestać stosowania przepisów dotychczasowych.
Z motywów uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz wielu głosów doktryny
wynika, że ustawodawcy chodziło o zmianę „od zaraz” regulacji dotyczącej
odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego
orzeczenia lub ostatecznej decyzji, uzależniając możliwość żądania jej naprawienia
od stwierdzenia we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem (art. 4171
§ 2 k.c.).
W odniesieniu do przepisów przejściowych przyjęta jest zasada, że zgodnie z
ich naturą powinny one obowiązywać tak krótko, jak to jest możliwe, ażeby stan
obowiązywania „podwójnego prawa” występował tylko w niezbędnym zakresie i
przez konieczny czas. Dokonując zatem ich wykładni powinno się poszukiwać
rozwiązania sytuacji przejściowych w kierunku ograniczenia stosowania przepisów
dotychczasowych tylko do zdarzeń powstałych na ich gruncie w czasie ich
obowiązywania oraz w takim zakresie, w jakim w szczególności sprawy w toku
powinny odbywać się według tych samych regulacji prawnych, na podstawie
których zostały wszczęte. To pozwala na zachowanie wymienionych zasad tempus
regit actum oraz lex retro non agit, a jednocześnie daje podmiotom prawa,
uprawnionym i zobowiązanym, poczucie stabilności oraz pewności prawa (art. 2
Konstytucji). Nic jednak poza tym nie powinno skłaniać do przedłużania
obowiązywania uchylonych już przepisów, tym bardziej przez czas w ogóle w
przyszłości nieokreślony, jeśli w dodatku czas ten miałby zależeć tylko od inicjatywy
podmiotów zainteresowanych wszczęciem sprawy administracyjnej lub sądowej.
Dążenie do takiego rozumienia przepisów przejściowych można wywieść
bezpośrednio z art. 5 ustawy nowelizującej, skoro dokonana z dniem 1 września
2004 r. zmiana prawidłowo przenosi odpowiedzialność odszkodowawczą z
przepisów umieszczonych w kodeksie postępowania administracyjnego na grunt
kodeksu cywilnego i ujednolica tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Na
okoliczności te trafnie zwraca uwagę w swym stanowisku Prokurator Generalny,
podkreślając dodatkowo potrzebę ujednolicenia wykładni i stosowania prawa w
sądownictwie powszechnym i administracyjnym.
Z kolei w idącym w tym samym kierunku stanowisku Prokuratorii Generalnej
Skarbu Państwa wskazuje się na nadmierny wpływ, jaki na rozstrzyganie o
naprawieniu szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej wywierają
sprawy reprywatyzacyjne. Mają one źródło w podważanych przez
zainteresowanych, szczególnie licznie występujących z roszczeniami od ponad
dwóch dziesięcioleci, decyzjach nacjonalizacyjnych z lat 1944-1963. Decyzje te
często były wydane z pogwałceniem ustaw, nawet tych, które w obecnej
demokratycznej Polsce są oceniane negatywnie, chociaż wywołały skutki prawne.
Decyzje nadzorcze stwierdzające nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa
tamtych decyzji w wielu wypadkach wynikały jednak nie z naruszenia przepisów
prawa materialnego, tylko z wad formalnych, przypisywanych poziomowi
administracji lat powojennych, jak np. niewydanie decyzji przez właściwy organ,
niezgodny z prawem skład organu administracyjnego, niewłaściwa forma prawna
decyzji i brak jej niezbędnej treści itp.
W tym miejscu można przywołać sprawę zakończoną postanowieniem Sądu
Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09, w której stanie faktycznym
decyzja o pozbawieniu majątku dotyczyła zgodnie z prawem osoby, która
sprzeniewierzyła się w czasie drugiej wojny światowej Narodowi i Państwu
Polskiemu, ale organ administracyjny nie wiedział o jej śmierci trzy lata przed
wydaniem decyzji. Decyzja ta wyłącznie z tego powodu naruszała prawo. Ta
niewyjątkowa sytuacja wskazuje na niejednorodność wadliwych decyzji
nacjonalizacyjnych, których podważanie po kilkudziesięciu latach, tylko z powodu
naruszenia prawa przy ich wydaniu może nieraz okazać się bardzo wątpliwe i
moralnie, i prawnie. Jeżeli więc skala roszczeń reprywatyzacyjnych, dziś już
głównie odszkodowawczych i kierowanych przez kolejne nawet pokolenie
spadkobierców osób pozbawionych własności przeciwko Skarbowi Państwa lub
gminom, stała się tak duża i tak poważna ekonomicznie, jak pokazuje orzecznictwo,
to powinna być uregulowana w drodze odpowiedniej ustawy, której potrzebę i
projekty wielokrotnie już przedstawiano.
Mając te oczekiwania na względzie wyraźnie można dostrzec, że zmiana
prawa dokonana ustawą nowelizującą miała na celu poczynienie w 2004 r.
kolejnego, dość radykalnego kroku w kierunku uporządkowania w istotnej mierze
tzw. roszczeń reprywatyzacyjnych, bez uchwalania ustawy szczególnej. Uchylenie
art. 160 k.p.a., a więc jednego z tych przepisów, które były niezbędne na początku
transformacji ustrojowej, ze względu na wydawane w poprzednim okresie decyzje
administracyjne, z którymi wiązały się szkody wyrządzane obywatelom i zastąpienie
tego przepisu przez art. 4171 § 2 k.c., dało wyraz woli ustawodawcy, aby od dnia 1
września 2004 r. rozpoznawać roszczenia odszkodowawcze wynikające z decyzji
władzy publicznej według tego przepisu i innych norm kodeksu cywilnego o czynach
niedozwolonych. Możliwość dalszego stosowania art. 160 k.p.a. została w
wykazany powyżej sposób ograniczona przez art. 5 ustawy nowelizującej.
Stanowisko co do dalszego stosowania art. 160 k.p.a. lub stosowania art. 4171
§ 2 i innych przepisów kodeksu cywilnego odnosi się zwłaszcza do decyzji
wydanych już poza okresem nacjonalizacji majątku, a które stały się ostateczne
przed dniem 1 września 2004 r. w sprawach np. o wywłaszczenie nieruchomości, o
pozwolenie na budowę i innych dotyczących nieruchomości gruntowych,
budynkowych, a także lokalowych, których legalność została podważona przez
wydanie decyzji nadzorczej już od tego dnia aż po czas obecny. Nie sposób
znaleźć powody, dla których do tych spraw miałoby się nadal stosować uchylony
art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a. i to przez nieokreślony czas w przyszłości, zwłaszcza jeśli
dotyczyć to ma – jak głosi uchwała – także § 6 tego przepisu. Pojawia się sytuacja,
trudna do zrozumienia, zależna tylko od przypadku, kiedy nawet do tego samego
podmiotu może w tożsamych co do stanu faktycznego sprawach raz zostać
zastosowany art. 160 k.p.a., a drugim razem art. 4172 § 2 k.c. i inne przepisy
kodeksu cywilnego, a będzie to zależeć nie od tego, kiedy decyzja administracyjna
została uznana za nieważną lub wydaną z naruszeniem prawa, a więc dopiero z tą
chwilą pozbawiona legalności (chociaż ze skutkiem ex tunc), tylko od tego, czy tę
decyzję (pierwotną) wydano do dnia 31 sierpnia 2004 r. Wskazane argumenty
prowadzą zatem do wniosku o niestosowaniu art. 160 k.p.a. po dniu 31 sierpnia
2004 r., jeżeli ostateczna decyzja administracyjna nieważna lub podjęta z
naruszeniem prawa została wydana przed dniem 1 września 2004 r., a decyzja to
stwierdzająca została wydana po tym dniu.
3. Prezentowane stanowisko wywiera wpływ na zastosowanie właściwych
przepisów o przedawnieniu roszczeń kierowanych przeciwko podmiotom
odpowiedzialnym z tytułu szkód powstałych wydaniem decyzji niezgodnej z
prawem. Odmiennie niż to wynika z uchwały uważam, że cały art. 160 k.p.a. już nie
obowiązuje we wskazanych okolicznościach i dotyczy to także § 6. Skoro do
roszczeń, o których mowa, powinno się stosować art. 4171 § k.c., jeśli tzw. decyzja
nadzorcza została wydana od dnia 1 września 2004 r., to do przedawnienia
roszczeń należy konsekwentnie stosować obecny art. 4421 k.c. Przemawiają za tym
następujące argumenty.
Po pierwsze, pod rządem przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2004
r. nie było wątpliwości, że przedawnienie roszczeń odszkodowawczych
dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. następuje zgodnie z § 6 tego artykułu
po trzech latach od wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. Rozwiązanie takie
przyjęte od 1980 r. i jasno wyrażone w przepisie co do wymagalności roszczenia i
początku biegu terminu przedawnienia nie wymagało dodatkowego wyjaśnienia w
orzecznictwie, które w nielicznych wypowiedziach na ten temat potwierdzało, że w
przypadku odpowiedzialności z art. 160 k.p.a. nie należało stosować ogólnych
przepisów o przedawnieniu roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych, lecz
wyłącznie regulację szczególną zawartą w art. 160 § 6 k.p.a. Jak przypomniał Sąd
Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 450/07 (OSNC-ZD 2009,
nr A, poz. 4) oraz w powoływanym postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP
47/09, czym innym jest moment powstania zobowiązania do naprawienia szkody
wyrządzonej decyzją nieważną lub wydaną z naruszeniem prawa, czym innym zaś
wymagalność roszczenia o odszkodowanie, wynikającego z takiego zobowiązania i
kwestia jego przedawnienia.
Wydawać by się więc mogło, że skoro na gruncie art. 160 k.p.a. o początku
biegu przedawnienia decyduje ostateczność decyzji nadzorczej, która odbiera
legalność decyzji pierwotnej i łączy się z powstaniem roszczenia o odszkodowanie,
to również w razie przyjęcia obowiązywania art. 4171 § 2 k.c. bieg przedawnienia
zostanie powiązany z wymaganym przez ten przepis stwierdzeniem we właściwym
postępowaniu niezgodności decyzji z prawem. W doktrynie jest prezentowany taki
pogląd, jednakże o biegu przedawnienia decyduje ustawodawca i można przywołać
wiele różnych rozwiązań, które wskazują na okoliczności, od których wystąpienia
zależy rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczeń. Jak podniósł Sąd Najwyższy w
postanowieniu z dnia 17 lutego 1982 r., III PZP 3/81 (OSNCP 1983, nr 1, poz. 8),
nie musi się ono wiązać ani z chwilą powstania zobowiązania, ani z jego
wymagalnością. Wprawdzie pogląd ten został wyrażony na gruncie art. 442 k.c.,
którego zgodność z Konstytucją została podważona i przepis ten został w 2007 r.
zastąpiony przez art. 4421 k.c., ale jego istota pozostała aktualna. Jest
charakterystyczne, że ustawodawca nie ponowił ani w art. 4171, ani w art. 442 (art.
4421) k.c. szczególnego rozwiązania, jakim był art. 160 § 6 k.c. Nie uczynił tego
również w noweli art. 4171 § 2 k.c., wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o
zmianie m.in. kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 155, poz. 1037), w której tylko dodał w §
2 zdanie pierwsze in fine tego artykułu następujące słowa: „chyba że przepisy
odrębne stanowią inaczej”. Postąpił tak, mimo że kontrowersje wokół rozumienia
art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c. były znane, a orzecznictwo rozbieżne w związku z
wątpliwościami dotyczącymi także art. 160 k.p.a. Zwraca na to uwagę Sąd
Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 24 sierpnia 2010
r., III CZP 4/10, przedstawiającej zagadnienie prawne pełnemu składowi Sądu
Najwyższego w niniejszej sprawie, postulując zmianę przepisów kodeksu
postępowania administracyjnego regulujących stwierdzenie niezgodności z prawem
ostatecznej decyzji wyrządzającej szkodę, na wzór przepisów zawartych w
kodeksie postępowania cywilnego. Skoro jednak takiej regulacji nie ma, nie został
też uchwalony przepis, który odpowiadałby uchylonemu art. 160 § 6 k.p.a., to nie
można go budować przez stanowiącą w gruncie rzeczy taki przepis rozszerzającą
interpretację art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c.
Pozostaje zatem aktualna zasada wyrażona w uzasadnieniu uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r., III PO 6/62 (OSNCP
1964, nr 5, poz. 87), że posiadanie wiadomości o szkodzie jako przesłance
koniecznej do dochodzenia odszkodowania zostaje zrealizowane już w chwili, w
której poszkodowany wie o wystąpieniu szkody w ogóle, czyli gdy ma świadomość
faktu powstania szkody, a jeszcze nie o jej wysokości i ta świadomość wystarcza do
rozpoczęcia biegu przedawnienia. Dodać do tego wypada, że powszechnie się
przyjmuje w orzecznictwie i doktrynie, iż strony czynności prawnej lub uprawniony
(z deliktu) nie mogą sami decydować o biegu przedawnienia, jako że sprzeciwia się
temu sama idea przedawnienia oraz przepisy, które w tym względzie są zaliczane
do ius cogens (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2004 r., I CK 221/03,
nie publ.).
Dla roszczeń odszkodowawczych wymagają zatem precyzyjnego oznaczenia
przepisy, które znajdą zastosowanie w odniesieniu do przedawnienia. Podczas gdy
do zdarzeń i stanów prawnych, które w myśl art. 5 ustawy nowelizującej miały
miejsce do dnia 31 sierpnia 2004 r., zastosowanie art. 160 k.p.a. włącznie ze
stanowiącym o przedawnieniu roszczeń § 6 jest bezsporne, to zastosowanie po tym
dniu art. 4171 § 2 k.c. nakazuje przyjąć obowiązywanie wyłącznie najpierw art. 442
k.c., a od dnia 10 sierpnia 2007 r. – art. 4421 k.c.
Po drugie, mimo uznania materialnoprawnego znaczenia tzw. decyzji
nadzorczej, składającej się na stan prawny, o którym mowa w art. 5 ustawy
nowelizującej i od wydania której to decyzji jako ostatecznej liczył się – według art.
160 § 6 k.p.a. – bieg trzyletniego terminu przedawnienia roszczenia
odszkodowawczego, nie może ten przepis nadal być stosowany od dnia 1 września
2004 r. Jego uchylenie wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy i nie jest
przekonujące zapewnienie o trafności odmiennego zdania tylko dlatego, że ma to
być jedyne odpowiednie rozwiązanie i że zastosowanie innego rozwiązania,
spośród spotykanych sposobów określenia początku biegu przedawnienia
roszczenia, czyniłoby odpowiedzialność iluzoryczną. Tym bardziej nie przekonuje
stwierdzenie zwolenników takiego poglądu, że sprzyjanie innemu rozwiązaniu
oznacza wikłanie się stron w spory na tle przedawnienia dochodzonego roszczenia,
na co wskazywać by miało zastosowanie art. 4171 § 2 k.c., uzasadniane w
postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09.
W uzasadnieniu tego postanowienia oraz w innych orzeczeniach Sądu
Najwyższego w nim przytoczonych znaleźć można wytłumaczenie stanowiska
odnośnie do potrzeby zastosowania od dnia 1 września 2004 r. przepisów o
przedawnieniu roszczeń według kodeksu cywilnego, wraz z zastosowaniem art.
4171 § 2 k.c. do naprawienia szkód wyrządzonych podważonymi co do legalności
decyzjami administracyjnymi. Nie byłoby natomiast racjonalnych argumentów za
dalszym stosowaniem art. 160 § 6 k.p.a. przy jednoczesnym niestosowaniu
pozostałej części tego artykułu i łączeniu z tym przepisem o przedawnieniu
roszczeń nowego art. 4171 § 2 k.c. Jak trafnie się wskazuje w stanowisku
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, w sytuacji, w której decyzja nadzorcza nie
została wydana przed wejściem w życie tego przepisu, nie ma jakiegokolwiek
zdarzenia lub stanu prawnego, które mogłoby podlegać ocenie z punktu widzenia
art. 160 § 6 k.p.a.
W uzasadnieniu zagadnienia prawnego przedstawionego w niniejszej sprawie
jest wywiedziona teoretyczna możliwość oddzielenia zastosowania art. 160 § 6
k.p.a. od pozostałych przepisów tego artykułu. W każdym razie o konieczności
dalszego obowiązywania art. 160 § 6 k.p.a. nie może przekonywać stwierdzenie w
uzasadnieniu uchwały, że przekreślenie jego obowiązywania nie może być
odpowiedzialnie zakładane, w imię dostosowywania prawa do wyższych
standardów konstytucyjnych, przez ustawę nowelizującą w odniesieniu do roszczeń
o naprawienie szkód wyrządzonych wadliwymi decyzjami wydanymi przed wejściem
w życie tej ustawy. Przeciwnie, mając na względzie przyszłe roszczenia
odszkodowawcze, a nie skupienie się na sprawach reprywatyzacyjnych
nakazywałoby interpretować przepisy poddane analizie według pożądanych
standardów, wywodzonych z Konstytucji i potwierdzanych licznymi w tym względzie
wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Skłaniają one, w moim przekonaniu, do
zajęcia odmiennego stanowiska na ten temat, niż przez uchwałę utrzymującą w
mocy art. 160 § 6 k.p.a.
Po trzecie, zastosowanie art. 442 k.c. (obecnie art. 4421 k.c.) oznacza w
szczególności (§ 1) przedawnienie roszczenia o odszkodowanie dochodzone na
podstawie art. 4171 § 2 k.c. z upływem trzech lat od dnia, w którym poszkodowany
dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia, z tym że
termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło
zdarzenie wywołujące szkodę. Przepis ten jednoznacznie za najdalszy początek
biegu terminu przedawnienia wskazuje zdarzenie wywołujące szkodę, a nie odnosi
się, jak art. 160 § 6 k.p.a., do ostatecznej decyzji nadzorczej. Tak więc decyzja
nieważna lub wydana z naruszeniem prawa, która wyrządziła szkodę (decyzja
pierwotna), może stanowić podstawę dochodzenia odszkodowania w terminach
określonych w obecnym art. 4421 k.c.
W przypadku decyzji niedawnych rozwiązanie takie nie wywołuje sprzeciwu.
Nie powinno również de lege lata być podważane wobec decyzji przyszłych.
Wątpliwości co do obecnego rozwiązania powstają w szczególności w odniesieniu
do decyzji odległych w czasie (decyzje pierwotne), będących zdarzeniami
wywołującymi szkodę (według art. 442 k.c. – wyrządzającymi szkodę), powodując
obawy o zachowanie gwarancji dochodzenia praw przez obywateli, w szczególności
na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Powoływany jest wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 1 września 2006 r., Sk 14/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 97), w
którego uzasadnieniu wskazuje się na zakres swobody ustawodawcy w
kształtowaniu przepisów o przedawnieniu jako ograniczony realnością dochodzenia
roszczeń i niestwarzający pozorów występowania prawa podmiotowego po stronie
poszkodowanych przez przedawnienie roszczenia, zanim mogło być ono
dochodzone. W uzasadnieniu uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP 84/05 (OSNC 2006, nr 7-8, poz.
114), przy dokonywaniu wykładni art. 442 § 1 k.c. podniesione zostały wątpliwości
co do słuszności przepisu przewidującego przedawnienie roszczenia o naprawienie
szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym, jeżeli przed upływem przedawnienia
poszkodowany nie wiedział i nie mógł się dowiedzieć o szkodzie.
W powołanej uchwale, jak i w innych orzeczeniach ściśle dotyczących
przedawnienia roszczeń ponawiane są wątpliwości zgłaszane wobec
aksjologicznych podstaw dawności. Jednakże tkwi w nich konieczność
uwzględnienia przesłanki upływu czasu i jego skutków na możliwość korzystania z
określonych uprawnień i roszczeń, wobec konieczności zapewnienia pewności
obrotu, stabilności nabytych praw, obowiązków dłużników, przy jednoczesnej
długotrwałej bierności wierzycieli itp. W sprawach reprywatyzacyjnych nakłada się
na to sytuacja polityczna, gospodarcza i społeczna po drugiej wojnie światowej,
obowiązujący kilka dziesiątków lat system prawa i rzeczywista możliwość
realizowania uprawnień, a także obecne dochodzenie roszczeń już prawie
wyłącznie odszkodowawczych, nie przez bezpośrednio pokrzywdzonych, lecz przez
kolejnych ich spadkobierców. Z kolei, w ciągu minionego czasu znacjonalizowane
na podstawie różnych tytułów nieruchomości musiały zostać zagospodarowane i
podlegały obrotowi prawnemu. Wszystkie te okoliczności, a nie tylko uprawnienia
jednej kategorii podmiotów, tzn. występujących o odszkodowanie, powinny zostać
uwzględnione w poszukiwaniu sprawiedliwego, a przy tym rozsądnego rozwiązania.
Po czwarte, takimi właśnie względami kierowało się orzecznictwo, dążąc do
przyjęcia właściwego momentu, od którego liczyłby się bieg terminu przedawnienia,
które nie kończyłoby się, zanim uprawniony rzeczywiście mógł zgłosić roszczenie
na drodze sądowej, ale także, które by nie doprowadzało do sytuacji
nieprzedawnialności takiego roszczenia, ponieważ nie można obiektywnie
stwierdzić początku biegu przedawnienia. Dla celów związanych z pochodzącymi
sprzed wielu lat szkód wyrządzonych zakwestionowanymi następnie decyzjami
nacjonalizacyjnymi przyjęto występowanie okresu, w którym nie można było
skutecznie dochodzić roszczeń. Okres ten, zwany "zawieszeniem wymiaru
sprawiedliwości", zrównany ze stanem siły wyższej, uznano słusznie za
odpowiadający zdarzeniom, których wystąpienie skutkuje zawieszeniem biegu
przedawnienia roszczeń na podstawie art. 121 pkt 4 k.c. Wśród licznych orzeczeń
Sądu Najwyższego, które wyrażają taki pogląd, powinno się wymienić uchwałę
pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., III
CZP 30/07 (OSNC 2008, nr 5, poz. 43), która stanowi podsumowanie zapatrywań
orzecznictwa, odnoszących się zwłaszcza do zagadnień prawnorzeczowych i
zasiedzenia, ale mających odpowiednie zastosowanie także do kwestii biegu
terminu przedawnienia roszczeń. Chodzi o wypadki niezależnego od podmiotu
prawa, a wywołanego uwarunkowaniami politycznymi, obiektywnego i o ogólnym
zasięgu oddziaływania stanu niemożności efektywnego dochodzenia roszczeń na
drodze prawnej, co dość powszechnie w ocenach prawnych zamyka się w Polsce
najdalej datą 4 czerwca 1989 r. Przyjęcie tej konstrukcji pozwala na racjonalne
rozpatrywanie regulacji prawnych, tak aby nawet najsłuszniejsze i konieczne
przepisy nie prowadziły do rozstrzygnięć niesprawiedliwych w powszechnym
odczuciu, po obu stronach sporów na tle decyzji nacjonalizacyjnych.
Z tego też powodu nie można podzielić zapatrywania wyrażonego w uchwale,
które przyjmuje dalsze obowiązywanie art. 160 § 6 k.p.a. Skoro ustawodawca nie
zdecydował się powtórzyć w przepisach tworzonych od dnia 1 września 2004 r.
normy odpowiadającej art. 160 § 6 k.p.a. i nakazać liczyć termin przedawnienia od
ostatecznej decyzji nadzorczej, to nie można próbować tego uzyskać przez
przedłużenie obowiązywania uchylonego w całości przepisu. W rezultacie
poszukiwanie sprawiedliwego rozwiązania doprowadza do nowego zjawiska –
wyróżnienia roszczeń, które stają się nieprzedawnialne, a to przez to, że początek
biegu terminu ich przedawnienia zależy od wydania ostatecznej decyzji nadzorczej,
a jej zainicjowanie w odpowiednim organie administracyjnym zależy z kolei od
podmiotu zainteresowanego wzruszeniem decyzji sprzed nieraz dziesięcioleci
(decyzji pierwotnej), co do której wnosi on o orzeczenie nieważności lub wydania
niezgodnie z prawem (decyzji nadzorczej). Umyka uwadze, że art. 160 § 6 k.p.c.
powstał w szczególnych, znanych okolicznościach, które już dawno ustały. Ustały
więc powody, aby początek biegu przedawnienia mógł zależeć w istotnym stopniu
od zainteresowanego, jak wynikało z wystąpienia o wydanie decyzji nadzorczej.
Możliwości jej wydania z urzędu (art. 157 k.p.a.) nie należy traktować jako
powinności organu administracyjnego. Zgodnie więc z zasadami rządzącymi
przedawnieniem roszczeń, początek biegu przedawnienia ma wynikać tylko z
ustawy.
Ponadto nie można się godzić w państwie prawnym, aby obok normalnego
przedawnienia roszczeń majątkowych, regulowanego ścisłymi przepisami art. 117 i
nast. k.c. występowało na stałe przedawnienie roszczeń ex delicto, które nie
przedawniają się według tych przepisów oraz według mającego znaczenie lex
specialis art. 4421 k.c., tylko podlegają co do terminów i początku biegu
przedawnienia uchylonemu przepisowi. Jeśli ponadto, według części orzecznictwa i
doktryny, decyzja nadzorcza ma charakter tylko procesowy, co ma mocniejsze niż
poprzednio oparcie w obowiązującym art. 4171 § 2 k.c., to nie może nadal
powodować tak daleko idących skutków, jak w przedmiocie przedawnienia roszczeń
i to skutków zdecydowanie materialnoprawnych. Nie sposób także przypisywać
ustawodawcy, aby zamierzał na trwale przyjmować regulację tak szczególną i
burzącą utrwalony porządek w kwestii przedawnienia roszczeń, a miałoby to mieć
wystarczającą podstawę w przepisie przejściowym (art. 5) ustawy nowelizującej.
Przepis ten miałby bowiem według takiej, wadliwej w moim przekonaniu interpretacji
powodować obowiązywanie art. 160 § 6 k.p.a. przez dalsze kilkadziesiąt, a nawet
więcej lat. Żadne pokrzywdzenie dotyczące w dodatku szkód na majątku, a nie na
osobie nie usprawiedliwia takiego uprzywilejowania. Pozostaje ono w sprzeczności
z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, pewności prawa i zaufania do
państwa prawnego. Nie ma to oczywiście nic wspólnego z podnoszoną niekiedy w
piśmiennictwie jakoby tworzącą się nierównością podmiotów, ze względu na
przewidzianą prawem nieprzedawnialnością rei vindicatio odnośnie do
nieruchomości.
Po piąte, w sytuacjach, w których nawet minione ponad dwadzieścia lat nie
wystarczyło zainteresowanym, aby dochodzić roszczeń z tytułu szkód
wyrządzonych przeszłymi decyzjami nieważnymi lub wydanymi niezgodnie z
prawem i nie zdążyli oni, z różnych powodów, wystąpić o wydanie decyzji to
stwierdzających (nadzorczych), albo decyzja taka nie została wydana do dnia 31
sierpnia 2004 r., pozostaje skorzystanie przeciwko Skarbowi Państwa z zarzutu
nadużycia prawa, jeśli jego powoływanie się na przedawnienie roszczeń byłoby w
danych okolicznościach – np. wskutek opieszałości organu administracyjnego w
wydaniu decyzji nadzorczej po dniu 1 września 2004 r. – sprzeczne z zasadami
słuszności (zasadami współżycia społecznego – art. 5 k.c.). Zwraca trafnie na to
uwagę Prokurator Generalny w swoim stanowisku, powołując liczne w tym
względzie orzeczenia Sądu Najwyższego, włącznie z przytaczaną już uchwałą
pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP
74/05, w której wskazuje się na wyjątkowy charakter art. 5 k.c. i potrzebę wykazania
wyjątkowych okoliczności, aby móc skorzystać z konstrukcji nadużycia prawa.
Warto jednocześnie podnieść, że zastosowanie tej konstrukcji jest aprobowane w
wypadkach obiektywnie uzasadnionych i mimo uchylenia w 1990 r. przepisu art.
117 § 3 k.c., mającego charakter wyjątku od rygorystycznego stosowania
przedawnienia roszczeń, nie jest nadmiernie wykorzystywane w orzecznictwie.
Wydaje się więc, że w okolicznościach, o których mowa, zastosowanie art. 5 k.c.
jest dopuszczalne, a przepis ten, wbrew zgłaszanym obawom, stanowi
wystarczająco mocną podstawę ochrony i może spełnić pożądaną rolę, gdyby
okazało się po wszechstronnym rozważeniu stanu faktycznego konkretnej sprawy,
iż sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości i zasadami słuszności jest uwzględnienie
przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, opartego na podstawie art. 4171 § 2
k.c., ze względu na zastosowanie art. 4421 k.c. Zapobiega to też sytuacjom, co do
których wyraża się obawy, że znajdą się poszkodowani, którzy zdążyli przed dniem
1 września 2004 r. uzyskać ostateczną decyzję nadzorczą i oni korzystają z
przedawnienia określonego w art. 160 § 6 k.p.a., oraz tacy, którzy nawet przed tym
dniem wystąpili o decyzję nadzorczą, ale jej jeszcze nie otrzymali i ich roszczenia
miałyby podlegać przedawnieniu według art. 442 (art. 4421) k.c. Właśnie po to, aby
nie było różnych kategorii poszkodowanych, uważam za słuszne poddanie ich albo
uchylonemu art. 160 k.p.a. (decyzja pierwotna i nadzorcza są ostateczne do dnia 31
sierpnia 2004 r.), albo przepisom kodeksu cywilnego – art. 4171 § 2 k.c. oraz art.
442 (art. 4421) k.c., jeśli decyzje te stały się ostateczne od dnia 1 września 2004 r.
To nakazuje jednakowo traktować ogół decyzji administracyjnych, bez odrębnego
postępowania wobec części z nich, z odmiennym od ogólnych reguł
przedawnieniem wynikających z nich roszczeń odszkodowawczych. Za takim
rozwiązaniem przemawia w moim przekonaniu również brzmienie i ratio legis
przepisu przejściowego – art. 5 ustawy nowelizującej.
