III OSK 2476/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 193/22 w sprawie ze skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 193/22 oddalił skargę R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 roku nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. N. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca", "strona") wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego od dnia 1 lipca 2021 r.

Prezydent Miasta [...] - po rozpoznaniu wniosku R. N. z [...] września 2021 r. - decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2021 r. orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego od dnia 1 lipca 2021 r.

R. N. pismem z dnia 17 listopada 2021 r. - złożonym przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego w dniu 18 listopada 2021 r. - wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie stwierdziło, iż zostało ono wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), bowiem zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 3 listopada 2021 r., zaś odwołanie zostało wniesione w dniu 18 listopada 2021 r.

Organ wskazując na treść art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), pismem z 30 listopada 2021 r. zawiadomił stronę o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji oraz wyznaczył termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu.

W odpowiedzi na powyższe R. N. pismem z dnia 19 grudnia 2021 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] października 2021 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2021 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], [...], wydanym na podstawie art. 59 w związku z art. 58, art. 129 § 2 k.p.a., oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło R. N. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z [...] października 2021 r.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę R. N. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że okoliczności podnoszone we wniosku o przywrócenie terminu nie uzasadniały braku winy strony w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. W sprawie nie zostały spełnione wymogi z art. 58 § 1 k.p.a. Podnoszona okoliczność, że uchybienie powstało z powodu przebywania strony w Zakładzie Karnym w [...], gdzie skarżący ma utrudniony dostęp do wiedzy prawnoadministracyjnej, która była niezbędna do prawidłowego sporządzenia odwołania – nie jest obiektywną przyczyną do uznania braku winy (choćby w formie niedbalstwa) do zaniechania wniesienia odwołania. Decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r. skarżący otrzymał w dniu 3 listopada 2021 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Należy zauważyć, że skoro zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia, to strona nie może się powoływać na przebywanie w zakładzie karnym i brak dostępu do wiedzy prawniczej jako okoliczność uprawdopodobniającą brak jej winy w uchybieniu terminu. Ponadto podkreślić należy, że powoływanie się na nieznajomość przepisów prawa, czy też fakt przebywania w zakładzie karnym, samo w sobie nie stanowi podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Nieznajomość prawa nie jest bowiem okolicznością uzasadniającą przywrócenie terminu (postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1860/15 opublikowane w bazie: www.cbois.nsa.gov.pl). Okoliczność, że skarżący nie posiada zawodowo wiedzy prawniczej, nie zwalniała go od należytej dbałości o własne interesy. Trafnie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło w zaskarżonym postanowieniu, iż za chybione trzeba uznać powoływanie się przez stronę na przebywanie w zakładzie karnym, jako na okoliczność uniemożliwiającą wniesienie odwołania z zachowaniem terminu, w sytuacji gdy strona składając odwołanie wniosła je przebywając właśnie w zakładzie karnym. Dodatkowo, zgodnie z art. 128 k.p.a., do wniesienia odwołania nie jest wymagana fachowa wiedza prawnicza, gdyż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, natomiast wystarczy, aby wynikało z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

W ocenie zatem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały żadne obiektywne przeszkody do złożenia odwołania, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji. Nawiasem mówiąc, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący sporządził w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji, gdyż posiada ono datę: 17.11.2021 r., natomiast złożył je w administracji zakładu karnego następnego dnia, czyli 18.11.2021 r. – już po upływie ustawowego terminu. Sąd podkreślił, że jakiekolwiek niedbalstwo zainteresowanego w zasadzie dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. W szczególności brak staranności strony w zapoznaniu się z treścią pouczeń zawartych w doręczonych decyzjach świadczy o jej winie, a nie o braku tej winy (wyrok NSA w Gdańsku z 21.05.1999 r., I SA/Gd 2243/98, LEX nr 38700). W niniejszej sprawie oceniając wniosek o przywrócenie terminu, organ doszedł zdaniem Sądu do słusznego wniosku, iż nie została spełniona przez stronę przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Przedstawione przez skarżącego okoliczności nie uprawdopodobniały braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2021 r. znak: [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego od dnia 1 lipca 2021 r.

Zdaniem WSA w Łodzi, wbrew zatem zarzutom skargi, organ nie naruszył art. 58 § 1 k.p.a., jak również art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, które fakty organ uznał za udowodnione i na jakich dowodach się oparł. Organ wskazał również przyczyny z jakich powodów nie uwzględnił stanowiska strony, a także wyjaśnił podstawę prawną postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 58 § 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, brak należytego wyjaśnienia wątpliwości wynikających z podniesionego przez R. N. braku dostępu do wiedzy prawno-administracyjnej, który spowodował brak możliwości złożenia odwołania w terminie, co doprowadziło do oddalenia skargi przez niedostrzeżenie naruszenia przez Kolegium art. 50 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 58 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim Kolegium zaniechało zwrócenia się do osadzonego w Zakładzie Karnym R. N. celem doprecyzowania przyczyn uchybienia, co jest nie do pogodzenia z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadą informowania stron, wyrażonymi w przepisach k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu i doprecyzowanie przyczyn uchybienia terminu do złożenia odwołania skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także przyznanie adw. P. M. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, jednocześnie oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 26 sierpnia 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą, a tym samym zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 58 § 1 k.p.a. polegający "na niedokonaniu oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, brak należytego wyjaśnienia wątpliwości wynikających z podniesionego przez R. N. braku dostępu do wiedzy prawno-administracyjnej, który spowodował brak możliwości złożenia odwołania w terminie" jest nieuzasadniony.

Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Nadto w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał żadnej z postaci podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z treści sformułowanego zarzuto można się jedynie domyślać, że być może autorowi skargi kasacyjnej chodziło o niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.

Po drugie tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 50 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 58 § 1 k.p.a bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm w zasadzie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji z ogólnym wskazaniem, że nastąpiło to poprzez "niedokonanie oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem", "brak należytego wyjaśnienia wątpliwości". Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić w istocie na czym miałoby polegać naruszenie każdego z poszczególnych przepisów.

Po trzecie wreszcie przyjmując nawet, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów, to i tak zarzut ten jest bezpodstawny. Organ w zaskarżonym postanowieniu nie posługiwał się art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a., a więc nie sposób zarzucić organowi ich niewłaściwego stosowania. Żadna z powołanych zasad ogólnych postępowania nie została naruszona w przedmiotowej sprawie działaniem organu administracyjnego. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z pouczeniem dokonanym przez organ. To brak wykazania przez skarżącego braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania był powodem odmowy przywrócenia terminu do dokonania tej czynności procesowej, a nie brak udzielenia jakiś bliżej nie określonych informacji ze strony organu, niewyjaśnienia przez niego stanu faktycznego, czy też działanie w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej. Co więcej, ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej skarżący nie wskazał innych powodów, które by precyzowały wcześniej podane przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że nawet ewentualne naruszenie przytoczonych w niej przepisów przez błędne zastosowanie miało wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem zasadnie przyjął organ administracyjny i Sąd I instancji w sprawie nie zaistniały żadne obiektywne przeszkody do złożenia odwołania w terminie, zgodnie z jasnym pouczeniem zawartym w decyzji. Jakiekolwiek niedbalstwo zainteresowanego w zasadzie dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. W szczególności brak staranności strony w zapoznaniu się z treścią pouczeń zawartych w doręczonych decyzjach świadczy o jej winie, a nie o braku tej winy. Odwołanie jest środkiem prawnym dalece odformalizowanym, właśnie po to, aby każda osoba nie mająca nawet żadnej wiedzy prawniczej potrafiła go złożyć. Przebywanie w zakładzie karnym i brak dostępu do wiedzy prawniczej nie są okolicznościami uprawdopodobniającymi brak winy skarżącego w uchybieniu terminu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowny wniosek w tym przedmiocie.