Sygn. akt I CSK 289/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa Jana P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy
i Wojewodzie Mazowieckiemu
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 maja 2011 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku
Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 października 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, pozostawiając temu Sądowi
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 10 października 2008 r. oddalił powództwo
Jana P. przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego
Warszawy i Wojewodzie Mazowieckiemu o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną
wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z naruszeniem
prawa w dniu 29 czerwca 1965 r. decyzji nr 19/65, orzekającej o ustanowieniu
użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 3025 m2
, położonego przy ul. S. […]
w W., na rzecz Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych z
siedzibą w W.
Podstawę rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego stanowiły następujące
ustalenia faktyczne.
Właścicielem nieruchomości o powierzchni 3025 m2,
, położonej przy ul. S.
[…] w W., była Zofia P., której następcą prawnym jest powód. Na podstawie
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279 z późn. zm.) z dniem
21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność gminy m. st. Warszawy
i w dniu 16 sierpnia 1948 r. została objęta przez nią w posiadanie. Z chwilą
likwidacji gmin stała się własnością Skarbu Państwa (1950 r.), a następnie - w dniu
27 maja 1990 r. - Dzielnicy - Gminy W. M. i kolejno Gminy W. – C. W dniu 16 lutego
1949 r. Zofia P. złożyła, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r., wniosek
o ustanowienie na jej rzecz prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej
w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia 24 września 1954 r. rozpatrzyło wniosek
odmownie.
Decyzją nr 19/65 z dnia 29 czerwca 1965 r. Prezydium Rady Narodowej
w m.st. Warszawie ustanowiło na rzecz Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy
Domów Jednorodzinnych w W. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości
położonej przy ul. S.[…], w skład której wchodziła przedmiotowa nieruchomość. W
dniu wydania tej decyzji orzeczenie administracyjne z dnia 24 września 1954 r.
odmawiające przyznania Zofii P. prawa własności czasowej nie było ostateczne,
ponieważ nie zostało rozpoznane wniesione przez nią odwołanie od decyzji z 1954
r. W dniu 8 marca 2004 r. Jan P. wystąpił do Samorządowego Kolegium
3
Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji
administracyjnej z 1965 r. Decyzją z dnia 31 maja 2005 r. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując
w uzasadnieniu, że wywołała nieodwołalne skutki prawne i z tego względu nie jest
możliwe stwierdzenie jej nieważności, a jedynie stwierdzenie wydania jej
z naruszeniem prawa. Wartość utraconego prawa użytkowania wieczystego Jan P.
oszacował na kwotę 3.236.750 zł, a wniosek o przyznanie odszkodowana został
rozpoznany odmownie.
Sąd Okręgowy uznał, że z uwagi na fakt, iż powód wskazał jako źródło
szkody decyzję z dnia 29 czerwca 1965 r., podstawą odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa jest art. 160 k.p.a., pod warunkiem wypełnienia
określonych w nim przesłanek. Roszczenie odszkodowawcze przewidziane w tym
przepisie przysługuje jedynie podmiotom, które były stroną postępowania
administracyjnego, w wyniku którego poniosły one szkodę na skutek wydania
decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności
takiej decyzji. Powód zaś nie był stroną tego postępowania, nie nadaje mu tego
przymiotu fakt, że był stroną postępowania nadzorczego. W tej sytuacji, oraz
z uwagi na brak związania wskazaną przez powoda podstawą prawną powództwa,
Sąd Okręgowy uznał, że w oparciu o przedstawione fakty oraz wynikające z nich
twierdzenia, roszczenie powinno zostać rozpatrzone na podstawie przepisów
Kodeksu cywilnego, regulujących odpowiedzialność deliktową, w szczególności art.
417 k.c. i następnych. W rozpoznawanej sprawie źródłem szkody jest decyzja
administracyjna, stąd podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa może stanowić
art. 418 k.c. W ocenie Sądu pierwszej instancji, roszczenie powoda nie zasługuje
na uwzględnienie z uwagi na skutecznie podniesiony w sprawie zarzut
przedawnienia. Zgodnie z art. 442 § 1 k.c., roszczenie o naprawienie szkody
wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się z upływem lat 10 od dnia,
w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę. W niniejszej sprawie 10-letni
bieg terminu przedawnienia rozpoczął się z dniem ustanowienia na rzecz
Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych w W. prawa
użytkowania wieczystego gruntu (tj. z dniem 29 czerwca 1965 r.) i upłynął 29
czerwca 1975 r. Przyjmując, że w tym okresie dochodzenie tego rodzaju roszczeń
4
przed sądami powszechnymi było utrudnione lub niemożliwe, istniała przeszkoda,
powodująca, iż przedawnienie nie rozpoczęło biegu, która trwała aż do pierwszych
demokratycznych wyborów do parlamentu w dniu 4 czerwca 1989 r. Termin
przedawnienia upłynął zatem 4 czerwca 1999 r. Wobec tego, że powództwo w
sprawie zostało wniesione w dniu 31 sierpnia 2007 r., roszczenie uległo
przedawnieniu.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. oddalił apelację
powoda od powyższego wyroku
Podzielając ustalenia faktyczne Sąd Apelacyjny podkreślił, że powód
konsekwentnie w toku całego procesu wywodził swoje żądanie jedynie z faktu
wydania decyzji z 1965 r., która została uznana przez Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w W. za wydaną z naruszeniem prawa (decyzja z dnia 31 maja 2005
r.). W ocenie Sądu Apelacyjnego, wykładnia na art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z
2004 r., nr 162, poz. 1692 z późn. zm.; dalej - ustawa nowelizująca) wskazuje, że w
takiej sytuacji faktycznej i prawnej nie stosuje się przepisu art. 160 k.p.a.,
zastosowanie ma natomiast art. 4171
k.c. Sąd ten powołał się na pogląd prawny
wyrażony w uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r.
(sygn. akt III CZP 47/09) i w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r.
(sygn. akt III CZP 101/08). Z przepisem art. 4171
§ 2 k.c., związany jest przepis
dotyczący przedawnienia roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (tj. art. 442 k.c.
sprzed jego nowelizacji z 2007 r. przewidując 10-letni termin przedawnienia, który
biegnie od chwili, gdy wydana została będąca źródłem szkody decyzja
administracyjna z dnia 29 czerwca 1965 r. Okres 10-letni zakończył się w niniejszej
sprawie w dniu 29 czerwca 1975 r. i z tą datą nastąpiło przedawnienie. Odnosząc
się do poglądu o tzw. zawieszeniu biegu przedawnienia ze względu na istnienie
stanu zrównanego ze stanem siły wyższej (stanem zawieszenia wymiaru
sprawiedliwości), Sąd Apelacyjny uznał, że konstrukcja zawieszenia
funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości może mieć swoje uzasadnienie przy
dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych wywodzonych np. ze szkody powstałej
wskutek zbrodni, zaś w sprawie odszkodowań za tzw. grunty warszawskie taki
pogląd może budzić wątpliwości. Sąd Apelacyjny nie dostrzegł podstaw do oceny,
5
że powód lub jego poprzednicy prawni byli pozbawieni prawa do sądu, tym bardziej,
że na takie pozbawienie w toku postępowania się nie powoływali.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego wniósł powód zaskarżając
go w całości, opierając skargę na postawie określonej w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. i
zarzucając naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy -
Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię,
polegającą na wyrażeniu poglądu, że dla ustalenia obowiązku zastosowania
przepisów wprowadzonych tą ustawą albo przepisów art. 160 k.p.a. decydująca jest
data wydania decyzji nadzorczej, niezależnie od tego, że zdarzeniem szkodzącym
było wydanie nielegalnej decyzji w roku 1965, a w związku z tym niewłaściwe
zastosowanie art. 4171
§ 2 k.c. oraz art. 442 k.c. w wersji obowiązującej przed
dniem 10 sierpnia 2007 r.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwany wniósł o oddalenie skargi
kasacyjnej oraz o zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu
kasacyjnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wydając zaskarżony wyrok Sąd Apelacyjny kierował się poglądem, według
którego jeżeli szkoda została wyrządzona ostateczną decyzją administracyjną
wydaną przed dniem 1 września 2004 r., tzn. przed wejściem w życie ustawy
nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a decyzja
nadzorcza wydana został po tym dniu, podstawą roszczeń odszkodowawczych są
przepisy kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie, w jakiej została
wydana decyzja nadzorcza. Pogląd taki był wyrażany w wielu orzeczeniach Sądu
Najwyższego, w innych Sąd Najwyższy prezentował jednak pogląd odmienny.
Ostatecznie Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31
marca 2011 r., III CZP 112/10 przesądził, że do roszczeń o naprawienie szkody
6
wyrządzonej przed dniem 1 września 2004 r. wydaniem decyzji administracyjnej,
której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po
tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., oraz, w sytuacji, w której
ostateczna decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie
Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie
obejmuje utraconych wskutek jej wydania korzyści, choćby ich utrata nastąpiła po
wejściu w życie Konstytucji. Uchwała pełnego składu Izby Sądu Najwyższego
stanowi z mocy prawa wiążącą zasadę prawną (art. 66 § 6 ustawy z dnia 23
listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. Nr 240, poz. 2052), a składy Sądu
Najwyższego nie mogą orzekać sprzecznie z nią dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana
stanu prawnego. Zasada ta zatem ma moc wiążącą także w rozpoznawanej
sprawie.
Zasadny okazał się zatem zarzut błędnej wykładni art. 5 ustawy
nowelizującej, a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 4171
§ 2 oraz 442
k.c. i wadliwego niezastosowania art. 160 § 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem,
roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia,
w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej
z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl
art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art.
156 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy ustalono, że decyzja nadzorcza została
wydana w dniu 31 maja 2005 r., ta data zatem wyznacza początek biegu
przedawnienia.
Odmienna ocena powoduje, że zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, wobec
powyższego Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 39815
k.p.c.
