II SA/Po 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania A. M. i A. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] października 2020 r., [...], [...] nakazującą odwołującym się rozbiórkę ogrodzenia zrealizowanego na działce [...] (arkusz [...], Obręb M.) przy ul. [...] w P..

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wąskie zagadnienie dotyczące oceny zgodności zrealizowanego przez skarżących ogrodzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji (dla czytelności wywodu ich stanowisko Sąd przedstawi łącznie) uznały, że ogrodzenie działki [...] musi zostać rozebrane, gdyż zostało zrealizowane w sposób wprost sprzeczny z § 4 pkt 1 lit c oraz § 4 pkt 2 lit. g uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. " - rejon ulic H. i S. w P. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2013 r., poz. 433, zwanej dalej "planem [...]"). W tym miejscu należy dodać, że istnienie ogrodzenia otaczającego działkę [...] zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu Powiatowego w dniu [...] marca 2020 r. (protokół [...] na k. 30-34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ustalono wówczas, że działkę [...] otoczono ze wszystkich stron (poza fragmentem od strony ul. [...]) ogrodzeniem betonowym pełnym, składającym się z 4 wsuwanych pomiędzy słupki paneli (po 0,5 m wysokości każdy) o łącznej wysokości 2 m. Obecny w trakcie kontroli A. M. zeznał, że ogrodzenie zrealizowano w lutym 2020 r. Prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że co prawda sporne ogrodzenie nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, to jednak podlega ono weryfikacji legalności w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b."; dodać można, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania organy przyjęły za właściwe brzmienie ustawy sprzed [...] września 2020 r.). Jak podkreślono w zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego do weryfikacji takiej uprawnia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2016 r., II OPS [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzję o nakazie rozbiórki z dnia [...] października 2020 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy oparł na materialnoprawnej podstawie jaką stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Rozstrzygnięcie takie utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") Inspektor Wojewódzki, który także stwierdził, iż sporne ogrodzenie jest nie do pogodzenia z ustaleniami planu [...]

W skardze A. M. i A. M. zrzucili Inspektorowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 81a, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a nadto działanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został rozpatrzony w sposób rzetelny i wszechstronny. Zdaniem skarżących doszło także do uchybienia zasadzie wynikającej z art. 13 § 1 K.p.a. A. M. i A. M. wskazali też, że decyzje organów naruszają zasady współżycia społecznego, poczucie elementarnej sprawiedliwości oraz podważają zaufanie do administracji. Rozstrzygnięcia oparto na podstawie prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b., która w ocenie skarżących nie powinna znaleźć zastosowania.

Wskazując na powyższe A. M. i A. M. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, a także – jeżeli Sąd uzna istnienie ku temu podstaw – umorzenie postępowania administracyjnego. Wystąpili nadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący akcentowali, że co prawda § 4 pkt 1 lit. c planu [...] stanowi, że ustala się zakaz lokalizacji ogrodzeń pełnych oraz betonowych i żelbetowych, to jednak w myśl § 4 pkt 2 lit. g planu [...], na jego obszarze dopuszcza się lokalizację ogrodzeń ażurowych lub w formie żywopłotów, o wysokości nie większej niż 1,5 m. Z kolei ogrodzenie ażurowe zdefiniowano w § 2 pkt 3 planu [...] i należy przez nie rozumieć ogrodzenie, w którym część ażurowa stanowi nie mniej niż 60% powierzchni całkowitej ogrodzenia.

A. M. i A. M. zgodzili się, że nie mogą w myśl planu postawić ogrodzenia pełnego, jeżeli jest ono betonowe lub żelbetowe, ale podkreślili, że mogą przecież wymienić niektóre panele na ażurowe stosownie do opisanych parametrów i w ten sposób mogą doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W ich ocenie zamiast nakazu rozbiórki, organu nadzoru budowlanego mogły nałożyć na nich obowiązki wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, do czego upoważnia je art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W piśmie datowanym na dnia [...] marca 2021 r. ustanowiony pełnomocnik skarżących radca prawny A. J. wskazał, że po dacie wejścia w życie uchwały [...], dla działki skarżących, uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...] przyjęto nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 3364, dalej "plan [...]"). Plan te unieważniono wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r. (Sądowi z urzędu jest wiadomym, że był to wyrok o sygnaturze IV SA/Po [...], opublikowany w Dz. Urz. Woj. W.. z 2019 r., poz. 5774). Obecnie natomiast (od 2020 r.) toczą się prace nad nowym planem, który w swej treści istotnej dla tej sprawy odpowiadać będzie planowi [...], to jest ma on dopuścić na granicy terenów MN/U i U (są to więc granice otaczające działkę [...] – uw. Sądu, zob. k. 56 akt sądowych) lokalizację również ogrodzeń pełnych do wysokości nie większej niż 1,7 m.

W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżących nadmienił też, że wedle informacji umieszczonych na stronie internetowej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P., w dniu [...] marca 2021 r. ma wejść w życie oczekiwany plan zagospodarowania przestrzennego dla ul. [...], uchwalony [...] lutego 2021 r., [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak zaznaczono w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy ogrodzenie betonowe otaczające działkę [...] należącą do A. M. i A. M. naruszało w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy § 4 pkt 1 lit c oraz § 4 pkt 2 lit. g planu [...] w sposób nieakceptowany, taki, że musiało podlegać rozbiórce. Rozważyć też należy, czy nie istnieje potencjalna możliwość doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem przez zmianę jego wysokości i nadanie ażurowego charakteru – co postulują A. M. i A. M. w skardze.

W ocenie Sądu ogrodzenie otaczające działkę w dacie jego budowy (luty 2020 r.), jak i w dacie wydania decyzji przez organu nadzoru budowlanego, bez wątpliwości naruszało § 4 pkt 1 lit c planu [...] Zgodnie z tym przepisem zakazuje lokalizacji na jego terenie ogrodzeń pełnych oraz betonowych i żelbetowych. Regulacja ta jest jasna: wyklucza ona możliwość zrealizowania ogrodzeń pełnych, jak też innych ogrodzeń betonowych i żelbetowych. Wbrew wywodom A. M. i A. M. plan [...] nie pozwalał na realizację ogrodzeń ażurowych z płyt betonowych. Według wskazanego aktu prawa miejscowego na obszarze jego działania nie dopuszczono jakichkolwiek ogrodzeń nie tylko pełnych, ale i betonowych i żelbetowych, chociażby te ostatnie miały częściowo ażurowy charakter. Oznacza to, że nie było możliwości – jak chcieli skarżący – aby organy odstąpiły w sprawie od nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.) na rzecz nakazu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Ogrodzenia na słupach betonowych i z płyt betonowych nie można było doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązywał zakaz lokalizacji ogrodzeń betonowych.

Odrębnym zagadnieniem, do którego należy się odnieść, jest kwestia obowiązywania planu [...] w dacie realizacji spornego ogrodzenia otaczającego działkę [...] i w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Plan [...] wszedł w życie z początkiem 2013 r. Jest faktem, że w 2016 r. został on zastąpiony na części obszaru, w tym obszaru działki [...], przez plan [...] Plan z 2016 r. spowodował zatem, że plan z 2012 r. na części obszaru utracił moc (zob. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Niemniej plan z 2016 r. został unieważniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r., IV SA/Po [...], opublikowanym w Dz. Urz. Woj. W.. z 2019 r., poz. 5774. Mamy więc do czynienia z sytuacją, że plan z 2012 r. "ożył" w zakresie swej mocy obowiązującej, jako, że plan [...] na skutek orzeczenia sądowego utracił ex tunc moc prawną, co objęło także wstecznie skutek prawny powodujący utratę mocy uchwały wcześniejszej. Problematyka prawna związana z obowiązywaniem "na nowo" planów wcześniejszych, gdy plany je zastępujące unieważniono wyrokami sądów administracyjnych, jest niezwykle rozbudowana. Skarżący i jego pełnomocnik nie twierdzą, że plan [...] prawnie nie obowiązywał w dacie realizacji spornego ogrodzenia oraz w dacie, gdy wydawano kwestionowane decyzje, stąd z tego powodu Sąd odstąpił od przedstawiania obszernych rozważań dotyczących problematyki wzajemnych relacji związanych z zastępowaniem planów i skutkami unieważniania planów wyrokami sądowymi. Skład orzekający zaznacza natomiast, że podziela w pełni argumentację oraz przyjmuje trafność wywodu zaprezentowanego (wraz z przywołaną literaturą i orzecznictwem) w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2017 r., IV SA/Po [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego Sąd wskazuje, że stoi na stanowisku, iż uprawomocnienie się wyroku IV SA/Po [...] i jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa W. spowodowało, że przywrócona została na nowo moc obowiązująca planu [...] (w części zastąpionej wcześniej planem [...]), a nadto, że należy domniemywać jawność takiego stanu rzeczy dla adresatów norm. A. M. i A. M. zrealizowali sporne ogrodzenie w lutym 2020 r., a więc po uprawomocnieniu się wyroku IV SA/Po [...] i po tym jak został on opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Skarżący wiedzieli zatem, że plan [...] nie wywołał skutków prawnych w postaci zastąpienia regulacji uprzednio obowiązującego planu [...] zakazującego budowę ogrodzeń pełnych oraz betonowych i żelbetowych.

Jeśli chodzi natomiast o zgłaszaną w pismach procesowych okoliczność, że dla działki [...] uchwalono [...] lutego 2021 r. (uchwała [...]) nowy plan miejscowy, który wszedł w życie [...] marca 2021 r., to stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Najnowszy plan uchwalono po tym jak już wydano ostateczną decyzję w sprawie. Sąd natomiast kontroluje legalność decyzji administracyjnych według stanu prawnego na datę ich wydania.

W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania skargi i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału.