II PSKP 95/26
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 12 maja 2026 r.
SSN Dawid Miąsik (przewodniczący)
SSN Bohdan Bieniek
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa B. P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu w […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 12 maja 2026 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego w Zielonej Górze
z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt IV Pa 102/24,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Okręgowemu w Zielonej Górze do ponownego rozpoznania i
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Bohdan Bieniek Dawid Miąsik Zbigniew Korzeniowski
[r.g.]
UZASADNIENIE
II PSKP 95/26
2
Sąd Okręgowy w Zielonej-Górze wyrokiem z 9 lipca 2024 r. oddalił apelację
powódki B. P. od wyroku Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z 27 lutego 2024 r.,
który oddalił jej powództwo przeciwko Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu w
[...].
Powódka żądała zasądzenia niewypłaconej różnicy dodatku stażowego od
stycznia do sierpnia 2022 r. w kwocie 2.824 zł oraz od września 2022 r. w kwocie po
416 zł z odsetkami, ewentualnie tytułem odszkodowania za nierówne traktowanie i
szkody poniesionej wynikiem działania pracodawcy. Powódka jest funkcjonariuszem
Służby Więziennej w [...].
Sąd Rejonowy ustalił, iż we wspólnym komunikacie Ministerstwa
Sprawiedliwości, Centralnego Zarządu Służby Więziennej oraz Związków
Zawodowych z 10 lutego 2022 r. podano, że każdy funkcjonariusz Służby Więziennej
otrzyma, ze skutkiem od 1 stycznia 2022 r., podwyżkę uposażenia nie niższą niż 624
zł brutto (z nagrodą roczną nie niższą niż 677 zł brutto). Średnio podwyżka
uposażenia wynieść miała 637 zł brutto, a wraz z nagrodą roczną średnio na etat
funkcjonariusza ok. 690 zł brutto. Wskazano ponadto, że strony pozostają w
rozbieżności co do składników uposażenia (dodatek za stopień, dodatek służbowy i
wysługa lat), które zrealizują podwyżkę (pkt 1). Podwyżki dla funkcjonariuszy i
pracowników Służby Więziennej miały zostać zrealizowane ze środków
zagwarantowanych ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustanowieniu „Programu
modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Ochrony Państwa w latach 2022-2025”, o ustanowieniu „Programu modernizacji
Służby Więziennej w latach 2022-2025” oraz o zmianie ustawy o Policji i niektórych
innych ustaw oraz ustawą budżetową na 2022 r. (pkt 2). Szczegółowy sposób
realizacji podwyżek dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, o których mowa w
punkcie 1, miał zostać określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości
wydanym na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, zmieniającym
rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia
zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, uwzględniającym rozróżnienie
części składowych dodatku służbowego na dwie części: a) „motywacyjną" -
realizowaną na dotychczasowych zasadach i b) „modernizacyjną” - ustaloną zgodnie
z zasadami realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r. (pkt
II PSKP 95/26
3
3). W przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem
okresów dotychczas nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych, dodatek
służbowy będzie podlegał odpowiedniej modyfikacji w części modernizacyjnej,
ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń (pkt 3 lit. e). Pod
komunikatem podpisali się przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości,
Centralnego Zarządu Służby Więziennej i NSZZ Funkcjonariuszy i Pracowników
Więziennictwa, natomiast nie sygnował nikt za KSSW NSZZ „Solidarność”.
Pismem z 28 marca 2022 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] ustalił powódce
uposażenie od 1 stycznia 2022 r., wskazując na art. 57, art. 58 ust. 1 ustawy z 9
kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z 29 listopada 2018 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
Więziennej oraz § 1, § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1, § 6, § 11 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z 23 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do
uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Uposażenie zostało ustalone na następujących zasadach:
1. zasadnicze według 11 grupy zaszeregowania w kwocie 3 528 zł
miesięcznie,
2. dodatek za wysługę lat w wysokości 20% uposażenia zasadniczego, tj. w
kwocie 706 zł miesięcznie, z czego kwota 353 zł wynika z dokumentów
potwierdzających wysługę lat zaliczoną od 1 stycznia 2022 r.,
3. dodatek za stopień w kwocie 1 475 zł miesięcznie, z czego kwota 208 zł
wynika z ww. rozporządzenia;
4. dodatek służbowy:
a. ustalony w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia w kwocie 500 zł,
b. ustalony w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w kwocie 63 zł zgodnie z
zasadami realizacji podwyżki od 1 stycznia 2022 r.,
łącznie w wysokości 563 zł miesięcznie.
W piśmie podano, że łączny wzrost dodatków do uposażenia zasadniczego o
charakterze stałym, stanowiący realizację podwyżki uposażenia od 1 stycznia
2022 r., wyniósł 624 zł. W przypadku powódki okresy pracy dotychczas
nieuwzględnione zaliczono od 1 stycznia 2022 r. z urzędu.
II PSKP 95/26
4
Realizacja podwyżki dla funkcjonariuszy Służby Więziennej odbyła się w
całym kraju według jednakowych zasad. Dyrektorzy aresztów śledczych i
funkcjonariusze odpowiedzialni za jej wdrożenie otrzymywali informacje dotyczące
jej przeprowadzenia w formie wiadomości e-mail oraz w czasie wideokonferencji. 24
marca 2022 r. odbyła się w tym celu odprawa służb kadrowych w Okręgowym
Inspektoracie Służby Więziennej w [...].
Dyrektor Centralnego Zarządu Służby Więziennej nie wydał pisemnego
komunikatu.
Dyrektorzy Okręgowej Służby Więziennej zostali zobowiązani do
przygotowania formy pisemnej dotyczącej należnych od 1 kwietnia 2022 r. uposażeń
funkcjonariuszy, przekazania przedmiotowych informacji służbom finansowym oraz
wprowadzania danych do systemu kadrowo-płacowego SWHR w terminie do 29
marca 2022 r. Zobowiązano ich również do wypłaty podwyżki uposażeń ze skutkiem
od 1 stycznia 2022 r. z dniem 7 kwietnia 2022 r.
W przypadku funkcjonariuszy, u których od 1 stycznia 2022 r. nastąpiła zmiana
wysokości dodatku za wysługę lat (na skutek doliczenia „stażu cywilnego" i okresu
odbywania studiów wyższych) odpowiednio zmniejszano przyznany dodatek
służbowy, tak by suma podwyżki z tych dwóch składników uposażenia oraz dodatku
za stopień nie przekraczała 624 zł.
W Areszcie Śledczym w [...] były osoby, u których nie dochodziło do zmiany
dodatku za wysługę lat i im przyznano maksymalną kwotę dodatku służbowego w
części modernizacyjnej, czyli 416 zł (…). Były też takie osoby, które nie otrzymały w
ogóle podwyżki dodatku służbowego, ponieważ cała kwota podwyżki została
przeznaczona na dodatek za wysługę lat; łączny wzrost uposażenia mógł wówczas
przekraczać pułap 624 zł (…).
Wobec tego, że powódce od 1 stycznia 2022 r. doliczono cywilny staż pracy
do wysługi lat, co skutkowało zwiększeniem dodatku stażowego o 353 zł oraz
zwiększono dodatek za stopień o 208 zł (zgodnie z przewidzianymi w rozporządzeniu
kwotami) - przyznana kwota dodatku służbowego w części modernizacyjnej została
ograniczona do kwoty 63,00 zł.
Różnicowanie dodatku służbowego odbyło się bez analizy pracy,
doświadczenia i stażu funkcjonariuszy. Jedynym czynnikiem mającym wpływ na
II PSKP 95/26
5
różnicowanie dodatku służbowego było doliczenie (lub nie) do stażu pracy - okresu
zatrudnienia (lub studiów) poza służbą (tzw. cywilny staż pracy), który dotąd nie
podlegał zaliczeniu do dodatku stażowego funkcjonariuszy Służby Więziennej, co
różniło ich od innych służb mundurowych (…). Obecnie funkcjonariusz przyjęty do
służby, nawet bez przeszkolenia, otrzymuje dodatek służbowy w części
modernizacyjnej w kwocie 416,00 zł. Wysokość dodatku służbowego w części
motywacyjnej zależy od spełnienia kryteriów przewidzianych w ustawie oraz oceny
danego funkcjonariusza. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] nie miał żadnego wpływu
na rozdział środków pieniężnych przyznanych jednostce, celem zrealizowania
podwyżki uposażenia oraz wzrostu dodatku stażowego dla funkcjonariuszy Służby
Więziennej. Pracownicy kadr pozwanego otrzymali dokładne wytyczne, w jaki
sposób mają naliczyć uposażenia wraz z dodatkami dla funkcjonariuszy.
Sąd Rejonowy w uzasadnieniu oddalenia powództwa nie stwierdził naruszenia
prawa przez pozwanego. Wskazał na art. 57 i art. 58 ustawy o Służbie Więziennej,
podkreślając, iż od 1 stycznia 2022 r. ustawodawca zmodyfikował przepis ust. 2 art.
58, dodając postanowienia, zgodnie z którymi do wysługi lat uwzględnianej przy
ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy zalicza się okresy
wymienione w ust. 2 pkt 1-6. Do czasu wprowadzenia tej zmiany, do wysługi lat nie
były zaliczane okresy tzw. cywilnego stażu pracy, czy okres odbywania studiów. Było
to przedmiotem protestów funkcjonariuszy Służby Więziennej, którzy wskazywali na
uregulowania różnicujące ich sytuację w stosunku do innych służb mundurowych.
Zmiana była konsekwencją wejścia w życie ustawy z 17 grudnia 2021 r. o
ustanowieniu „Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży
Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2022-2025”, o ustanowieniu „Programu
modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-2025” oraz o zmianie ustawy o Policji
i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2448), która w przepisie art. 19 pkt 1
b nadała nowe brzmienie przepisowi art. 58 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Jednocześnie na mocy tejże ustawy modernizacyjnej (art. 19 pkt 1 d), nadano nowe
brzmienie art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym Minister
Sprawiedliwości otrzymał kompetencję do wydania rozporządzenia określającego
warunki i tryb przyznawania dodatków do uposażenia zasadniczego o charakterze
stałym, w szczególności wysokość tych dodatków, sposób ich obliczania, a w
II PSKP 95/26
6
przypadku dodatku służbowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, także warunki jego
obniżania, uwzględniając zakres obowiązków służbowych i ich specyfikę.
Ustawodawca realizując postanowienia art. 9 pkt 9 ustawy modernizacyjnej
przewidział więc podwyżkę uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej w części
obejmującej również pozostałe dodatki, o których mowa w ustawie o Służbie
Więziennej, tj. dodatek za stopień i dodatek służbowy, ale w tym zakresie (w
przeciwieństwie do zasad ustalania dodatku za wysługę lat), zasady ich
przyznawania zostały określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 15
marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia
zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. z 2022 r., poz. 663).
W ocenie powódki, realizacja podwyżki uposażenia funkcjonariuszy została
przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, gdyż wzrost dodatku za wysługę lat
wynikający ze zmiany przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie powinien mieć
wpływu na wysokość podwyżki wynikającej z wejścia w życie rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z 15 marca 2022 r. W jej ocenie, „gwarantowana’’ kwota
podwyżki, tj. 624 zł nie powinna obejmować wzrostu dodatku stażowego, a zatem w
miejsce kwoty 63 zł wskazanej w punkcie 4 pisma z 28 marca 2022 r. powinna mieć
przyznaną kwotę 416 zł i różnicy tej domagała się w pozwie. W toku postępowania
powódka rozszerzyła powództwo i poza zgłoszonym w pozwie żądaniem wyrównania
uposażenia i ustalenia jego wysokości na prawidłowym poziomie, domagała się
również zapłaty odszkodowania z tytułu dyskryminacji w zatrudnieniu.
Zmiana przepisów ustawy o Służbie Więziennej miała wpływ na uposażenie
powódki, gdyż od stycznia 2022 r. jej dodatek za wysługę lat wzrósł o 353 zł, co jest
kwotą prawidłową w zakresie tego konkretnego składnika. Wysokości tej powódka
nie kwestionowała. Kwota dodatku za stopień wynika zaś wprost z tabeli stanowiącej
załącznik do rozporządzenia. Wobec tej zmiany dodatek za stopień, w przypadku
powódki wzrósł o 208 zł. Ta kwota również nie była kwestionowana. Natomiast w
świetle powołanego rozporządzenia, dodatek służbowy (którego dotyczy spór),
składa się z dwóch części tj.: - motywacyjnej (przewidzianej w § 6 pkt 1
rozporządzenia, a ustalonej na podstawie § 5), - modernizacyjnej (o której mowa w
§ 6 pkt 2 rozporządzenia). Ten ostatni przepis stanowi, że dodatek służbowy może
składać się z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń
II PSKP 95/26
7
funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r., której wysokość nie może przekroczyć kwoty
416 zł. W przypadku powódki podwyższenie dodatku na podstawie § 6 pkt 2 wyniosło
63 zł i tę część powódka kwestionowała (nie podważając jednocześnie wysokości
dodatku służbowego w części motywacyjnej wynoszącej 500 zł). Zatem na skutek
realizacji podwyżki przewidzianej w powołanych powyżej przepisach, w przypadku
powódki doszło do wzrostu całego uposażenia o łączną kwotę 624 zł. Zdaniem
powódki było to nieprawidłowe, gdyż podwyżka powinna być liczona niezależnie od
wzrostu dodatku za wysługę lat, a kwota wzrostu uposażenia obejmująca tylko
dodatek za stopień i dodatek służbowy powinna wynosić 624 zł, czyli tyle, ile
obiecano funkcjonariuszom na etapie poprzedzającym wejście w życie ww. aktów
prawnych.
W ocenie Sądu, nie ma podstaw do uwzględnienia żądania o zapłatę
wyrównania uposażenia (i ustalenia jego prawidłowej wysokości) w oparciu o
powołane regulacje, tj. ustawę o Służbie Więziennej, ustawę o ustanowieniu
„Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej. Państwowej Straży Pożarnej i
Służby Ochrony Państwa w latach 2022-2025”, o ustanowieniu „Programu
modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-2025” oraz o zmianie ustawy o Policji
i niektórych innych ustaw oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 15 marca
2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego
funkcjonariuszy Służby Więziennej. Z żadnego przepisu ustawy modernizacyjnej ani
cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie
Więziennej nie wynika bowiem, że powódka miał otrzymać kwotę 624 zł z
jakiegokolwiek tytułu, albo jaka miałaby być relacja tej kwoty do podwyższanych
dodatków. Natomiast przepis § 9 rozporządzenia stanowi wprost, że w przypadku
ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat w trybie określonym w § 2 ust. 2, dodatek
służbowy ulega odpowiedniemu obniżeniu z części określonej w § 6 pkt 2. Nie jest
więc tak, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, że dodatek za wysługę lat wchodzi
w część składową realizacji podwyżki uposażeń od 1 stycznia 2022 r. Wprawdzie
przepis § 2 ust. 2 wymaga pisemnego wniosku funkcjonariusza (którego powódka
nie złożyła), lecz nawet przyznanie tej okoliczności nie daje podstawy do znalezienia
w obowiązujących przepisach podstawy do przyjęcia, że należny powódce dodatek
służbowy (w części modernizacyjnej) powinien wynosić 416 zł.
II PSKP 95/26
8
Rozporządzenie w sprawie dodatków stałych ani żaden inny przepis prawa
nie określają zasad realizacji podwyżki. Jedyny przepis, który konkretyzuje te zasady,
to § 6 pkt 2 rozporządzenia. Stanowi on wyraźnie, że dodatek służbowy „może” (nie
„musi”) składać się z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki
uposażeń funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r. Ponadto przepis ten określa jedynie
próg maksymalny (416 zł), nie podając progu minimalnego. Sąd nie może upatrywać
podstawy prawnej roszczeń powódki w źródłach pozaprawnych, czyli m.in. w
komunikacie Ministerstwa Sprawiedliwości, Centralnego Zarządu Służby Więziennej
oraz Związków Zawodowych z 10 lutego 2022 r. Nie można też posiłkować się tym
komunikatem w procesie wykładni ww. rozporządzenia. Nie stanowi ono przecież
źródła prawa pracy w rozumieniu art. 9 kp. Do odmiennych konkluzji nie prowadzi
fraza użyta w § 6 pkt 2 rozporządzenia, gdzie mowa o części ustalonej „zgodnie z
zasadami realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r.”. Jest
to odesłanie niejasne, niekonkretne, wskazujące na bliżej nieokreślone ustalenia i
zasady, a poza tym nieobligatoryjne („może”). Nie przyznaje więc powódce żadnych
konkretnych roszczeń. Nawet gdyby dopuścić interpretowanie przepisów
rozporządzenia w oparciu o treść komunikatu z 10 lutego 2022 r., to wysokość
poszczególnych dodatków w praktyce ukształtowano powódce tak, że łączna kwota
ich podwyższenia (624 zł) pokrywa się z kwotą zagwarantowaną w komunikacie.
Innymi słowy - na podstawie rozporządzenia zrealizowano wymóg dotyczący kwoty
podwyżki, zawarty w komunikacie. Istotny jest tu zwłaszcza pkt 3 lit. e, który stanowi
odpowiednik § 9 rozporządzenia i który należy rozumieć tak, że podwyżka dodatku
za wysługę lat powinna „konsumować” część dodatku służbowego. Zapisano w nim
wprost, że: „w przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z
uwzględnieniem
okresów
dotychczas
nieuwzględnionych
lub
nieudokumentowanych, dodatek służbowy będzie podlegał odpowiedniej modyfikacji
w części modernizacyjnej, ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki
uposażeń”. Sąd dostrzegł wadliwość nowych przepisów, na podstawie których
ustalono powódce wysokość przysługującego jej uposażenia i ocenił je krytycznie.
Dotyczy to zarówno ich niestaranności legislacyjnej, ale również takiej konstrukcji,
która odbiega od pierwotnych ustaleń, tj. niezależnej podstawy i finansowania
dodatku za wysługę lat (w sposób zrównujący sytuację funkcjonariuszy SW z innymi
II PSKP 95/26
9
służbami mundurowymi) i podwyżki uposażenia, która miała mieć oparcie w innych
przepisach, tj. powołanej ustawy modernizacyjnej. Jednakże słuszne uwagi
formułowane przez Rządowe Centrum Legislacji (k. 12) i Ministra Finansów (k. 13) -
w których wskazano na braki w zakresie § 2 i 6 rozporządzenia, w tym niezrozumiałe
brzmienie ostatniego z powołanych przepisów - w żaden sposób nie uzupełniają
podstawy prawnej obliczenia części modernizacyjnej dodatku i służbowego.
Cytowane na wstępie niniejszych rozważań przepisy, w tym § 6 są jedyną podstawą
prawną, w oparciu o którą można ocenić istnienie roszczenia zgłoszonego w pozwie.
Tymczasem kwota spornego świadczenia mieści się w granicach przez te przepisy
wyznaczonych. Za zasadnością żądania powódki nie mogło przemawiać to, że
funkcjonariuszom Służby Więziennej obiecano czy gwarantowano podwyżkę
uposażenia (niezależnie od wzrostu dodatku za wysługę lat) na poziomie 624 zł. To,
że ustawodawca kwestie te uregulował w sposób odmienny niż pierwotnie
zakładano, a jednocześnie dopuścił się legislacyjnej niestaranności, nie może
stanowić źródła roszczenia powódki. Powódka nie ma bowiem prawa do
abstrakcyjnie rozumianej „podwyżki”, a jedynie do takich składników uposażenia i w
takiej wysokości, jaką przewidują obowiązujące przepisy prawa. W tym kontekście
kwestie dotyczące wad legislacyjnych pozostają bez znaczenia dla tego roszczenia.
Rolą sądu była wyłącznie ocena czy po stronie powódki, w oparciu o powołane
powyżej przepisy, istnieje roszczenie o zapłatę konkretnych kwot. Skoro odpowiedź
na to pytanie jest negatywna - powództwo sformułowane w punktach 1 i 2 pozwu
należało oddalić. Odnosi się to do podstawy prawnej kształtującej uposażenie
powódki, jaką stanowi jej akt mianowania oraz tzw. pragmatyki służbowe (tj. ustawa
o Służbie Więziennej i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 15 marca 2022 r.).
Sąd pracy co do zasady nie może bowiem ukształtować wynagrodzenia za pracę,
jeżeli jest ono wypłacane w wysokości mieszczącej się w granicach określonych w
przepisach prawa pracy i umowie o pracę. Jedyny wyjątek dotyczy sytuacji
naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu (niedyskryminowania z
przyczyn określonych w art. 183a § 1 k.p.), bowiem znajduje tutaj zastosowanie norma
z art. 18 § 3 k.p., zgodnie z którą postanowienia umów o pracę i innych aktów, na
podstawie których powstaje stosunek pracy, naruszające zasadę równego
traktowania w zatrudnieniu są nieważne (…).
II PSKP 95/26
10
Powódka skutecznie wykazała, że na skutek realizacji podwyżki dla
funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz równolegle wprowadzonych zasad
naliczania dodatku za wysługę lat - znalazła się w gorszej sytuacji niż funkcjonariusze
z porównywalnym, a nawet mniejszym zakresem zadań, samodzielności i
odpowiedzialności. Niesporne w sprawie było bowiem to, że podwyżka uposażeń dla
Służby Więziennej, która nastąpiła od 1 stycznia 2022 r., została zrealizowana w ten
sposób, że funkcjonariusze, których dodatek za wysługę lat miał wzrosnąć wskutek
doliczenia „stażu cywilnego” mieli odpowiednio zmniejszony dodatek służbowy w
tzw. części modernizacyjnej, co w efekcie doprowadziło do sytuacji, że suma dodatku
służbowego (składającego się z tzw. części motywacyjnej i modernizacyjnej) takich
osób jest niższa niż funkcjonariuszy, u których nie doszło do wzrostu dodatku za
wysługę lat.
Sąd zauważył, że funkcjonariusz przyjęty do służby przygotowawczej bez
przeszkolenia otrzymał dodatek służbowy w części modernizacyjnej w kwocie 416 zł.
Osoba zajmująca to samo stanowisko, co powódka (P.W.), otrzymała od 1 stycznia
2022 r. część modernizacyjną dodatku w większej kwocie, niż powódka, tylko dlatego
że miała niższą niż powódka wysługę lat. Praca powódki jest dobrze oceniana, o
czym świadczy jej dokumentacja służbowa. Ten czynnik powinien mieć - zgodnie z
§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 15 marca 2022 r. — wpływ na
wysokość pobieranego przez funkcjonariusza dodatku służbowego (który w ocenie
sądu postrzegać należy jako jeden składnik uposażenia, niezależnie od wadliwej
konstrukcji rozporządzenia dzielącego go na część motywacyjną i modernizacyjną).
Sąd wskazał na inne efekty procesu podwyżki, jak np. to, że część funkcjonariuszy,
których dodatek za wysługę lat znacząco wzrósł na skutek doliczenia stażu
cywilnego, nie tylko nie otrzymali w ogóle dodatku służbowego w części
modernizacyjnej, ale łącznie podwyżka uposażenia znacznie przekroczyła
deklarowaną kwotę 624 zł. Jednocześnie kwota 624 zł, która pojawiła się w
powołanym wspólnym komunikacie Ministerstwa Sprawiedliwości, Centralnego
Zarządu Służby Więziennej oraz Związków Zawodowych z 10 lutego 2022 r. oraz w
mediach - nie miała odzwierciedlenia w znowelizowanych przepisach. Jedyna kwota,
którą ustawodawca wprost powołał to górny pułap dodatku stażowego w części
modernizacyjnej. Wykazane przez powódkę konsekwencje w postaci różnicowania
II PSKP 95/26
11
uposażeń, w oderwaniu od dotychczasowych zasad, zostały spowodowane poprzez
zastosowanie działania arytmetycznego polegającego na tym, że najpierw
przydzielano odpowiednią podwyżkę dodatku za wysługę lat z tytułu ustalonego na
nowo stażu pracy - jeśli zaistniały do tego przesłanki. Następnie przyznawano
podwyżkę dodatku za stopień, a w dalszej kolejności podwyżkę dodatku służbowego
- w części modernizacyjnej (która stanowiła wyliczoną różnicę pomiędzy wzrostem
dodatku za stopień i dodatku stażowego). Łącznie przyznawano kwotę podwyżki nie
większą niż 624 zł, chyba że z podwyżki dodatku za wysługę lat wynikała kwota
wyższa. Wówczas nie przydzielano żadnej kwoty do dodatku służbowego.
Pracodawca, ustalając wysokość części „modernizacyjnej” dodatku, nie stosował
żadnych kryteriów związanych z osobą pracownika lub wykonywaną przez niego
pracą. Stosował wyłącznie wyliczenia matematyczne według powyższej metody.
Abstrahując od podstaw takiego ukształtowania uposażenia można więc postawić
tezę, że w Areszcie Śledczym w [...] doszło do zróżnicowania uposażeń, które
cechowała co najmniej nierówność w zakresie wynagrodzenia. Możliwe jest nawet
przyjęcie, że doszło do tego na skutek zastosowania niedozwolonego kryterium (tj.
takiego, który uznane jest za naganne i społecznie nieakceptowalne dla
ustawodawcy krajowego i unijnego), którym był nie tyle staż pracy, co staż pracy „w
cywilu”, bowiem te osoby zostały potraktowane gorzej w zakresie składnika, jakim
jest dodatek służbowy. Pomimo dokonania takich ustaleń, tj. przyjęcia, że doszło do
zróżnicowania uposażeń funkcjonariusz wykonujących podobną pracę lub pracę o
podobnej wartości, sąd orzekający w sprawie nie znalazł podstaw do zasądzenia
odszkodowania, o którym mowa w przepisie art. 183d k.p. (…). Pozwany Areszt
Śledczy [...] nie miał wpływu na ukształtowanie uposażenia powódki, bowiem zasady
jego naliczenia oraz przyznane środki pieniężne wynikały z decyzji ustawodawcy. Z
tej przyczyny nie może ponosić odpowiedzialności za powstałą niewątpliwie szkodę.
Sąd Okręgowy w uzasadnieniu oddalenia apelacji powódki wskazał, że Sąd I
instancji zasadnie stwierdził, iż przepisy ustawy modernizacyjnej oraz
rozporządzenia wykonawczego do art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej nie
określają w żadnym razie, aby powódka miała otrzymać świadczenie w wysokości
624 zł. Znaczenie ma § 9 rozporządzenia z 15 marca 2022 r., który stanowi, iż w
przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat w trybie określonym w § 2
II PSKP 95/26
12
ust. 2 dodatek służbowy ulega odpowiedniemu obniżeniu w części określonej w § 6
pkt 2. Ponadto § 6 rozporządzenia stanowi, że dodatek służbowy może składać się
z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy
od 1 stycznia 2022 r., której wysokość nie może przekroczyć kwoty 416 zł. Sąd
Rejonowy zasadnie zaznaczył, iż zapis zawarty w § 6 nie przyznaje powodowi
żadnych konkretnych roszczeń. Natomiast § 9 rozporządzenia należy zinterpretować
w ten sposób, że podwyżka dodatku za wysługę lat winna „konsumować” część
dodatku służbowego. Kluczowym elementem programu modernizacji służb było
wzmocnienie motywacyjnego systemu uposażeń funkcjonariuszy, co znalazło wyraz
w art. 19 ustawy zmieniającej, który to nowelizował ustawę o Służbie Więziennej w
zakresie dodatków do uposażenia zasadniczego o charakterze stałym
funkcjonariuszy Służby Więziennej. Dodane zostały zapisy rozszerzające katalog
okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat m.in. o
okresy ukończonych studiów wyższych, jak też okresy pracy w tzw. cywilu.
Jednocześnie wskazano, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze dot. dodatków do
uposażenia zasadniczego o charakterze stałym zachowują moc do dnia wejścia w
życie nowych (art. 30 ust. 2 ustawy zmieniającej). Przepisy ustawy o Służbie
Więziennej i rozporządzenia gwarantowały wszystkim funkcjonariuszom uzyskanie
co najmniej minimalnej zakładanej kwoty podwyżki, która została określona na nie
mniej niż 624 zł. Żaden funkcjonariusz Służby Więziennej, w tym również powódka,
nie otrzymał podwyżki mniejszej niż 624 zł brutto. Minister Sprawiedliwości rozdzielił
kwotę na trzy dodatki do uposażenia zasadniczego o charakterze stałym (za wysługę
lat, za stopień i służbowy) - § 1 nowego rozporządzenia, które wskazuje przy tym
wprost na dwie części dodatku służbowego, z których druga posiada charakter
fakultatywny. Zgodnie z § 6 rozporządzenia dodatek służbowy:
1) składa się z części ustalonej na podstawie § 5 (tzw. część motywacyjna) i
2) może składać się z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki
uposażeń funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r., której wysokość nie może
przekroczyć kwoty 416 zł (tzw. część modernizacyjna). Z kolei w myśl § 9 ww.
rozporządzenia w przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat w trybie
określonym w § 2 pkt 2 dodatek służbowy ulega odpowiedniemu obniżeniu z części
określonej w § 6 pkt 2. Rozporządzenie ani żaden inny przepis prawa nie określają
II PSKP 95/26
13
zasad realizacji podwyżki. Jedyny przepis, który konkretyzuje te zasady to § 6 ust. 2
rozporządzenia, który stanowi, że dodatek służbowy może (a więc nie musi) składać
się z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacjami podwyżki uposażeń
funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r. Powódka z tego tytułu nie ma więc przyznanych
żadnych konkretnych roszczeń. Ponadto kwota 416 zł na etat stanowi jedynie
maksymalny próg wysokości części dodatku służbowego - przepis ten nie określa
minimalnego pułapu. Przepisy nie dawały żadnej podstawy do stwierdzenia, iż
powódce należny jest dodatek służbowy w kwocie 416 zł. Z § 6 i § 9 rozporządzenia,
zgodnie z przyjętą koncepcją realizacji podwyższenia uposażeń funkcjonariuszy,
składającej się z 3 komponentów (dodatku za wysługę lat, dodatku za stopień
służbowy oraz dodatku służbowego), wynika wyłącznie możliwość wzrostu dodatku
służbowego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą podwyżki w
wysokości 624 zł, a sumą dodatku za stopień i ustaloną wysokością dodatku za
wysługę lat w związku z doliczeniem okresów służby i pracy cywilnej do wysługi lat,
w sytuacji, gdy ta różnica będzie większa niż zero złotych (…). Powódce doliczono
od 1 stycznia 2022 r. cywilny staż pracy do wysługi lat, co skutkowało zwiększeniem
dodatku stażowego o 353 zł. oraz zwiększono dodatek za stopień o 208 zł (zgodnie
z przewidzianymi w rozporządzeniu kwotami) - przyznana kwota dodatku
służbowego w części modernizacyjnej została ograniczona do kwoty 63 zł. Łączny
wzrost dodatków do uposażenia zasadniczego o charakterze stałym, stanowiący
realizację podwyżki uposażenia wyniósł zatem 624 zł (353 zł + 208 zł + 63 zł). Łączna
kwota podwyższenia pokrywa się z kwotą, obiecaną/zagwarantowaną w
komunikacie (…). Powódka zarzucała, iż jej uprawnienia o charakterze majątkowym
ze stosunku służbowego uległy dyskryminującemu zróżnicowaniu, tj. pośredniej
dyskryminacji płacowej ze względu na „staż cywilny”. Twierdziła, że pomimo
doliczenia jej zgodnie z nowymi regulacjami dodatkowego stażu pracy (z okresu
poprzedzającego służbę), jego wynagrodzenie nie jest wyższe od wynagrodzenia
funkcjonariuszy, którym takiego stażu nie doliczono, a realizowany cel - podniesienie
wynagrodzeń co najmniej o zakładaną kwotę - osiągnięto w ich przypadku poprzez
wprowadzenie dodatku służbowego. Wprawdzie, podwyżka uposażeń dla
funkcjonariuszy Służby Więziennej przyczyniła się do sytuacji, iż doliczenie „stażu
cywilnego” spowodowało tym samym zmniejszenie wysokości dodatku służbowego
II PSKP 95/26
14
w tzw. części modernizacyjnej oraz to, że funkcjonariusze, którym nie doliczono tego
stażu otrzymali dodatek w większej kwocie, to jednak kierujący Aresztem Śledczym
Dyrektor nie posiadał żadnej dowolności w zakresie rozdysponowaniu środków
przeznaczonych na podwyżki, a które to środki pochodziły z budżetu państwa. Areszt
Śledczy nie miał żadnej możliwości, aby wpłynąć na wydatkowanie środków
pieniężnych przeznaczonych na podwyżki, stanowi jednostkę organizacyjną sektora
finansów publicznych, nie posiada osobowości prawnej, pokrywa swoje wydatki
bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu
państwa (…). Prawidłowo Sąd I instancji ocenił żądanie powódki w kontekście
przepisów Kodeku cywilnego tj. art. 471 k.c. Zasadnej podstawy żądania nie
stanowiły też przepisy zakazujące nierównego traktowania, w tym dyskryminacji (…).
Sąd Okręgowy zwrócił uwagę na cel zmiany przepisów o dodatku stażowym poprzez
wliczenie do jego wysokości okresów pracy poza służbą. Celem tym było wyrównanie
sytuacji funkcjonariuszy służby więziennej poprzez ujednolicenie zasad
przyznawania dodatku za wysługę lat poprzez wliczenie do niego okresów pracy „w
cywilu”. Celem działania dyrektora realizującego obowiązujące go regulacje
rozporządzenia było osiągnięcie zakładanego przez ustawodawcę efektu, tj.
podniesienie poziomu wynagrodzeń wszystkich funkcjonariuszy co najmniej o 624 zł.
W stosunku do powódki efekt ten osiągnięto wliczając jej przede wszystkim
dodatkowy staż sprzed okresu służby, a co do funkcjonariuszy, którzy takiego stażu
nie posiadali poprzez zastosowanie regulacji z § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia z 15
marca 2022 r.
W konsekwencji znajduje tu zastosowanie art. 18 § 3 kp, który stanowi, że nie
stanowią naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu działania
podejmowane przez określony czas, zmierzające do wyrównywania szans
wszystkich lub znacznej liczby pracowników wyróżnionych z jednej lub kilku przyczyn
określonych w art. 183a § 1 przez zmniejszenie na korzyść takich pracowników
faktycznych nierówności, w zakresie określonym w tym przepisie.
Można uznać, iż o ile w przypadku powódki i porównywanych z nią
funkcjonariuszy ustawodawca zastosował trochę inną metodę dojścia do
zakładanego minimalnego poziomu wzrostu wynagrodzenia, to metoda ta nie tylko
nie zwiększyła, ale przeciwnie zmniejszyła dysproporcje płacowe pomiędzy
II PSKP 95/26
15
funkcjonariuszami wykonującymi taką samą pracę (w okolicznościach rozpatrywanej
sprawy powódka nie wykazała, aby jej praca w związku ze stażem pracy w okresie
poprzedzającym służbę była bardziej przydatna, czy też jakościowo lub ilościowo
odmienna od innych funkcjonariuszy). Oznacza to, iż rozpatrywane całościowo
regulacje rozporządzenia w omawianym zakresie nie pozostają w sprzeczności z
celem, który przyświecał ustawodawcy krajowemu przy implementowaniu rozwiązań
prawa wspólnotowego, tj. zapewnienia jednakowego wynagrodzenia za taką samą
pracę.
Istotne jest, iż w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy zaliczono
powódce na poczet dodatku stażowego okres pracy „w cywilu”, przy czym
rozporządzenie z 15 marca 2022 r. również w tym zakresie odzwierciedlało tę
nowelizację. Nie można więc mówić, aby poprzez wyliczenie dodatkowego stażu jego
wynagrodzenie było niższe od wynagrodzeń funkcjonariuszy, którzy takiego stażu
nie posiadają. Przeciwnie, o ile powódka, z uwagi na zastosowany powyżej opisany
mechanizm, miała ograniczony dodatek służbowy w tzw. części modernizacyjnej - 63
zł, o tyle w jej przypadku dodatek stażowy wzrósł o 353 zł, a zatem łącznie ze
wzrostem dodatku za stopień o 208 zł. łączna kwota podwyżki wyniosła
gwarantowane 624 zł.
Ustawodawca wprowadzając tzw. dodatek modernizacyjny zmniejszył
dysproporcje płacowe pomiędzy funkcjonariuszami posiadającymi staż pracy przed
służbą i takiego stażu nieposiadającymi. Celem było to, żeby funkcjonariusze, którzy
nie mieli wypracowanego takiego stażu, otrzymali z kolei wyższy dodatek
modernizacyjny, czyli wyrównanie dysproporcji płacowych. Tego rodzaju cel jest
niewątpliwe zgodny z zasadą prawa do jednakowego za jednakową pracę, czyli
zasadą przyświecającą zarówno uregulowaniom prawa wspólnotowego, jak i
uchwalonym w ich implementacji przepisom ujętym w rozdziale Ila Kodeksu pracy.
Jednocześnie powódka nie wykazała, aby jej praca był więcej warta w związku z
dłuższym stażem pracy poza służbą niż praca funkcjonariuszy takiego stażu
nieposiadającymi. Jak już wyżej wskazano, dłuższy staż nie musi się wiązać z
wyższym wynagrodzeniem, a jest jedynie kryterium, które w pewnych
okolicznościach pozwala uzasadnić wyższe zarobki dla pracownika o wyższym
stażu, w porównaniu do tych z niższym stażem.
II PSKP 95/26
16
Podkreślić trzeba, iż pracodawca posługując się kryterium stażu pracy ma
prawo usprawiedliwić różnicowanie wynagrodzenia za pracę pracowników
wykonujących taką samą (jednakową) pracę, ale nie może być w żaden sposób
(oczywiści poza wiążącymi go regulacjami placowymi znajdującymi oparcie w
przepisach prawa) do takiego różnicowania przymuszany. Innymi słowy kryterium
stażu pracy (zakładowego i pozazakładowego) może w pewnych sytuacjach
uzasadniać wypłacanie pracownikowi wyższego wynagrodzenia, ale samoistnie -
bez oparcia w obowiązujących regulacjach płacowych - nie daje roszczenia o wypłatę
wyższego wynagrodzenia w porównaniu do innych pracowników wykonujących
jednakową pracę, lecz legitymujących się niższym stażem pracy. Generalnie brak
zróżnicowania zarobków z uwagi na staż pracy nie jest bowiem samoistnie
nierównym traktowaniem ani dyskryminacją w przypadku, gdy praca jest jednakowa
i o jednakowej wartości.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
- naruszenia prawa procesowego:
a. art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 k.p.c. i art. 328 § 2 k.p.c., przez błędne
dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie ustaleń o
zgodności rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 marca 2022 r. w sprawie
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
Więziennej z art. 58 ust. 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, art. 32
ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
b. art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 k.p.c. i art. 328 § 2 k.p.c. poprzez
niezastosowanie art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o Ochronie
Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 178, art. 8 a także art.
92 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu dokonania kontroli zgodności
przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 marca 2022 r. w sprawie
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
Więziennej, a w szczególności § 6 i § 9 tegoż rozporządzenia zarówno z przepisami
Konstytucji RP, jak i Kodeksu Pracy i ustawy o ustanowieniu „Programu modernizacji
Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w
latach 2022-2025”, o ustanowieniu „Programu modernizacji Służby Więziennej w
II PSKP 95/26
17
latach 2022-2025” oraz z przepisami prawa międzynarodowego - czym naruszono
prawo do rzetelnego i sprawiedliwego procesu, a także rzetelnej procedury sądowej;
c. art. 233 k.p.c. w związku z art 183b § 1 Kodeksu Pracy przez dowolną ocenę
materiału dowodowego, dokonaną w sposób wybiórczy, a częściowo nawet
nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym z negatywnymi
konsekwencjami dla „powoda oraz przerzucenie ciężaru dowodowego na powoda
mimo, iż ten wykazał dyskryminację swojej osoby” poprzez:
1. pominiecie przez Sąd II instancji treści rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 18 marca 2022 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej
przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Służby Więziennej jako aktu prawnego
wykonującego zarówno ustawę budżetową jak i „modernizacyjną” z którego powód
wywodzi wysokość kwoty 624 zł jako należnej mu comiesięcznej podwyżki
uposażenia w roku 2022; w uzasadnieniu wyroku sąd nie wskazał, dlaczego zostały
one pominięte. Treść uzasadnienia ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazuje na
przepisy ustaw (art 1 ust. 2 ustawy budżetowej oraz z art. 10 ust. 5 ustawy
modernizacyjnej) jako będące podstawami realizacji podwyżek i określające ich
kwoty. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca
2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego
funkcjonariuszy Służby Więziennej jako przepisy wykonawcze powinny określić
sposób rozdysponowania kwot podwyżek, tak aby było zgodne to z przepisami ww.
ustaw. Przepisy rozporządzenia są nieprecyzyjne i sprzeczne z obiema ustawami, a
zatem powinny zostać pominięte przy orzekaniu - jako akty niższej rangi. Wybiórcze
i wbrew logice oparcie się wyłącznie na przepisach rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym
do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej spowodowało
wydanie orzeczenia wadliwego w stopniu zasadniczym.
2. Sąd II Instancji pominął i nie odniósł się do przedstawionych treści
uzasadnień do projektów rozporządzeń w sprawie wielokrotności kwoty bazowej
poszczególnych służb objętych ustawą modernizacyjną (Policji, Straży Pożarnej i
Straży Granicznej) z których jednoznacznie wynika, że właśnie w oparciu o zapisy
ustawy budżetowej i ustawy modernizacyjnej we wszystkich służbach mundurowych
realizacja podwyżki była możliwa w oparciu o zmianę wskaźnika wielokrotności
II PSKP 95/26
18
bazowej i nie mogła być inna niż 624 zł miesięcznie i 677 zł z nagrodą roczną.
Analogia postępowania we wszystkich służbach i w oparciu o tożsame akty prawne
jednoznacznie potwierdza wysokość podwyżki, a także ma wpływ na wykazanie celu
jaki przyświecał ustawodawcy, tj. równe traktowanie wszystkich służb mundurowych.
Wbrew logice i doświadczeniu życiowemu zostało to pominięte i nie podano przyczyn
takiego zaniechania.
3. Sąd II instancji wywiódł wszystkie swoje Sądy wyłącznie w oparciu o treść
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
Więziennej pomijając i nie analizując zapisów ustawowych na podstawie, których akt
ten został wydany. Jest to sprzeczne z doświadczeniem życiowym i logiką. Treść
tego rozporządzenia stoi w oczywistej sprzeczności z wszystkimi przywołanymi
dowodami, znajdującymi swoje źródło w zapisach ustawowych, co świadczy o jego
wadliwości. Akt prawny w postaci rozporządzenia nie może być analizowany w
oderwaniu od przepisów ustawowych, które miał wykonywać i nie może samodzielnie
stanowić podstawy wydania wyroku bez odniesienia się do wskazanych przez
powoda przepisów. Podwyżka uposażeń realizowana była w oparciu o 2 ustawy -
budżetową i modernizacyjną oraz 2 rozporządzenia - w sprawie wielokrotności kwoty
bazowej i dodatków o charakterze stałym nie tylko w Służbie Więziennej, ale też
innych służbach. Trzy pierwsze akty prawne dotyczące Służby Więziennej są ze sobą
spójne natomiast rozporządzenie w sprawie dodatków stałych od nich odbiega, a
mimo tego Sąd tylko na nim oparł swoje rozstrzygnięcie. Z doświadczenia życiowego
oraz logiki wynika, iż akt wykonawczy winien być ściśle związany i spójny z innymi
przepisami prawa - w tym w szczególności przepisami ustaw delegacyjnych. W tym
przypadku tak nie jest.
- błędną wykładnię prawa, tj.:
a. art. 9 pkt 9 ustawy modernizacyjnej poprzez uznanie, iż podwyżka
uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej została zrealizowana w oparciu o jej
postanowienia, albowiem wynikała ona między innymi z realizacji postanowień
zawartych art. 9 pkt 8 przywoływanej ustawy zgodnie z którym wzmocnienie systemu
motywacyjnego uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest realizowane przez
podwyższenie wskaźnika wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej przeciętne
II PSKP 95/26
19
uposażenie funkcjonariuszy Służby Więziennej - co ma kluczowe znaczenie dla
wydanego wyroku i wskazuje z jakich przepisów ustawowych wynika gwarantowana
kwota podwyżki i jaki cel miała osiągnąć podwyżka; tym samym pominięto w
wydanym wyroku treść art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2022 r. oraz art. 10
ust. 5 ustawy o ustanowieniu Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej,
Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2022-2025”, o
ustanowieniu „Programu modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-2025” w
związku z § 1 i § 2 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2022 r. w
sprawie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej przeciętne uposażanie
funkcjonariuszy SW, które wskazują na obowiązek realizacji podwyżki uposażeń
wyłącznie w kwocie 624 zł miesięcznie dla funkcjonariuszy SW - tym samym dodatek
za wysługę lat w SW nie mógł być jej składnikiem, bo takie rozwiązanie
powodowałoby przekroczenie zabezpieczonej ustawowo kwoty na jej realizację;
b. błędne uznanie, że brak możliwości innego podziału środków finansowych
przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] skutkuje przyjęciem tezy, że pozwany nie
odpowiada za skutek w postaci ukształtowania uposażenia powoda (zwłaszcza w
części stanowiącej dodatek służbowy) w sposób niekorzystny wobec funkcjonariuszy
wykonujących podobną pracę lub pracę o podobnej wartości, albowiem pozwany
Skarb Państwa w oparciu o posiadane środki finansowe i obowiązujące przepisy nie
był w stanie zrealizować podwyżki uposażeń w inny sposób. W ocenie skarżącej,
ograniczona ilość środków finansowych nie wyłącza odpowiedzialności pozwanego,
albowiem gdyby się z tym zgodzić, to wypłata wszelkich świadczeń mogłaby nie
zostać nigdy zrealizowana lub odsunięta na dowolnie długi czas, a podwyżkę w
oparciu o treść obowiązujących przepisów i dostępne środki można byłoby
zrealizować bez narażenia się na zarzut dyskryminacji;
- błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów postępowania mającą
wpływ na treść orzeczenia tj. art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że:
a. ogólnopolskie organizacje związkowe reprezentujące funkcjonariuszy
służby więziennej wyraziły zgodę na sposób realizacji podwyżki uposażeń od dnia
1.01.2022 r. w postaci obniżenia dodatku służbowego kosztem dodatku stażowego,
w sytuacji, gdy takiej zgody nie wyraziły i się temu sprzeciwiały;
II PSKP 95/26
20
b. przyznawanie dodatku służbowego w części tzw. „416 zł” miało charakter
fakultatywny i dodatek ten nie jest należny powodowi;
c. pozbawienie powoda dodatku służbowego w kwocie 416 zł nie skutkowało
naruszeniem zasady równego traktowania w zatrudnieniu i nie prowadzi do
naruszenia zakazu dyskryminacji płacowej;
d. błędne uznanie, iż wskazywany przez powoda staż cywilny poprzedzający
przyjęcie do służby nie jest kryterium dyskryminacyjnym, mającym wpływ na
ukształtowanie dodatku służbowego, w sytuacji, kiedy jest to okoliczność faktyczna
dotycząca powoda (oraz innych funkcjonariuszy pozwanego dyskryminowanych z
tego powodu);
e. powód nie wskazał grupy pracowników, z którymi porównuje swoje
wynagrodzenie, w sytuacji, kiedy z zawnioskowanego dowodu w postaci
funkcjonariuszy, którzy otrzymali dodatek służbowy w pełnej kwocie tj. 624 zł wynika,
na jakich stanowiskach pełnili służbę, jakie mieli stopnie służbowe, staż, zakres
obowiązków (tożsame z powodem);
f. dyrektor pozwanej jednostki nie miał swobody i wpływu na zasady
rozliczania dodatku służbowego co miało znosić jego odpowiedzialność
odszkodowawczą wobec powoda, w sytuacji, kiedy powództwo skierowane jest
przeciwko Skarbowi Państwa nie zaś dyrektorowi pozwanej jednostki, zaś zasady
rozliczania dodatku służbowego skutkują nierównym traktowaniem grupy
funkcjonariuszy posiadających staż cywilny przed służbą;
- naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 183d kp poprzez jego niezastosowanie i oddalenie powództwa o
odszkodowanie;
- naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż § 6 pkt 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
Więziennej, nie wprowadza skutku w postaci nierównego traktowania
funkcjonariuszy ze względu na staż cywilny przed służbą;
- naruszenie art. 183d kp poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego
uznania, iż § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022
r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego
II PSKP 95/26
21
funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz pozostałe przepisy tego rozporządzenia nie
wychodzą poza delegację ustawową z art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, w
sytuacji, kiedy rozporządzenie wprowadza dodatkowy warunek obniżenia dodatku
służbowego nieznany ustawie;
- naruszenie art. 183a § 4 kp poprzez przyjęcie, iż zastosowanie mechanizmu
podwyżek na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca
2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego
funkcjonariuszy Służby Więziennej było obiektywnie uzasadnione ze względu na
zgodny z prawem cel, który ma być osiągnięty, a środki służące osiągnięciu tego celu
są właściwe i konieczne.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Pozwany Skarb Państwa – Areszt Śledczy w [...] zastępowany przez
Prokuratorię Generalna Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną
wniósł o oddalanie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Najwyższy wyrokiem z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt II PSKP 203/26,
rozpoznał skargę kasacyjną powódki A. C. przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa
– Aresztowi Śledczemu w […] w podobnej sprawie, uchylił wyrok Sądu Okręgowego
w Zielonej Górze z 9 lipca 2024 r., sygn. IV Pa 128/24 (w pkt I) i przekazał sprawę
do ponownego rozpoznania.
W ocenie obecnego składu, ze względu na tożsamą treść sporu w sprawie z
powództwa B. P., podstawę rozstrzygnięcia oraz zarzuty skargi kasacyjnej, także w
sprawie powódki należało orzec kasatoryjnie, z tych samych przyczyn jak w
poprzedniej sprawie, czyli nie tylko ze względu na zasadę jednolitości orzecznictwa
z art. 1 pkt 1) lit. a ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.
I
O uchyleniu zaskarżonego wyroku nie decydowały zarzuty procesowe skargi
kasacyjnej. Sporne zasadniczo jest zastosowanie prawa materialnego. Powódka
domagała się wypłacenia „modernizacyjnej” części dodatku służbowego w kwocie
II PSKP 95/26
22
416 zł, jako kwoty stanowiącej składnik realizacji podwyżki dla funkcjonariuszy
Służby Więziennej od 1 stycznia 2022 r., czyli niezależnie od wzrostu dodatku
stażowego.
Zmiany wprowadzone ustawą modernizacyjną doprowadziły do zmiany
dotychczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 stycznia
2011 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego
funkcjonariuszy Służby Więziennej (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r. poz. 2044) na
rozporządzenie z 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do
uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. z 2022 r., poz.
663). Rozporządzenie z 2011 r. przewidywało jednolity dodatek służbowy (§ 4 ust.
1), a jego wysokość ustalano kwotowo; kwota dodatku służbowego nie mogła
przekroczyć 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. W
§ 5 rozporządzenia z 2011 r. wymieniono podstawy obniżenia dodatku służbowego
(nieprzydatność do służby, nieprzydatność na zajmowanym stanowisku albo
niewywiązywanie się z obowiązków służbowych; prawomocne ukaranie karą
dyscyplinarną; skazanie prawomocnym wyrokiem sądu). Prima facie widoczne jest,
że wówczas - mimo identycznego brzmienia art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie
Więziennej (u.SW) - ograniczono kryteria obniżenia dodatku służbowego do zdarzeń
związanych wyłącznie z przydatnością do służby, wypełnianiem zadań służbowych i
ewentualną karalnością, a ponadto przedmiotem regulacji był dodatek stażowy,
którego konstrukcja była tożsama z brzmieniem art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW.
Kluczowe znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 15 marca 2022 r.
Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia ustalenia wysokości dodatku za wysługę
lat dokonuje się na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych
funkcjonariusza, na dzień przyjęcia do służby, chyba że z przepisów odrębnych
wynika inny termin zaliczenia okresów służby i pracy wykonywanej przed przyjęciem
do służby. W myśl § 2 ust. 2 funkcjonariuszowi, na jego pisemny udokumentowany
wniosek, ustala się wysokość dodatku za wysługę lat, uwzględniając okresy
dotychczas nieuwzględnione lub nieudokumentowane. Regulacje te nie zmieniły się
w stosunku do poprzedniego rozporządzenia. Z kolei § 4 ust. 1 rozporządzenia z 15
marca 2022 r. stanowi, że wysokość dodatku służbowego ustala się kwotowo. Kwota
dodatku służbowego nie może przekroczyć 60% otrzymywanego uposażenia
II PSKP 95/26
23
zasadniczego i dodatku za stopień, z zastrzeżeniem ust. 2-4. W § 4 ust. 5
uregulowano minimalne kwoty dodatku służbowego, zaś w § 5 ust. 1 uznaniowe
kryteria ustalania jego wysokości na stanowiskach kierowniczych i na pozostałych
stanowiskach służbowych. W § 6 rozporządzenia stwierdzono, że dodatek służbowy:
1) składa się z części ustalonej na podstawie § 5 (to jest na podstawie uznaniowych
kryteriów); 2) może składać się z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacji
podwyżki uposażeń funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r., której wysokość nie może
przekroczyć kwoty 416 zł (ta część jest określana w sprawie jako „dodatek
modernizacyjny”). W § 7 ust. 1 i 2 uregulowano przesłanki obniżenia dodatku
służbowego - zarówno o charakterze uznaniowym, związane z przebiegiem służby
(przewidziane w § 5), jak i obligatoryjne przesłanki obniżenia wynikające z
nieprzydatności do służby i prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną lub skazania
prawomocnym wyrokiem sądu. W § 8 zastrzeżono, że obniżenie dodatku
służbowego z przyczyn, o którym mowa w § 7 ust. 1 i 2, następuje z części dodatku
służbowego określonego w § 6 pkt 1, to jest z części ustalonej uznaniowo. Istotny
jest również § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku ustalenia wysokości
dodatku za wysługę lat w trybie określonym w § 2 ust. 2 (czyli z uwzględnieniem
okresów dotychczas nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych), dodatek
służbowy ulega odpowiedniemu obniżeniu z części określonej w § 6 pkt 2, to jest z
części określanej potocznie jako „dodatek modernizacyjny”. Rozporządzenie objęło
swym zakresem nie tylko regulację dodatków służbowych, ale także dodatki stażowe,
mając na celu podzielenie środków finansowych przeznaczonych na podwyżki
uposażeń od 1 stycznia 2022 r. na oba te dodatki. W rozporządzeniu wprowadzono
mechanizm polegający na tym, że w przypadku ustalenia wysokości dodatku za
wysługę lat z uwzględnieniem okresów dotychczas nieuwzględnionych lub
nieudokumentowanych, dodatek służbowy będzie podlegał odpowiedniej modyfikacji
w części modernizacyjnej, ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki
uposażeń. W przypadku funkcjonariuszy, u których od 1 stycznia 2022 r. nastąpiła
zmiana dodatku za wysługę lat, na skutek doliczenia stażu cywilnego i okresu
studiów wyższych, odpowiednio zmniejszony został dodatek służbowy tak, aby suma
podwyżki z tych dwóch składników uposażenia oraz dodatku za stopień nie
przekraczała 624 zł.
II PSKP 95/26
24
Pozwany zatem dokonał zmiany wynagrodzenia powódki w części dotyczącej
dodatku służbowego w ten sposób, że wzrost wysokości tego dodatku, wskutek
zaliczenia do stażu pracy zatrudnienia „cywilnego", zaliczył na poczet podwyżki
zagwarantowanej w komunikacie. Tego rodzaju procedowanie zwalcza (zasadnie)
skarga kasacyjna.
Po pierwsze, art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW przewiduje tylko dodatek służbowy, w
postaci jednorodnej, który ma charakter obligatoryjny („funkcjonariusze otrzymują”).
Dodatek służbowy zajmuje szczególne miejsce wśród dodatków do uposażenia,
gdyż odzwierciedla jakość wykonywanych zadań (czynności służbowych
funkcjonariusza). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości dodatku
służbowego uwzględnia się: 1) na stanowiskach kierowniczych - prawidłowe
wykonywanie obowiązków służbowych, rodzaj wykonywanych zadań i zakres
ponoszonej odpowiedzialności, skuteczność w zarządzaniu posiadanymi środkami,
terminowość i efektywność podejmowanych działań lub decyzji, umiejętność
organizacji pracy, kierowania i sprawowania nadzoru, inicjatywę oraz
zaangażowanie, a także posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na
zajmowanym stanowisku; 2) na pozostałych stanowiskach służbowych - prawidłowe
wykonywanie obowiązków służbowych, w szczególności inicjatywę i samodzielność
w realizacji zadań służbowych, terminowość i efektywność podejmowanych działań,
posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na zajmowanym stanowisku,
a także powierzenie nowych lub dodatkowych obowiązków służbowych lub
wystąpienie innej istotnej zmiany warunków służby związanej ze zwiększeniem
obowiązków, wymagającej zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie zadań
służbowych. W przypadku okresowego powierzenia nowych lub dodatkowych
obowiązków służbowych lub wystąpienia okresowej, innej istotnej zmiany warunków
służby wymagającej zwiększenia zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie
zadań służbowych, można ustalić dodatek służbowy na czas określony.
Po wtóre, dodatek służbowy (w odróżnieniu od innych dodatków) nie jest
determinowany elementami stosunku służby ulokowanymi po stronie
zatrudniającego podmiotu (miejsce pełnienia służby, powierzona funkcja, przyznany
stopień, stopień obciążenia obowiązkami), ale jest kształtowany przez elementy
stosunku służby ulokowane po stronie funkcjonariusza, zależne od jego woli, jego
II PSKP 95/26
25
osobistego podejścia do obowiązków i nakładu pracy, jaki postanawia włożyć w
realizację poleceń. Dodatek służbowy kształtuje sytuację dochodową
funkcjonariusza przy współudziale jego woli. Tylko niektóre świadczenia
przysługujące funkcjonariuszom wyposażone są w tę cechę (zob. wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., II FPS 3/07, ONSAiWSA 2008 nr
3, poz. 45).
Po trzecie, rozporządzenie, mimo jasnego brzmienia art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW,
wprowadza w treści § 6 odmienną (nową) konstrukcję dodatku służbowego,
rozdzielając go na dwie części - jedną obligatoryjną, o wysokości ustalanej
uznaniowo, a drugą fakultatywną, o wysokości, która nie może przekroczyć kwoty
416 zł („dodatek modernizacyjny”). Co do każdej z tych części przewidziano również
odrębne kryteria obniżenia (§ 7-9). Oznacza to, że rozporządzenie w konsekwencji
wprowadziło dwa rodzaje dodatku służbowego, które w istocie łączy tylko nazwa.
Ponadto kryteria przyznania i ustalania wysokości „dodatku modernizacyjnego”, który
expressis verbis ma charakter fakultatywny, w ogóle nie zostały uregulowane (poza
obniżeniem i maksymalną wysokością - § 9).
Po czwarte, rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do
uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy SW ani żaden inny przepis prawa, nie
określał zasad podwyżki. Zarówno dodatek służbowy, jak i dodatek za wysługę lat są
dodatkami stałymi do uposażenia funkcjonariuszy, określonymi w akcie rangi
ustawowej i zgodnie z u.SW są od siebie niezależne.
Jednakże akt prawny (tu rozporządzenie) nie może abstrahować od delegacji
ustawowej i tworzyć autonomicznych podstaw do przyznania dodatku, zwłaszcza
odwoływać się do pozanormatywnych zdarzeń (na przykład porozumień dotyczących
zasad realizacji podwyżki uposażeń). Jego zakres regulacji wyznacza ustawa (tu
ustawa o Służbie Więziennej). W razie kolizji na tym tle sądy powszechne są
uprawnione do oceny czy dany akt prawny (rozporządzenie) jest zgodny z
Konstytucją. Dane uprawnienie akceptowane jest w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, to znaczy utrwalił się pogląd, że rozporządzenie może być wydane
tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w
granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie
podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem
II PSKP 95/26
26
upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej
(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, OTK 1998 Nr 4,
poz. 262). Wymagania odnośnie do przedmiotu i zakresu przepisu upoważniającego
określa art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe
powinno zawierać między innymi „wytyczne dotyczące treści aktu”. Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K 10/99 (OTK 1999 Nr 7,
poz. 162) stwierdził, że wytyczne (w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP) są przede
wszystkim wskazówkami co do treści aktu normatywnego, a także wskazaniami co
do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Wszelkie
upoważnienia ustawy, w odniesieniu do którego, nie da się wskazać żadnych treści
ustawowych, które pełniłyby rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, są sprzeczne
z Konstytucją (por. również postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13
stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998 Nr 1, poz. 4).
Sąd Najwyższy wskazał, że sąd ma obowiązek dokonania oceny czy przepis
aktu wykonawczego jest zgodny z ustawą lub czy nie wykracza poza ustawowe
upoważnienie, na podstawie którego został wydany. Przepisu aktu wykonawczego
niezgodnego z ustawą sąd nie może stosować. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2
Konstytucji RP, wskazująca, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że jej przepisy
stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do
odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia (zob. uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego: z dnia 3 grudnia 1998 r., III CZP 38/98, OSNC
1999 nr 5, poz. 88; z dnia 24 lutego 2011 r., I PZP 6/10, OSNP 2011 nr 21 - 22, poz.
268). Podobnie rzecz widzi orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.
wyroki z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1904/15, LEX nr 2378324; z dnia 29
listopada 2022 r., III OSK 2652/21, LEX nr 3438141) oraz doktryna (por. M. Florczak-
Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 8 (red.) P.
Tuleja, Warszawa 2023; R. Hauser, J. Trzciński: O formach kontroli konstytucyjności
prawa przez sądy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2008 r., z. 2).
Prawo sądu do odmowy zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu
rozporządzenia nie podlega kwestionowaniu i jest powszechnie akceptowane. Jeżeli
więc sąd stwierdzi, że akt normatywny rangi rozporządzenia wykonawczego jest
sprzeczny z ustawą odmawia jego zastosowania. Sprzeczność z normą ustawową
II PSKP 95/26
27
oznacza zarówno przekroczenie lub naruszenie upoważnienia ustawowego do
wydania rozporządzenia, jak i naruszenie innych przepisów ustawowych.
Zgodnie z treścią art. 58 ust. 3 u.SW Minister Sprawiedliwości określa, w
drodze rozporządzenia, warunki i tryb przyznawania dodatków do uposażenia
zasadniczego o charakterze stałym, w szczególności wysokość tych dodatków,
sposób ich obliczania, a w przypadku dodatku służbowego, o którym mowa w ust. 1
pkt 3, także warunki jego obniżania, uwzględniając zakres obowiązków służbowych
i ich specyfikę. Powołany przepis zawiera wytyczne dla organu upoważnionego do
wydania rozporządzenia, wskazując na konieczność uwzględniania przez Ministra
Sprawiedliwości zakresu obowiązków służbowych oraz ich specyfiki. Należy w tym
miejscu podkreślić, że wymóg zamieszczania w przepisach upoważniających
wytycznych dotyczących treści rozporządzenia ma charakter konstytucyjny, został
bowiem wprost wyrażony w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyżej cytowane wyroki
Trybunału Konstytucyjnego). Chodzi naturalnie o obowiązek formułowania
wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, co oznacza wymóg zamieszczenia
w ustawie wskazówek odnośnie do materialnego kształtu regulacji, która ma być
zawarta w rozporządzeniu. Ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające
treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu lub też
eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań). Dodatkowo Trybunał wskazuje, że
„wytyczne” nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do
wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich pomieszczenie w innych przepisach
ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99, OTK
2000 Nr 5, poz. 142). Wytyczne są zatem wiążącymi dla organu upoważnionego
wskazówkami determinującymi treść aktu wykonawczego, których organ ten nie
może ani zignorować, ani zmodyfikować.
Art. 58 ust. 3 u.SW zawiera jednoznaczne wytyczne dla Ministra
Sprawiedliwości, dotyczące możliwości obniżenia dodatku służbowego
funkcjonariuszy Służby Więziennej jedynie w wyniku uwzględniania zakresu
obowiązków służbowych oraz ich specyfiki. Są to zatem jedyne kryteria, którymi
wskazany wyżej organ mógł kierować się ustalając przesłanki obniżania dodatku
służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Wprowadzenie natomiast kryterium
II PSKP 95/26
28
pozaustawowego, w postaci uwzględnienia wysokości dodatku za wysługę lat,
ustalonego w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowi – pomijając w tym miejscu
kwestię rozłącznego charakteru obu dodatków – przekroczenie delegacji ustawowej
wyrażonej w art. 58 ust. 3 ustawy.
Z powyższych względów § 9 rozporządzenia uznać należy za przepis
niekonstytucyjny, a co za tym idzie – odmówić jego stosowania w sprawach
dotyczących ustalaniu wysokości dodatku służbowego funkcjonariuszy Służby
Więziennej. Ponieważ zaś możliwe jest ustalenie wysokości przedmiotowego
dodatku z pominięciem kwestionowanego § 9 rozporządzenia, nie zachodzi
przypadek nieusuwalnej luki w prawie, wymagającej interwencji prawodawcy.
Zresztą odpowiednie odwołanie się do celu ustawy modernizacyjnej ujawnia, że cały
pakiet zmian miał na celu wzmocnienie systemu motywacyjnego uposażeń
funkcjonariuszy Służby Więziennej (art. 9 ustawy). Ten cel nie może być osiągnięty,
gdy dodatek za wysługę lat stanowi uznaniowy pretekst do ograniczenia wysokości
dodatku „modernizacyjnego” poza ustawowym kryterium.
W dalszej części, należy stwierdzić, że choć argument strony pozwanej,
sprowadzający się do twierdzenia, że „nie może zostać uznana za przejaw
naruszenia przepisów odnoszących się do nakazu równego traktowania podwyżka
dokonana w takiej samej wysokości”, która sprawiła, że tożsama ilość środków trafiła
do każdego funkcjonariusza nie zasługuje na aprobatę, ponieważ to stanowisko nie
uwzględnia wytycznych zawartych w art. 58 ust. 3 u.SW Cel ustawy modernizacyjnej
nie eliminuje kryterium, jakim powinien kierować się pozwany przy ustalaniu
spornego dodatku, zwłaszcza gdy funkcjonariusz nie złożył pisemnego wniosku o
doliczenie innych okresów aktywności zawodowej do wysługi lat.
II
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej odwołujące się do
naruszenia art. 183a § 4 i 183d k.p. Należy zwrócić uwagę na art. 220 u.SW, który
wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych
postępowań. Oddanie określonych spraw do kognicji sądów pracy nie oznacza
jednak, że taka sprawa staje się sprawą z zakresu prawa pracy, a uczestniczące w
niej strony uzyskują status pracownika i pracodawcy. O ile są to - zgodnie z art. 1
k.p.c. - sprawy cywilne w znaczeniu procesowym (a nie materialnym), o tyle
II PSKP 95/26
29
funkcjonariusz Służby Więziennej wykonuje swoje obowiązki w oparciu o służbowy
stosunek zatrudnienia o charakterze administracyjnoprawnym, wobec czego nie jest
pracownikiem, zaś jednostki organizacyjne Służby Więziennej, w których
funkcjonariusz wykonuje swoje obowiązki służbowe, mimo że ich dyrektorzy
posiadają niektóre uprawnienia charakterystyczne dla reprezentantów
pracodawców, nie są pracodawcami w rozumieniu art. 3 k.p. (zob. uchwały Sądu
Najwyższego: z dnia 13 sierpnia 2013 r., III PZP 4/13, OSNP 2014 nr 1, poz. 1; z
dnia 22 września 2016 r., III PZP 7/16, OSNP 2017 nr 4, poz. 37). Pojęcie sprawy z
zakresu prawa pracy zostało zdefiniowane w art. 476 § 1 k.p.c. Kluczowe znaczenie
ma zapis punktu 2, to znaczy „do których z mocy odrębnych przepisów stosuje się
przepisy prawa pracy”. Artykuł 220 u.SW określa jedynie właściwość sądu pracy dla
określonych spraw funkcjonariuszy, ale nie daje podstawy, by stosować wobec nich
przepisy prawa pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2015 r., III
PK 7/15, LEX nr 1816597). Sądem właściwym w odniesieniu do czynności, które
dotyczą istoty stosunku służbowego, a więc jego nawiązania i co do zasady ustania
oraz niektórych zmian jego treści jest sąd administracyjny, a w pozostałym zakresie,
nieprzekazanym na drogę innych postępowań, jest to sąd pracy. Sprawy
rozpoznawane przez sąd pracy dotyczą przede wszystkim kwestii majątkowych, a
więc związanych z uposażeniem funkcjonariuszy, korzystaniem z uprawnień
rodzicielskich, czasem pracy oraz wydaniem świadectwa służby i opinią służbową,
po wyczerpaniu drogi służbowej (por. E. Mazurczak-Jasińska [w:] R. Hauser, A.
Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 11, Stosunek
Służbowy, Warszawa 2011, s. 481-482).
Ustawa o Służbie Więziennej zawiera jedynie dwa odwołania do Kodeksu
pracy: art. 117 ust. 4, który odsyła w sprawach dotyczących bezpieczeństwa i higieny
pracy, natomiast art. 157 ust. 4 – w zakresie mobbingu. W ustawie nie natomiast
odesłania generalnego do stosowania Kodeksu pracy w sprawach funkcjonariuszy w
niej nieuregulowanych. To oznacza, że jeśli sprawa dotyczy uposażenia na gruncie
zarzutu nierównego traktowania, to roszczenia funkcjonariusza Służby Więziennej o
odszkodowanie z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu nie
mogą być konstruowane na podstawie przepisów Kodeksu pracy, gdyż u.SW nie
zawiera żadnego odesłania do ich stosowania (por. M. Tomaszewska:
II PSKP 95/26
30
Przeciwdziałanie dyskryminacji i nierównemu traktowaniu w służbach mundurowych
[w:] K.W. Baran, J. Dobkowski, W. Witoszko (red.), Zatrudnienie funkcjonariuszy
publicznych na podstawie stosunku służbowego, Warszawa 2024, s. 192-194).
Stosowne instrumenty ochronne reguluje natomiast ustawa z dnia 3 grudnia
2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego
traktowania (jednolity tekst: Dz.U. z 2025 r. poz. 1452), adresowana również do osób
nieposiadających statusu pracowników - w tym funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 2 tej
ustawy obejmuje ona osoby fizyczne oraz osoby prawne i jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej, które posiadają zdolność prawną.
Funkcjonariusze spełniają przesłankę podmiotową, gdyż nawiązanie stosunku
służbowego skorelowane jest z pełną zdolnością do czynności charakteryzujących
osoby fizyczne.
W doktrynie zgodnie się przyjmuje, że ustawa ta jest podstawą prawną
obowiązywania zasady równego traktowania w zatrudnieniu
administracyjnoprawnym (zob. T. Kuczyński: Zasada równego traktowania w
zatrudnieniu niepracowniczym [w:] Tendencje rozwojowe indywidualnego i
zbiorowego prawa pracy. Księga jubileuszowa Profesora G. Goździewicza, pod red.
M. Szabłowskiej-Juckiewicz, B. Rutkowskiej, A. Napiórkowskiej, Toruń 2017, s. 92;
T. Kuczyński: Obowiązek równego traktowania i przeciwdziałania mobbingowi w
niepracowniczym stosunku służbowym, PiZS 2017, nr 10, s. 2; M. Grześków:
Nawiązywanie stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych, Warszawa
2020, s. 142–143).
Zgodnie z treścią art. 13 ustawy wdrożeniowej każdy, wobec kogo zasada
równego traktowania została naruszona, ma prawo do odszkodowania. W sprawach
naruszenia zasady równego traktowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego.
Przez naruszenie zasady równego traktowania wobec funkcjonariusza
zatrudnionego na podstawie administracyjnoprawnej, w znaczeniu przepisu art. 13
ustawy, należy rozumieć zachowania podmiotu zatrudniającego, polegające na: 1)
dyskryminacji w zakresie warunków zatrudnienia, czyli na etapie rekrutacji,
warunków pracy i wynagradzania oraz zwalniania; 2) dyskryminacji w związku z
ciążą, urlopem macierzyńskim, urlopem na warunkach urlopu macierzyńskiego,
urlopem ojcowskim, urlopem rodzicielskim lub wychowawczym; 3) mniej korzystnym
II PSKP 95/26
31
traktowaniu funkcjonariusza, który skorzystał z uprawnień przysługujących z tytułu
dyskryminacji; 4) mniej korzystnym traktowaniu funkcjonariusza, który udzielił w
jakiejkolwiek formie wsparcia osobie korzystającej z uprawnień z tytułu dyskryminacji
oraz 5) mniej korzystnym traktowaniu funkcjonariusza, który odrzucił molestowanie
lub molestowanie seksualne lub im się nie podporządkował (zob. R. Babińska-
Górecka: Skutki prawne naruszenia nakazu równego traktowania w zatrudnieniu
administracyjnoprawnym [w:] System Prawa Pracy. Tom XII. Zatrudnienie
administracyjnoprawne, red. K. W. Baran, P. Szustakiewicz, E. Ura, Warszawa 2023,
LEX). Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej określonej w art. 13 ustawy
wdrożeniowej jest zatem bezprawność zachowania (działania lub zaniechania)
podlegającego na naruszeniu zasady równego traktowania w zakresie wyżej
wskazanym.
Istotne jest to, że ustawa nie realizuje ogólnego zakazu dyskryminacji z
jakiejkolwiek przyczyny, tak jak wynika to z treści art. 32 ust. 2 Konstytucji czy z
Kodeksu pracy, gdzie w odniesieniu do stosunków pracy przyjęto otwarty katalog
kryteriów dyskryminacyjnych (art. 113 k.p.). Określa natomiast środki ochrony
prawnej dla osób, które doznały dyskryminacji ze względu na wymienione w niej
kryteria, czyli płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie,
światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Poszkodowanym
przysługuje roszczenie odszkodowawcze na zasadach przewidzianych w kodeksie
cywilnym, z tym zastrzeżeniem, że „odszkodowanie” na gruncie ustawy
wdrożeniowej stanowi zarówno instrument naprawienia szkód majątkowych, jak i
środek zadośćuczynienia za szkody niemajątkowe za doznaną krzywdę (zob. M.
Czechowski: Prawne aspekty przeciwdziałania dyskryminacji i mobbingowi w
służbach mundurowych, PiP 2022, nr 6, s. 128-141).
III
Podsumowując, należy wskazać, że o ile sprawa, której przedmiotem jest
roszczenie funkcjonariusza o odszkodowanie z tytułu naruszenia zasady równego
traktowania w zatrudnieniu, stanowi sprawę cywilną w rozumieniu procesowym,
rozpoznawaną z mocy przepisu szczególnego przez sąd pracy, to nie stanowi ona
"sprawy z zakresu prawa pracy" w rozumieniu art. 476 § 1 k.p.c. Roszczenie
funkcjonariusza nie może zaś być konstruowane na podstawie przepisów
II PSKP 95/26
32
materialnego prawa pracy (przepisy Działu I, Rozdziału IIa Kodeksu pracy), ale – o
ile zostaną wykazane przesłanki ustawy wdrożeniowej - to niezbędny w sprawie (w
postępowaniu kasacyjnym) stanie się poprawnie skonstruowany ciąg podstaw
prawnych.
Sąd pracy po stwierdzeniu niekonstytucyjności rozporządzenia rozstrzyga
sprawę na bazie u.SW i rozporządzenia z 15 marca 2022 r. Tym samym zbędne staje
się poszukiwanie alternatywnych norm (podstaw) prawnych, skoro istnieją
wewnętrzne mechanizmy korygujące sposób określenia spornego dodatku.
Można też zauważyć, iż ze skargi kasacyjnej, w szczególności jej wniosku o
przyjęcie do rozpoznania, wynika, że sprawa (sprawy) funkcjonariuszy mają
charakter powszechny (świadczy o tym ilość orzeczeń przytoczonych w skardze
kasacyjnej), co może wskazywać na systemowy spór w Służbie Więziennej. O ile tak
rzeczywiście jest, że podmioty zatrudniające funkcjonariuszy stosowały ten sam
wadliwy mechanizm, polegający na tym, że w przypadku ustalenia wysokości
dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresów dotychczas nieuwzględnionych
lub nieudokumentowanych, dodatek służbowy podlegał odpowiedniej modyfikacji w
części modernizacyjnej, ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń
(§ 9 rozporządzenia), o tyle w każdej indywidualnej sprawie należy zweryfikować czy
tak faktycznie było. Wartość dodatku służbowego różniła się w zależności od
ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresów dotychczas
nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych. Jednocześnie, wobec wszystkich
funkcjonariuszy, „pracodawca” odstąpił od stosowania kryteriów obniżania wartości
dodatku służbowego, zgodnie z którym warunkami, które mają być brane pod uwagę
w przypadku obniżenia wartości dodatku służbowego są: zakres obowiązków
służbowych i ich specyfika. Pozwany, ustalając wysokość dodatku służbowego, nie
oparł się na żadnych obiektywnych kryteriach (np. jakości świadczonej służby,
absencji chorobowej poszczególnych funkcjonariuszy, ich zaangażowania, bądź ich
braku), a na pewno ich dotychczas nie wykazał.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 39815 §
1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821 k.p.c.
Bohdan Bieniek Dawid Miąsik Zbigniew Korzeniowski
II PSKP 95/26
33
[r.g.]
[a.ł]
