Sygn. akt I CSK 665/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 października 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Wojciech Katner
SSN Krzysztof Strzelczyk
Protokolant Beata Rogalska
w sprawie z powództwa M. G., N. M. i P. P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m.st. Warszawy
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 4 października 2012 r.,
skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 17 maja 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy zasądził od Skarbu
Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M. G. i N. M. kwoty po 1 810 125
zł, a na rzecz P. P. kwotę 3 620 250 zł z ustawowymi odsetkami, tytułem
odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnych z
naruszeniem prawa, a w pozostałej części oddalił powództwo.
W sprawie ustalone zostało między innymi, że właścicielem zabudowanej
nieruchomości położonej w W. przy ul. K. 14, objętej działaniem dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej: „dekret warszawski”), był poprzednik
prawny powodów T. W., który w dniu 9 września 1947 r. złożył w trybie art. 7
powyższego dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.
Orzeczeniem z dnia 29 marca 1950 r., utrzymanym w mocy decyzją z dnia 29 lipca
1950 r., organ administracyjny odmówił przyznania prawa własności czasowej do
gruntu i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na
nieruchomości przeszły na własność gminy m. st. Warszawy.
W latach 1974 - 1989 zapadły decyzje administracyjne o sprzedaży lokali
znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości
i część lokali została sprzedana najemcom wraz z prawem użytkowania
wieczystego gruntu.
Na wniosek uprawnionych, decyzją z dnia 22 lutego 1999 r. stwierdzono,
że decyzja administracyjna z dnia 29 lipca 1950 r. została wydana z naruszeniem
prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 2, 3, 3a, 4, 5, 8, 8a, 9, 9a, 10,10a
i 12 oraz udziałów w częściach wspólnych budynku i gruntu oddanego
w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali, zaś w pozostałej części jest nieważna.
Na wniosek powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało
w dniach 13 lutego 2008 r., 13 czerwca 2008 r., 23 lipca 2008 r., 5 września 2008 r.
i 1 października 2008 r. decyzje stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa
decyzji administracyjnych z lat 1974-1989 o sprzedaży lokali. Nie stwierdzono
3
nieważności tych decyzji wobec wywołania przez nie nieodwracalnych skutków
prawnych.
Decyzją z dnia 25 września 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy po
rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 września 1947 r. o przyznanie własności czasowej,
ustanowił na rzecz powodów prawo użytkowania wieczystego do określonych
ułamkowych części gruntu w zakresie, w jakim grunt ten nie został przekazany
w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali oraz odmówił ustanowienia na rzecz
powodów użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu oddanego
w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali.
Sąd pierwszej instancji uznał, że istnieje związek przyczynowy między
szkodą powodów wynikającą z odmowy przyznania im prawa użytkowania
wieczystego do powyższej części gruntu, a wadliwymi decyzjami administracyjnymi
o sprzedaży tych lokali, bowiem gdyby decyzje te nie zapadły, nie doszłoby
do sprzedaży lokali najemcom i zostałyby one objęte decyzją ustanawiającą
na rzecz powodów użytkowanie wieczyste wraz z prawami związanymi.
Szkodę powodów Sąd określił przy pomocy opinii biegłego na łączną kwotę
7 240 500 zł, stanowiącą równowartość sprzedanych lokali mieszkalnych wraz
z udziałami we współużytkowaniu wieczystym gruntu i częściach wspólnych
budynku, z uwzględnieniem obciążeń lokali przymusowym prawem najmu.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo o zasądzenie odszkodowania z tytułu
utraconych korzyści wskazując, że art. 160 § 1 k.p.a., stanowiący podstawę prawną
rozstrzygnięcia, wyklucza zasądzenie na rzecz powodów takiego odszkodowania.
Od powyższego wyroku apelacje złożyły obie strony.
Wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. Sąd Apelacyjny uwzględniając apelację
strony pozwanej zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo oraz oddalił
apelację powodów.
Sąd drugiej instancji uznał, że nie istnieje normalny związek przyczynowy
między szkodą powodów polegającą na nieuzyskaniu prawa użytkowania
wieczystego części nieruchomości, która została przekazana w użytkowanie
wieczyste nabywcom wyodrębnionych w budynku lokali mieszkalnych
a wadliwymi decyzjami administracyjnymi o wyodrębnieniu i sprzedaży tych lokali.
Stwierdził, że decyzje te nie są samoistnym źródłem tak określonej szkody
4
powodów, lecz tylko kolejnymi zdarzeniami w łańcuchu przyczynowo- skutkowym
zapoczątkowanym decyzją z dnia 29 lipca 1950 r. o odmowie przyznania
poprzednikowi prawnemu powodów własności czasowej nieruchomości, której
nielegalność stwierdzono w 2001 r., gdyż to ta decyzja spowodowała utratę
własności budynku i nieuzyskanie prawa własności czasowej gruntu.
Zanim stwierdzono jej nieważność i niezgodność z prawem decyzja ta pozostawała
w obrocie prawnym i wywołała wynikające z niej skutki prawne w postaci przejścia
budynku na własność gminy a później Skarbu Państwa, a zatem wydając w latach
1974-1989 decyzje o sprzedaży lokali organ administracyjny decydował
o sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Sąd Apelacyjny stwierdził też, że wprawdzie decyzje o sprzedaży lokali były
w obowiązującym wówczas stanie prawnym niezbędne do dokonania
rozporządzenia lokalami, jednak skutek rozporządzający wywołały dopiero kolejne
w tym łańcuchu przyczynowo- skutkowym zdarzenia prawne, którymi były umowy
cywilnoprawne o ustanowieniu odrębnej własności i sprzedaży lokali. Jednakże,
zdaniem Sądu Apelacyjnego, ani decyzje o sprzedaży ani umowy cywilnoprawne
nie stanowiły przyczyny niemożności uzyskania przez powodów użytkowania
wieczystego do rozdysponowanej części gruntu, lecz działanie rękojmi wiary
publicznej ksiąg wieczystych, które sprawiło, że w tym zakresie organ
administracyjny nie mógł stwierdzić nieważności decyzji, gdyż wywołały one trwałe
skutki prawne.
Sąd drugiej instancji odwołał się także do stanowiska doktryny i orzecznictwa
wskazując, że wyrażono w nim pogląd, iż źródłem szkody polegającej
na niemożności uzyskania prawa do części nieruchomości, która w związku
z decyzjami o sprzedaży została sprzedana osobom trzecim, jest odmowa
przyznania prawa własności czasowej, gdyż to na skutek tej decyzji właściciele
tracili własność budynku i nie uzyskiwali użytkowania wieczystego gruntu.
Decyzja o sprzedaży nie powoduje zaś żadnego nowego uszczerbku, a jedynie
precyzuje uszczerbek już wcześniej powstały, zawężając zakres uprzednio
spowodowanej szkody w postaci utraty własności budynku i braku użytkowania
wieczystego gruntu do części tych utraconych praw. W ocenie Sądu Apelacyjnego
decyzje o sprzedaży lokali oraz umowy mają jedynie charakter wtórny i następczy
5
i tylko łącznie z decyzją o odmowie przyznania własności czasowej tworzą
wieloczłonowy łańcuch przyczynowo-skutkowy, ale jedno z tych ogniw, wybrane
w procesie przez powodów, nie może być traktowane jako samoistne źródło szkody
ani jako zbieg przyczyn. Powodowie nie domagali się odszkodowania za szkodę
wynikającą z bezprawnej decyzji dekretowej, prawdopodobnie dlatego,
że roszczenie to byłoby przedawnione na podstawie art. 160 § 6 k.p.a.,
lecz uchybienie terminowi do wytoczenia powództwa na tej podstawie, nie
usprawiedliwia odmiennego pojmowania źródła szkody. W konsekwencji Sąd
Apelacyjny oddalił powództwo wobec braku związku przyczynowego między
bezprawnymi decyzjami o sprzedaży lokali a szkodą powodów.
Niezależnie od tego Sąd drugiej instancji stwierdził, że nawet gdyby przyjąć
istnienie normalnego związku przyczynowego między powyższymi zdarzeniami,
powództwo i tak podlegało oddaleniu z powodu przedawnienia roszczeń.
Powodowie bowiem nie byli stroną postępowań administracyjnych, w których
zapadły decyzje o sprzedaży lokali, a zatem do ich roszczenia odszkodowawczego
nie może mieć zastosowania art. 160 k.p.a., lecz ma zastosowanie art. 418 albo
417 k.c. w pierwotnym brzmieniu, a w konsekwencji także art. 442 k.c., w oparciu
o który strona pozwana zgłosiła skuteczny zarzut przedawnienia roszczeń, co także
prowadziło do oddalenia powództwa.
W skardze kasacyjnej opartej na pierwszej podstawie i obejmującej zmianę
wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie powództwa, powodowie zarzucili
naruszenie art. 361 §1 k.c. przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie braku
normalnego związku przyczynowego między wydanymi z naruszeniem prawa
decyzjami administracyjnymi o sprzedaży lokali a szkodą powodów oraz art. 160
§ 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną
wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że powodowie nie posiadają statusu strony
w postępowaniu administracyjnym i nie są też stroną w rozumieniu art. 160 § 1
k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia tych zarzutów zarzucili dodatkowo
naruszenie art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz.
1692) przez niezastosowanie, art. 417 § 1 k.c. w dawnym brzmieniu i art. 418 k.c.
przez ich błędne zastosowanie, art. 417 § 1 k.c. w dawnym brzmieniu przez błędną
6
wykładnię, art. 441 § 1 k.c. w dawnym brzmieniu przez błędną wykładnię, art. 123
§1 pkt 2 k.c. przez jego niezastosowanie, art. 5 k.c. w zw. z art. 442 § 1 k.c. przez
niezastosowanie art. 5 k.c. do oceny zarzutu przedawnienia roszczeń, a z najdalej
posuniętej ostrożności procesowej- naruszenie także art. 405 i art. 406 k.c. oraz
art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez ich
niezastosowanie.
Wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zmieniającej wyrok Sądu
pierwszej instancji i oddalenie apelacji strony pozwanej oraz zasądzenie kosztów
procesu, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej części
i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia także o kosztach postępowania kasacyjnego, których
zasądzenia żądali.
Strona pozwana wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów
postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, jako najdalej idący, zarzut
naruszenia art. 361 § 1 k.c., zaś w następnej zarzut naruszenia art. 160 § 1 w zw.
z art. 28 k.p.a., gdyż stwierdzenie ich skuteczności pozbawi znaczenia pozostałe
zarzuty skargi kasacyjnej, zgłoszone jako ewentualne.
Zgodnie z art. 361 § 1 k.c., każda osoba zobowiązana do odszkodowania
ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania,
z którego szkoda wynikła. Oznacza to, że na gruncie cywilnej odpowiedzialności
odszkodowawczej konieczne jest po pierwsze wskazanie zdarzenia (działania lub
zaniechania), z którym osoba dochodząca odszkodowania wiąże powstanie
szkody, po wtóre określenie szkody i po trzecie ustalenie, czy wskazane
zdarzenie jest przyczyną tej szkody, a więc czy było ono koniecznym warunkiem
wystąpienia szkody, przy czym normalny związek przyczynowy zachodzi tylko
wtedy, gdy w zestawie wszystkich przyczyn i skutków określone przyczyny
wywołują normalnie, w zwykłej kolejności rzeczy albo z wysokim stopniem
prawdopodobieństwa lub zazwyczaj, tego rodzaju skutki. Ocena, czy skutek jest
normalny powinna być zobiektywizowana i oparta na całokształcie okoliczności
7
sprawy oraz opierać się na doświadczeniu życiowym. Na gruncie art. 361 § 1 k.c.
obojętne jest, czy ma miejsce związek przyczynowy bezpośredni, czy pośredni
oraz, czy jest to związek przyczynowy złożony, wieloczłonowy, z tym,
że odpowiedzialność cywilną uzasadnia jedynie taki związek przyczynowy
wieloczłonowy, w którym między poszczególnymi ogniwami zachodzi normalna
zależność przyczynowa, a więc każde ogniwo tego związku podlega ocenie
z punktu widzenia przyczynowości adekwatnej. Związek przyczynowy może więc
występować jako normalny również wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki
powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się bezpośrednią
przyczyną szkody.
W rozpoznawanej sprawie powodowie jako zdarzenie wyrządzające szkodę
wskazali decyzje administracyjne o sprzedaży lokali wydane w latach 1974-1989,
których niezgodność z prawem stwierdzono decyzjami z 2008 r., a jako szkodę
niemożność uzyskania prawa własności sprzedanych lokali oraz użytkowania
wieczystego części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych
lokali, co stwierdzone zostało w decyzji z dnia 25 września 2008 r.
Jak słusznie stwierdził Sąd Apelacyjny, Sądy były związane takim określeniem
szkody i zdarzenia ją wywołującego, a zatem istniała konieczność oceny, czy
między tymi dwoma zdarzeniami zachodzi normalny związek przyczynowy, we
wskazanym wyżej rozumieniu. Sąd Apelacyjny, uznając, że taki związek
nie zachodzi, skupił się przede wszystkim na wykazaniu, że tak określona szkoda
była skutkiem innych zdarzeń, co jednak, jak wskazano wyżej, nie wyklucza
możliwości istnienia takiego związku także między zdarzeniem wskazanym przez
powodów a szkodą. Ocena takiego związku wymaga jednak wzięcia pod uwagę
także okoliczności, które Sąd Apelacyjny potraktował pobieżnie lub pominął
w swoich rozważaniach w tym przedmiocie.
Sąd ten w szczególności uznał, że w istocie przyczyną szkody powodów były
zawarte z najemcami umowy cywilnoprawne sprzedaży lokali oraz rękojmia wiary
publicznej ksiąg wieczystych, wynikająca z art. 5 ustawy o księgach wieczystych
i hipotece, co jest oceną zarówno pozbawioną podstaw jak i bezprzedmiotową.
Nie są to bowiem zdarzenia bezprawne, w rozumieniu przepisów o czynach
8
niedozwolonych ani w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a., a więc nie mogą być uznane
za źródło szkody powodów dochodzonej w rozpoznawanej sprawie.
Podobnie, dla oceny istnienia normalnego związku przyczynowego, nie ma
znaczenia wskazana przez Sąd Apelacyjny bezsporna okoliczność, że wydając
w latach 1974-1989 decyzje o sprzedaży lokali organ administracji państwowej
działał w dobrej wierze, podobnie jak nabywcy lokali. Są to okoliczności
niewątpliwie istotne, a nawet decydujące dla stwierdzenia, że decyzje te wywołały
trwałe skutki prawne, a więc nawet jeżeli w okresie późniejszym stwierdzono
wydanie ich z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością, to organ nadzorczy
nie może stwierdzić ich nieważności, a może jedynie orzec o wydaniu ich
z naruszeniem prawa. Te okoliczności mogą mieć ewentualnie znaczenie także
dla określenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie tego
rodzaju wadliwych decyzji, nie mają jednak znaczenia przy ocenie istnienia związku
przyczynowego, który jest kategorią obiektywną, a zatem niezależną od dobrej
wiary czy winy.
Sąd Apelacyjny wskazał także, jako zdarzenie wywołujące szkodę powodów,
decyzje z 1950 r. o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości
własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu, której częściową
nieważność i częściowe wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono w 1999 r.
Okoliczność, że związek taki istnieje, jak stwierdził Sąd Apelacyjny, powołując się
na stanowisko doktryny i orzecznictwa, nie wyklucza jednak możliwości istnienia
także normalnego związku przyczynowego między szkodą dochodzoną w sprawie,
a decyzjami administracyjnymi o sprzedaży lokali. Powołany przez Sąd drugiej
instancji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2002r. I CKN 1215/00 (OSP
2004/1/3) zapadł w sprawie, w której nie zostały podważone decyzje
administracyjne o sprzedaży lokali, a powód, jako źródło szkody, takiej samej jak
w niniejszej sprawie, wskazał decyzję administracyjną z 1969r o odmowie
ustanowienia prawa własności czasowej, której niezgodność z prawem stwierdzono
w 1994r. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił
powództwo uznając, odmiennie niż ten sam Sąd w obecnej sprawie,
że bezpośrednią przyczyną szkody powoda były niepodważone decyzje
administracyjne o sprzedaży lokali, nie zaś uznana za niezgodną z prawem decyzja
9
o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej. Natomiast Sąd Najwyższy
wskazując na pośrednie i bezpośrednie skutki decyzji administracyjnej wywierane
w sferze stosunków cywilnoprawnych uznał, że między decyzją odmawiającą
przyznania dotychczasowemu właścicielowi zabudowanej nieruchomości prawa
własności czasowej do gruntu, wydaną na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego
a sprzedażą przez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku
lokali, zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.
Jak wskazano wyżej nie wyklucza to istnienia także normalnego związku
przyczynowego między szkodą wynikającą z odmowy przyznania własności
sprzedanych lokali i użytkowania wieczystego związanej z nimi części gruntu,
a niezgodnymi z prawem decyzjami administracyjnymi o sprzedaży tych lokali.
Koncepcja adekwatnego związku przyczynowego zakłada, że określona szkoda
może być skutkiem wielu zdarzeń oraz, że normalne następstwa badanej przyczyny
mogą być zarówno bezpośrednie jak i pośrednie i pozostawać w relacjach
wieloczłonowych, a w takiej sytuacji ocenie z punktu widzenia kryterium
normalności podlega zależność wielu czynników kauzalnych w ich wzajemnych
powiązaniach, zaś ustalenie, że zachodzi normalny związek przyczynowy wymaga
zbadania, czy gdyby dane zdarzenie nie wystąpiło, powstałby określony skutek
(warunek conditio sine qua non) oraz, czy pojawienie się przyczyny badanego
rodzaju zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia rozpatrywanego skutku,
poprzez jej współistnienie i współdziałanie z innymi czynnikami. Jeżeli odpowiedź
na te pytania okaże się twierdząca, będzie to równoznaczne z wystąpieniem
normalnego związku przyczynowego. Dla oceny istnienia związku przyczynowego,
jako kategorii obiektywnej, nie ma przy tym znaczenia, jak zdaje się przyjmować
Sąd Apelacyjny, z jakich powodów osoba poszkodowana wskazała jako przyczynę
szkody określone zdarzenie, a nie zdarzenie inne, które pozostawało w ciągu
przyczyn lub stanowiło współprzyczynę szkody. Okoliczności te mogą być
ewentualnie rozważane przy ocenie roszczenia odszkodowawczego na podstawie
zasad ogólnych, natomiast przy ustalaniu związku przyczynowego jako jednej
z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej decydujące znaczenie ma to,
czy i jaką szkodę spowodowało bezprawne zdarzenie wskazane przez powoda jako
podstawa faktyczna tego roszczenia.
10
W uchwale z dnia 21 marca 2003 r. III CZP 6/03 (OSNC 2004/1/4),
dotyczącej między innymi kwestii związku przyczynowego pomiędzy szkodą
wynikłą z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej
dzierżawy gruntu objętego działaniem dekretu warszawskiego, a wydaniem
rażąco naruszającej prawo decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego
na podstawie art. 7 dekretu - Sąd Najwyższy stwierdził, że o istnieniu takiego
związku rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie
w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 k.c. Wskazał, że zgodnie z art. 7
dekretu warszawskiego na Państwie ciążył obowiązek przyznania byłym
właścicielom nieruchomości, na ich wniosek, własności czasowej (użytkowania
wieczystego) gruntu, jeżeli nie zachodziły przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu.
Niewykonanie tego obowiązku przez Państwo było niewykonaniem zobowiązania
powodującym szkodę w majątku wierzyciela- byłego właściciela nieruchomości,
w postaci nie wejścia do jego majątku prawa użytkowania wieczystego. Późniejsze
stwierdzenie nieważności takiej decyzji eliminowało ją z obrotu ex tunc, co otwierało
drogę do ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania
wieczystego i mogło doprowadzić do ustanowienia takiego prawa, a tym samym do
wykonania zobowiązania przez Państwo i zlikwidowania wskazanej wyżej szkody.
Jeżeli natomiast decyzja o odmowie przyznania własności czasowej
nie została w okresie późniejszym wyeliminowana z obrotu, gdyż wywołała trwałe
skutki prawne z powodu np. skutecznej sprzedaży lokali w budynku na tej
nieruchomości osobom trzecim i w wyniku tego, zgodnie z art. 156 § 2 w zw. z art.
158 § 2 k.p.a., organ administracyjny działając w trybie nadzoru mógł jedynie
poprzestać na stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa –
nie otwierała się już możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego
nieruchomości, która została zbyta wraz z lokalami mieszkalnymi. W konsekwencji
Państwo definitywnie już nie wykonało swojego zobowiązania powodując stratę
w postaci nieuzyskania prawa własności sprzedanych lokali i prawa użytkowania
wieczystego związanego z nimi gruntu. Jeżeli uprawniony dochodził wyrównania tej
szkody, to o tym, czy i ewentualnie w jakim zakresie jego powództwo było
uzasadnione decyduje istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy tym
uszczerbkiem, a niezgodną z prawem decyzją administracyjną, przy czym
11
konieczne jest także istnienie takiego związku między ogniwami pośrednimi,
również tymi, które zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji jako podstawa
ustalenia, że wadliwa decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki.
A o tym, czy taki związek zachodzi rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności
rozpoznawanej sprawy.
Należy zatem stwierdzić, że badając, czy istnieje związek przyczynowy
pomiędzy wskazanymi przez powodów, jako źródło szkody, decyzjami
administracyjnymi o sprzedaży lokali a szkodą polegającą na nie wejściu do
majątku powodów prawa własności tych lokali i prawa użytkowania wieczystego
części gruntu zbytej wraz z lokalami osobom trzecim, Sąd powinien zbadać
wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę istnienia normalnego
związku przyczynowego, w tym także wskazane w uzasadnieniu decyzji nadzorczej
okoliczności, które sprawiły, że niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności
zaskarżonych decyzji o sprzedaży lokali oraz w całości decyzji o odmowie
przyznania własności czasowej. Choć bowiem Sąd zasadniczo jest związany
jedynie stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej albo stwierdzeniem
wydania jej z naruszeniem prawa, to jednak wskazane w uzasadnieniu decyzji
nadzorczej okoliczności powodujące, że wadliwa decyzja wywołała trwałe skutki
prawne, w wyniku czego organ administracyjny mógł stwierdzić jedynie jej
niezgodność z prawem – mogą mieć istotne znaczenie dla oceny istnienia związku
przyczynowego. Punktem wyjścia przy badaniu normalnego związku
przyczynowego przy szkodach wynikłych z wadliwych decyzji administracyjnych
jest bowiem ustalenie, czy wskazana szkoda nastąpiłaby także gdyby decyzja ta
nie zapadła albo gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem jak również, czy
pojawienie się tej decyzji administracyjnej zwiększyło prawdopodobieństwo
wystąpienia szkody. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie pierwotna wadliwa
decyzja administracyjna z 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej była
przyczyną późniejszej, także wadliwej decyzji o sprzedaży lokali. Nie doszło jednak
do wyeliminowania z obrotu w całości żadnej z tych decyzji, gdyż, jak stwierdził
organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji nadzorczej dotyczącej decyzji
o sprzedaży lokali, decyzja ta wywołała trwałe skutki prawne, bowiem doprowadziła
do skutecznego zbycia osobom trzecim części lokali wraz z częścią użytkowania
12
wieczystego gruntu. To zaś z kolei stało się przyczyną odmowy przyznania
powodom prawa własności do sprzedanych już skutecznie lokali oraz prawa
użytkowania wieczystego do związanej z nimi części gruntu, co stwierdzone zostało
w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 września 2008 r. o ustanowieniu na rzecz
powodów użytkowania wieczystego tylko części gruntu i prawa własności jedynie
części lokali oraz odmowie przyznania tych praw w pozostały zakresie. Skoro
zatem organ administracyjny odmówił przyznania powodom własności części lokali
oraz użytkowania wieczystego związanej z nimi części gruntu wskazując, iż stało
się tak dlatego, że lokale te zostały skutecznie sprzedane osobom trzecim, na rzecz
których ustanowiono też w odpowiedniej części użytkowanie wieczyste gruntu –
to okoliczność ta powinna zostać oceniona przez Sąd badający istnienie
normalnego związku przyczynowego pomiędzy bezprawną decyzją o sprzedaży
lokali a szkodą powodów polegającą na odmowie przyznania im prawa własności
do sprzedanych już lokali oraz prawa użytkowania wieczystego do związanej z nimi
części gruntu (porównaj też między innymi wyroki Sądu Najwyższego z dnia
26 sierpnia 2009 r. I CSK 26/09 i z dnia 13 kwietnia 2012 r. I CSK 402/11, niepubl.).
Pominięcie przez Sąd Apelacyjny tych okoliczności, jak również nie
przeprowadzenie badania, czy gdyby wadliwa decyzja o sprzedaży lokali nie
została wydana, szkoda powodów także by nastąpiła lub czy pojawienie się tej
decyzji zwiększyło prawdopodobieństwo wystąpienia szkody, nie pozwala odeprzeć
kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 361 § 1 k.c.
Skuteczny jest także zarzut naruszenia art. 160 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zajętym w uchwale pełnego
składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10 (OSNC 2011/7-8/75),
do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją
administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub
wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma
zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., co między innymi oznacza, że roszczenia
te, zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. przedawniają się z upływem trzech lat od dnia,
w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność lub niezgodność
z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a nie na zasadach określonych
w art. 442 k.c. (obecnie art. 4421
k.c.).
13
Przed podjęciem powyższej uchwały, w orzecznictwie Sądu Najwyższego
wyrażono pogląd, że jeżeli powód, dochodzący roszczenia odszkodowawczego za
szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej nie
był stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję
z naruszeniem praw, to nie ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone
roszczenie odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. (porównaj
wyroki z dnia 8 stycznia 2002 r. I CKN 581/99, OSNC 2002/10/28, z dnia
18 listopada 2004 r. I CK 588/04 i z dnia 13 października 2010 r. I CSK 25/10,
niepubl.).
Odmienne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach z dnia 11 maja 2011 r.
I CSK 164/10 i I CSK 289/10 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r. I CSK 402/11
(niepubl.).
Ostatecznie przeważył drugi pogląd i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia
21 czerwca 2012 r. III CZP 28/12 (jeszcze niepubl.) stwierdził, że osoby niebiorące
udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa
określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia
odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.
Stanowisko to koreluje z poglądem wyrażonym w powołanej uchwale
pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r.
wskazującym, że choć zdarzeniem wywołującym szkodę jest wydanie wadliwej
decyzji administracyjnej, to z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia
roszczenia odszkodowawczego, niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która
ujawnia bezprawność decyzji wyrządzającej szkodę.
Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do ostatecznej
decyzji administracyjnej i kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego
w relacjach między orzekającym organem administracyjnym a osobą mająca status
strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają normy prawa
materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby
w określonej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach
i obowiązkach oraz kształtują treść rozstrzygnięcia. Okoliczność, że konkretna
osoba, mimo posiadania interesu prawnego, nie uczestniczyła, z różnych przyczyn,
14
w postępowaniu administracyjnym rozstrzygającym o jej prawach i obowiązkach,
nie pozbawia jej statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art.
28 k.p.a., o którym decyduje to, czy rzeczywiście stała się adresatem
rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji administracyjnej. Jeżeli tak, to jest
stroną postępowania administracyjnego i ma legitymację do wszczęcia
postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej
w postępowaniu, w którym nie brała udziału, mimo posiadania interesu prawnego.
W postępowaniu nadzorczym organ administracyjny decydując o uprawnieniu
konkretnej osoby do złożenia wniosku o jego wszczęcie, przesądza nie tylko o jej
statusie jako strony w tym postępowaniu, lecz także o tym, że miała ona taki status
również w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona w trybie nadzwyczajnym
decyzja administracyjna. Osoba taka jest też stroną w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a.
i służy jej roszczenie odszkodowawcze przewidziane w tym przepisie.
Skoro zatem na wniosek powodów wszczęto postępowania administracyjne
o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i w wyniku
tych postępowań wydano decyzje nadzorcze stwierdzające niezgodność z prawem
zaskarżonych decyzji, to powodowie są stroną powyższych postępowań
administracyjnych i przysługuje im przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie
o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę wyrządzoną wydaniem przed
dniem 1 września 2004 r. wadliwych decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali,
których niezgodność z prawem została stwierdzona po tym dniu decyzjami
administracyjnymi wydanymi na wniosek powodów. Tym samym nie mają do tych
roszczeń zastosowania przepisy art. 418 lub 417 k.c. ani art. 442 k.c., jak przyjął
Sąd Apelacyjny, lecz przepisy art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.
Skuteczność powyższych zarzutów kasacyjnych prowadzi do uchylenia
wyroku Sądu drugiej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego (art. 39815
oraz art. 108 § 2
w zw. z art. 391 § 1 i art. 39820
k.p.c.), bez konieczności oceny pozostałych
zarzutów kasacyjnych, zgłoszonych jako ewentualne, gdyż wskazane w nich
przepisy prawa materialnego nie mają zastosowania w sprawie.
jw
