Sygn. akt I CSK 632/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 października 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Wojciech Katner
SSN Krzysztof Strzelczyk
w sprawie z powództwa S. J.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m.st. Warszawy i Wojewodzie
Mazowieckiemu
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 4 października 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 24 maja 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. Sąd Apelacyjny oddalił
apelację powoda S. J. od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 19 października 2009 r.
oddalającego powództwo przeciwko Skarbowi Państwa- Prezydentowi m. st.
Warszawy i Wojewodzie Mazowieckiemu oraz m. st. Warszawie o zasądzenie
odszkodowania za nieprzyznanie prawa własności sześciu lokali mieszkalnych, na
skutek przeniesienia własności tych lokali na osoby trzecie w wyniku wydania
bezprawnych decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali.
Sądy ustaliły między innymi, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła
własność J. i W. M. i objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945
r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,
poz. 279 – dalej: „dekret warszawski”).
W dniu 26 lipca 1948 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości złożyli
wniosek na podstawie art. 7 powyższego dekretu o przyznanie prawa własności
czasowej do nieruchomości, który został rozpoznany dopiero w dniu 28 kwietnia
1998 r.
W międzyczasie W. M., która została jedyną właścicielką nieruchomości,
przeniosła umową z dnia 14 grudnia 1954 r. własność budynku i praw o
ustanowienie własności czasowej na rzecz małżonków W. i K. G., po których
spadek nabyli synowie A. i H. G. A. G. złożył w dniach 12 września 1990 r. i 13
lipca 1995r. wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości.
Rozpoznając wniosek z dnia 26 lipca 1948 r. o przyznanie własności
czasowej, Prezydent m. st. Warszawy decyzjami z dnia 28 kwietnia 1998 r. i z dnia
13 kwietnia 2003 r. ustanowił na rzecz A. i H. G. prawo użytkowania wieczystego
do 0,490 części przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano,
że sześć lokali mieszkalnych (nr 2, 4, 5, 7, 9 i 12) zostało sprzedanych wraz z
odpowiadającą im 0,459 częścią gruntu. Decyzje administracyjne dotyczące
sprzedaży tych lokali na rzecz ich najemców zapadły w okresie od dnia 24 sierpnia
1977r. do dnia 28 lutego 1990 r.
W dniu 19 maja 2005 r. A. i H. G. sprzedali powodowi należący do nich udział
0,490 części w użytkowaniu wieczystym gruntu i prawie własności budynku oraz
3
przenieśli na niego wszelkie prawa i roszczenia, w szczególności wobec Skarbu
Państwa i Gminy, wynikające z tytułu nabytych praw do gruntu i budynku, w tym
roszczenia o charakterze odszkodowawczym z tytułu zbycia przez Skarb Państwa i
Gminę lokali w przedmiotowym budynku.
Na wniosek powoda Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło w dniach
25 września 2006 r, 31 sierpnia 2007 r. i 9 kwietnia 2008 r. decyzje administracyjne
stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokali nr 2, 4, 5, 7,
9 i 12 w przedmiotowym budynku. Jednocześnie powodowi odmówiono przyznania
odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a.
W tym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powód wykazał fakt
wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali, a więc
bezprawność działania strony pozwanej, jak również szkodę oraz związek
przyczynowy. Oddalił jednak powództwo, bowiem uznał, że roszczenie
odszkodowawcze jest dochodzone w oparciu o art. 4171
§ 2 k.c. i uległo
przedawnieniu na podstawie art. 442 k.c.
Sąd drugiej instancji wskazał natomiast, że zgodnie z uchwałą pełnego
składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r. III CZP 112/10
(OSNC 2011/7-8/75) do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją
administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub
wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma
zastosowanie art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a., a nie - jak przyjął Sąd pierwszej instancji -
art. 4171
§ 2 k.c. Gdyby zatem powód był stroną postępowań administracyjnych,
w których zapadły z naruszeniem prawa wskazane przezeń decyzje o sprzedaży
lokali, będące źródłem szkody, to podstawę jego roszczeń stanowiłby art. 160 § 1
k.p.a. Ponieważ jednak powód nie był stroną w tych postępowaniach, do jego
roszczeń nie ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., ma natomiast zastosowanie art.
417 § 1 k.c. Sąd Apelacyjny powołał się w tym przedmiocie na stanowisko Sądu
Najwyższego zajęte w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. I CK 588/04 (niepubl.).
Stwierdził, że w tej sytuacji uzasadniony był zarzut przedawnienia roszczeń na
podstawie art. 442 k.c., gdyż poprzednicy prawni powoda dowiedzieli się
o sprzedaży lokali, a więc o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia, już
4
z uzasadnienia decyzji z dnia 28 kwietnia 1998 r., co trafnie przyjął Sąd Okręgowy
oddalając, jako przedawnione, powództwo wytoczone w dniu 8 listopada 2005 r.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach, powód w ramach
pierwszej podstawy zarzucił naruszenie art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
w zw. z art. 77 ust.1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że
roszczenie przewidziane w art. 160 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotom, które
były stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wadliwej
decyzji; art. 160 § 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie do dochodzonego
roszczenia; art. 417 § 1 i 2 k.c. przez ich niezastosowanie; art. 442 1
§ 1 k.c. w zw.
z art. 6 k.c. przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia przedawnienia
roszczeń powoda; art. 123 § 1 pkt 2 k.c. przez jego niezastosowanie, mimo że
wydanie decyzji nadzorczych powinno być rozumiane jako właściwe uznanie
roszczenia przez Skarb Państwa; art. 5 k.c. w zw. z art. 4422
§ 1 k.c. przez
niezastosowanie art. 5 k.c. do oceny zarzutu przedawnienia roszczenia; art. 405
i art. 406 k.c. przez ich niezastosowanie, mimo że Skarb Państwa uzyskał
nienależną korzyść majątkową kosztem powoda oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego
Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez jego
niezastosowanie i pozbawienie powoda odszkodowania za naruszenie prawa
własności.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 382 w zw.
z art. 328 § 2 k.p.c. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
szczegółowych rozważań na gruncie art. 28 k.p.a. w zakresie interesu prawnego
powoda do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym.
W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku
i zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji przez zasądzenie na rzecz powoda od
strony pozwanej odszkodowania w kwocie 1 795 247 zł. z ustawowymi odsetkami
oraz kosztami procesu za wszystkie instancje, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu
Apelacyjnego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania
i zasądzenia kosztów postępowania także kasacyjnego.
Strona pozwana wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów
postępowania kasacyjnego.
5
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 328 § 2 w zw. z art. 382 k.p.c., gdyż
przedstawiony w jego uzasadnieniu sposób naruszenia przepisu wskazuje
jednoznacznie, że skarżącemu w istocie chodzi o naruszenie przez Sąd drugiej
instancji art. 28 k.p.a. oraz art. 4421
§ 1 k.c., co może być skutecznie zwalczane
jedynie poprzez zarzut naruszenia tych przepisów, a nie art. 328 § 2 w zw. z art.
382 k.p.c., który określa konstrukcyjne wymagania uzasadnienia sądu drugiej
instancji i w zasadzie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu
kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3983
§1 pkt 2 k.p.c., zarzut naruszenia
przepisów postępowania tylko wtedy jest skuteczny, jeżeli uchybienie to mogło
mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z reguły nie jest możliwe w przypadku
błędów uzasadnienia wyroku, które sporządzane jest już po wydaniu orzeczenia,
a więc jego wadliwe sporządzenie nie może mieć wpływu na treść orzeczenia.
Jedynie w przypadku takich uchybień w sporządzeniu uzasadnienia wyroku, które
uniemożliwiają sądowi wyższej instancji kontrolę, czy prawo materialne i procesowe
zostały prawidłowo zastosowane, zarzut naruszenia omawianego przepisu może
okazać się skuteczny (porównaj między innymi orzeczenia Sądu Najwyższego
z dnia 21 grudnia 2000 r. IV CKN 216/00, z dnia 21 listopada 2001 r. I CKN 185/01
i z dnia 18 marca 2003 r. IV CKN 1862/00, niepubl.). Taka sytuacja nie występuje
jednak w rozpoznawanej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu drugiej instancji
zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 328 § 2
k.p.c., a przedstawione motywy i argumenty pozwalają prześledzić i ocenić
stanowisko Sądu Apelacyjnego w przedmiocie zasadniczych przyczyn odmowy
uwzględnienia powództwa.
Przyczyną tą było uznanie, że choć bezprawne decyzje administracyjne
o sprzedaży lokali zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., a więc przed
wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), zaś decyzje
nadzorcze stwierdzające ich niezgodność z prawem już po tej dacie, w sprawie nie
może mieć zastosowania art. 160 §1, 2, 3 i 6 k.p.a., gdyż powód ani jego
poprzednicy prawni nie byli stroną postępowań administracyjnych, w których
zapadły bezprawne decyzje administracyjne, choć powód był stroną tzw.
6
postępowań naprawczych. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zastosowanie w takiej
sytuacji znajduje art. 417 § 1 k.c., a do przedawnienia roszczeń - art. 442 k.c.,
w świetle którego roszczenia dochodzone w sprawie uległy przedawnieniu.
Decydujące zatem znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej ma ocena
zarzutów naruszenia art. 160 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 160 § 6 k.p.a.
Gdyby bowiem okazały się one uzasadnione, to pozostałe przepisy prawa
materialnego wskazane w skardze kasacyjnej nie miałyby zastosowania do
roszczeń powoda. Jak słusznie bowiem wskazał Sąd Apelacyjny, zgodnie ze
stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale pełnego składu Izby
Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10, do roszczeń o naprawienie szkody
wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września
2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a., co między
innymi oznacza, że roszczenia te, zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a., przedawniają się
z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca
nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a nie
na zasadach określonych w art. 442 k.c. (obecnie w art. 4421
k.c.).
Przed podjęciem przez Sąd Najwyższy wskazanej wyżej uchwały pełnego
składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. w orzecznictwie tego Sądu wyrażono
pogląd, że jeżeli powód, dochodzący roszczenia odszkodowawczego za szkodę
wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej nie był stroną
w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem
prawa, to nie ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego
roszczenie odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. (porównaj
wyroki z dnia 8 stycznia 2002 r. I CKN 581/99, OSNC 2002/10/128, z dnia
18 listopada 2004 r. I CK 588/04 i z dnia 13 października 2010r. I CSK 25/10).
Odmienne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach z dnia 11 maja 2011 r. I CSK
164/10 i I CSK 289/10 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r. I CSK 402/11, (niepubl.).
Ostatecznie przeważył drugi pogląd i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia
21 czerwca 2012 r. III CZP 28/12 (jeszcze niepubl.) stwierdził, że osoby niebiorące
udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa
określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia
7
odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Stanowisko to koreluje z poglądem
wyrażonym w powołanej wyżej uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia
31 marca 2011r. wskazującym, że choć zdarzeniem wywołującym szkodę jest
wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, to z punktu widzenia realizacji prawa
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, niezbędne jest wydanie decyzji
nadzorczej, która ujawnia bezprawność decyzji wyrządzającej szkodę.
Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do ostatecznej
decyzji administracyjnej i konkretyzuje treść stosunku administracyjnoprawnego
w relacjach między orzekającym organem administracji a osobą mającą status
strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają normy prawa
materialnego, gdyż one decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby
w określonej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach
i obowiązkach oraz kształtują treść rozstrzygnięcia. Okoliczność, że konkretna
osoba, mimo posiadania interesu prawnego, nie uczestniczyła, z różnych przyczyn,
w postępowaniu administracyjnym rozstrzygającym o jej prawach i obowiązkach,
nie pozbawia jej statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art.
28 k.p.a. O statusie tym decyduje bowiem to, czy rzeczywiście stała się ona
adresatem rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji administracyjnej. Jeżeli tak,
to jest stroną postępowania administracyjnego i ma legitymację do wszczęcia
postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej
w postępowaniu, w którym nie brała udziału, mimo posiadania interesu prawnego.
W postępowaniu nadzorczym organ administracyjny decydując o uprawnieniu
konkretnej osoby do złożenia wniosku o jego wszczęcie, przesądza nie tylko o jej
statusie jako strony w tym postępowaniu lecz także o tym, że miała ona status
strony również w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona w trybie
nadzwyczajnym decyzja administracyjna. Osoba taka jest też „stroną” w rozumieniu
art. 160 § 1 k.p.a. i służy jej roszczenie odszkodowawcze przewidziane w tym
przepisie.
Skoro zatem na wniosek powoda wszczęto postępowanie administracyjne
o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i w wyniku
tego postępowania wydano decyzje nadzorcze stwierdzające niezgodność
8
z prawem zaskarżonych decyzji, to powód jest „stroną” powyższych postępowań
administracyjnych i przysługuje mu przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie
o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę wyrządzoną wydaniem przed
dniem 1 września 2004 r. wadliwych decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali,
których niezgodność z prawem została stwierdzona decyzjami administracyjnymi
wydanymi po tej dacie na wniosek powoda. Tym samym nie mają do tego
roszczenia zastosowania przepisy art. 417 k.c. ani art. 442 k.c., jak przyjął Sąd
Apelacyjny, lecz przepisy art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna okazała się skuteczna, co prowadziło do
uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 39815
k.p.c. i przekazania sprawy
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego ( art. 108 § 2 w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.).
Poza zakresem kontroli i oceny Sądu Najwyższego musi pozostać
podniesiona przez stronę pozwaną w postępowaniu kasacyjnym kwestia legitymacji
powoda do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych będących przedmiotem
sprawy związana z wyrażonymi przez stronę pozwaną wątpliwościami co do
zakresu praw, roszczeń i wierzytelności, w jakie wstąpił powód w wyniku nabycia
na podstawie umowy z dnia 19 maja 2005 r. praw i roszczeń od A.G. i H. G. oraz
zakresu praw, roszczeń i wierzytelności, jaki im przysługiwał jako spadkobiercom
nabywców praw i roszczeń od W. M. na podstawie umowy z dnia 14 grudnia 1954
r. Kwestie te bowiem nie były przedmiotem ustaleń ani oceny Sądów obu instancji,
nie stanowiły też podstawy oddalenia powództwa ani- tym samym- podstawy skargi
kasacyjnej. Nie mogą być zatem rozważane przez Sąd Najwyższy, który
rozpoznając skargę kasacyjną powoda jest związany jej granicami oraz ustaleniami
faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 39813
§ 1 i 2
k.p.c.).
