VI SA/Wa 1085/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Izby Komorniczej w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej Izby Komorniczej w R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne

Przedmiotem skargi Izby Komorniczej w [...] (dalej: "Izba Komornicza", "Izba", "Skarżąca") jest decyzja z [...] marca 2017 r., nr [...], którą Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o powołaniu D. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 z późn. zm, dalej: "K.p.a."), w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1138 z późn. zm., dalej: "u.k.s.e.").

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Minister Sprawiedliwości uznał w zaskarżonej decyzji, iż Izba Komornicza nie jest stroną w postępowaniu o powołaniu na stanowisko komornika sądowego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, Izba Komornicza nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku u.k.s.e., nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony, ponieważ uczestniczy on w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 K.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający w trybie art. 106 K.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób, ubiegających się o stanowisko komornika sądowego, co wynika z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Jego zdaniem, udział samorządu komorniczego w postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy. Takie opinie są zatem zbliżone charakterem do opinii biegłych. Za twierdzeniem, że organy samorządu komorniczego nie są stroną postępowań w przedmiocie powołania na stanowisko komornika przemawia również fakt, że ich opinie nie są dla Ministra Sprawiedliwości wiążące i mają jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji.

Nie można, zdaniem organu, wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, tj. z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Piecza ta, polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz.9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Organ odwoławczy wskazał, że komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór nad komornikami - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. W tym zakresie m. in. w przypadku rażącego naruszenia praw, może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska. Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 4 u.k.s.e., do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. Norma ta stanowi wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na komornika, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Ponadto, ustawodawca wyposażył radę izby komorniczej w szereg instrumentów (np. wizytacje kancelarii komorniczych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez komorników czynności. Brak udziału w toku postępowania w przedmiocie powołania na komornika żadnego z tych uprawnień izb komorniczych nie narusza, nie można zatem twierdzić, że uprawnienia samorządu komorniczego w tym zakresie są iluzoryczne. Szereg kompetencji przyznanych ustawowo poszczególnym organom samorządu komorniczego (w tym powierzone samorządowi sądownictwo dyscyplinarne, kształtowanie przez Krajową Radę Komorniczą zasad etyki zawodowej komorników, organizowanie szkoleń zawodowych), wyklucza zasadność zarzutów, że odmowa przyznania izbie komorniczej statusu strony w postępowaniu o powołanie komornika sądowego, pozbawia samorząd komorniczy skutecznych instrumentów realizacji funkcji wynikających ze sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, szczególny status komornika sądowego znajduje również potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w argumentacji zawartej w wyroku z 13 października 2015 r. sygn. P 3/15, z której, jak stwierdził organ, wynika bez wątpienia, że izbie komorniczej nic przysługuje status strony postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca Izba wniosła o:

I. uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości powołującej D. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]);

II. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości umarzającej postępowanie odwoławcze z dnia [...] marca 2017 r.;

III. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie zgodziła si ę z poglądem, że Izba Komornicza w [...] nie może zainicjować postępowania odwoławczego składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości o powołaniu D. K. na stanowisko komornika sądowego, gdyż nie posiada statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w takim postępowaniu. Skoro status strony jej nie przysługuje, tym samym nie może uruchomić instancyjnej kontroli decyzji powołującej na stanowisko komornicze. Zdaniem Skarżącej, zawód komornika sądowego, podobnie jak zawód notariusza, został oparty na kluczowej roli samorządu zawodowego w zapewnieniu jakości i profesjonalizmu wykonywania funkcji publicznej komornika. Skoro w orzecznictwie sądowym utrwalono już pogląd, że samorząd notarialny jest stroną w postępowaniu w sprawie kończącej się decyzją o powołaniu lub odwołaniu notariusza, to analogiczne rozwiązanie przyjąć należy oceniając status prawny samorządu zawodowego w sprawie dotyczącej stanowiska komornika sądowego. Dowodzi tego w szczególności uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., II GPS 1/14 (CBOSA).

Podniosła m.in., że rolą samorządu komorniczego jest ponoszenie odpowiedzialności za kwalifikacje i predyspozycje do wykonywania zawodu komornika sądowego i to właśnie w postępowaniu w sprawie powołania na komornika toczącym się przed Ministrem Sprawiedliwości Izba winna podnosić okoliczności poddające w wątpliwość jakość realizacji funkcji przez kandydata. Rację ma Minister Sprawiedliwości twierdząc, że obydwie regulacje przewidujące wpływ samorządu komorniczego na obsadę stanowisk komorników sądowych poprzez wyrażanie swojej opinii o kandydatach ma walor regulacji ustrojowej. Nie oznacza to, że z przepisu prawa ustrojowego nie można wywodzić interesu prawnego do występowania w sprawie indywidualnej. Przepisy te nie wskazują o jaką odmianę opiniowania chodzi, ani też na jakim etapie i w jakiej formie ma następować wyrażanie tej opinii. W treść tych regulacji, w ocenie Izby Komorniczej w [...], zostało wpisane również prezentowanie własnego stanowiska na zasadach przewidzianych dla strony postępowania. Stanowisko (opinia) może zatem przyjmować, wbrew poglądowi Ministra Sprawiedliwości, nie tylko współdziałania organów administracji publicznej (realizowanego w trybie art. 106 k.p.a.), ale i prezentacji własnych wątpliwości co do trafności kandydatury albo jej popierania, w sposób mogący mieć wpływ na decyzję o powołaniu lub odmowie powołania na stanowisko komornika.

Z tych powodów, Izba Komornicza w [...] wskazała, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. winna uzyskać wskutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję orzekającą o istocie sprawy wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Podniosła, że usunięcie Izby z postępowania II instancji i zatamowanie jej udziału w następstwie wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. odbyło się z naruszeniem art. 28 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania D. K. w piśmie z 15 listopada 2017r. i na rozprawie przed Sądem wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę Sąd doszedł do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika sądowego.

Sąd w tej sprawie podzielił rację Skarżącego uznając, ze na gruncie niniejszej sprawy można posłużyć się argumentacją NSA zawartą w uchwale z 22 września 2014 r. sygn. akt II GPS 1/14 - mając oczywiści na uwadze, że nie ma ona charakteru wiążącego. Niemniej należy przyjąć, samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika.

W ocenie Sądu, zaaprobowanie stanowiska Ministra Sprawiedliwości prowadziłoby do zakwestionowania gwarantowanej przez Konstytucję roli samorządu komorniczego i w konsekwencji naruszenia jego uprawnień.

Punkt wyjścia rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawody zaufania publicznego, to zawody polegające na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążące się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowane w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji/aplikacji (P. Sarnecki - Pojęcie zawodu zaufania publicznego na przykładzie adwokatury, [w:] red. L. Garlicki Konstytucja - Wybory - Parlament, studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, Liber s. 155 i nast.).

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jak podkreśla się w piśmiennictwie, polega zaś na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość oraz kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Piecza, która jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. W ustawach o samorządach zawodowych ustalony jest także sposób wykonywania danego zawodu (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 2011/6/61).

Aby móc bezpośrednio odwoływać się do uprawnień samorządu zawodowego związanych z wykonywaniem pieczy (w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) nad należytym wykonywaniem zawodu komornika należy najpierw rozważyć, czy komornik - niewątpliwie funkcjonariusz publiczny - stanowi także zawód zaufania publicznego.

W niniejszej sprawie Sąd orzekający nie musi dokonywać własnej wykładni przepisów prawa regulujących status prawny komornika. Ta kwestia została już bowiem w orzecznictwie oceniona i rozstrzygnięta. Trybunał Konstytucyjny, na tle przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wielokrotnie wypowiadał się o dopuszczalności kwalifikowania komornika właśnie jako zawodu zaufania publicznego i możliwości korzystania przez samorząd komorniczy ze statusu wskazanego w ww. przepisie ustawy zasadniczej (por. wyrok z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt 5/02, wyrok z dnia 11 maja 2007 r., sygn. 2/07, wyrok z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08).

Co więcej, w tej ocenie Trybunał uwzględnił fakt, że komornikowi przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Analizując charakter działań komornika, w sprawach K 5/02 i SK 26/03, zwrócono uwagę na okoliczności, które zachowują aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym:

- komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.),

- komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej,

- zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej (komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę; nie są też organem władzy sądowniczej),

- komornicy są strukturą wyodrębnioną, wyposażoną we władztwo, o własnych kompetencjach,

- komorników powołuje organ państwowy, tj. Minister Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach); ponadto symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach),

- komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny,

- od pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej), oddzielić należy kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu,

- komornik prowadzi swoją działalność zawodową na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy. Odwołuje się także do wywodów prawnych poczynionych w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r. - przy uwzględnieniu różnic w statusie prawnym komorników sądowych oraz notariuszy, podkreślanych w tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, która odmawia samorządowi komorniczemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika sądowego (np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2446/16, wyrok NSA z 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2328/16).

Sąd podziela w tym względzie argumentację wyrażoną w wyrokach WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1966/16, w wyroku z 6 grudnia 2017r. sygn. VI SA/Wa 1064/17 oraz w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 maja 2017r. sygn.. akt II GSK 2439/15.

Należy wskazać, że art. 1 u.k.s.e. stanowi, że komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym. Badając zaś charakter funkcji notariusza, w wyroku wydanym w sprawie K 49/01, Trybunał Konstytucyjny podkreślił różnice między notariuszem, a podmiotami świadczącymi typowe usługi prawnicze: adwokatami, radcami prawnymi czy doradcami podatkowymi, jednakże z punktu widzenia przepisów prawnokarnych jest traktowany jako funkcjonariusz publiczny (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 ustawy Prawo o notariacie).

Zdaniem Sądu, na podstawie ww. przepisów - choć nie jednobrzmiących w ustawach dotyczących ww. zawodów - można jednak sformułować tezę o podobieństwie w omawianym zakresie zawodu komornika oraz notariusza. Wszak posiadanie statusu funkcjonariusza publicznego (jak w przypadku komorników) wyczerpuje się w przyznaniu przez ustawodawcę osobom wykonującym określony zawód szczególnej ochrony prawnej i zwiększeniu zakresu ich prawnej odpowiedzialności (jak w przypadku notariuszy). Pamiętać bowiem należy, że celem przepisów stanowionych w tym zakresie nie jest wyłącznie ochrona (np. czci i nietykalności osobistej) konkretnych osób, lecz ochrona interesu publicznego, który wymaga, aby nie narażać funkcjonariuszy publicznych na akty przemocy oraz aby zapewnić im spokojne pełnienie służby. Atak na funkcjonariusza godzi bowiem nie tylko bezpośrednio w jego dobra osobiste, ale również pośrednio, w reprezentowaną przez niego instytucję. Powaga i autorytet organów administracji wiąże się z poszanowaniem ich funkcjonariuszy. Fakt zaś, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (akcentując tę ostatnią okoliczność) wiąże się z publicznoprawnym charakterem jego zadań. Tak więc w sprawie należy ocenić i tę kwestię, w tym także w kontekście uprawnień i obowiązków przynależnych zawodowi notariusza.

Analizując status zawodu komornika, wskazać należy, że ustawa nowelizująca z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1452) od dnia 1 stycznia 2002 r., czyli od wejścia w życie, dokonała zmiany statusu komornika, w ten sposób, że komornik pozostając funkcjonariuszem publicznym przestał być pracownikiem sądu rejonowego. Komornicy nie otrzymują już zatem wynagrodzenia z budżetu państwa, wykonując będące w ich kompetencji czynności na własnych rachunek i uzyskując dochody z opłat egzekucyjnych. Status komornika stanowił przedmiot wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02; 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02; 20 stycznia 2004 r., sygn. SK 26/03; 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04; 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05; 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05; 27 lutego 2007 r., sygn. P 22/06; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07 i 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08).

W uchwale z 6 marca 2017 r., sygn. akt I FPS 8/16 dotyczącej kwestii, czy komornik sądowy prowadzi opodatkowaną działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r. poz. 710 ze zm.), czy też wykonuje on działalność w formie podmiotu prawa publicznego, która to działalność pozostaje poza zakresem podatku VAT w związku z art. 15 ust. 6 ww. ustawy, NSA wskazał, że źródło statusu komornika reguluje ustawa o komornikach oraz kodeks postępowania cywilnego. Z art. 1 ustawy o komornikach sądowych wynika expressis verbis, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, zaś kodeks postępowania cywilnego traktuje go jako organ egzekucyjny.

Istotna różnica pomiędzy egzekucją administracyjną i egzekucją obowiązków z zakresu prawa cywilnego dotyczy m.in. usytuowania organów egzekucyjnych w systemie organów władzy publicznej. W egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne. Organy te powołane są więc do działania w imieniu i na rachunek państwa (szerzej zob. W. Piątek, A. Skoczylas [w:] red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016). Natomiast w egzekucji sądowej zasadniczym organem egzekucyjnym jest komornik, który działa jako funkcjonariusz publiczny, ale czynności egzekucyjne wykonuje na własny rachunek.

W uchwale z 6 marca 2017 r. wskazuje się, że na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji uznać należy, że komornik jest organem władzy publicznej (por. E. Bagińska, [w:] E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, t. 12, s. 366). Poglądy takie zostały również wyrażone w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie SK 21/11, w którym wskazano że komornik jest funkcjonariuszem publicznym, który został wyposażony przez państwo w kompetencje władcze zarówno w stosunku do osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.). Przysługuje mu upoważnienie do nakładania kar. Takie ukształtowanie jego kompetencji przesądza o tym, że komornik jest swoiście rozumianym reprezentantem władzy publicznej, czego symboliczny wyraz stanowi prawo używania pieczęci urzędowej z godłem państwa. Komornicy są powoływani przez organ państwa, to jest Ministra Sprawiedliwości i działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę. Uwzględniając organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, Trybunał podkreślał, że komornik nie sprawuje mimo to wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji i nie jest organem sądowym (por. wyrok w sprawie o sygn. K 5/02). Czynności egzekucyjne komornika pozostają jednak w związku z działalnością organów wymiaru sprawiedliwości, dlatego też w nauce prawa określa się komornika jako pomocniczy organ wymiaru sprawiedliwości (por. A. Marciniak, uwaga 3 do art.1 ustawy o komornikach, [w:] Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Warszawa 2010). Komornik podlega nadzorowi administracyjnemu sprawowanemu przez prezesa sądu rejonowego, przy którym działa (art. 3 ustawy o komornikach oraz wyrok TK z 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 67). Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników i samorządu komorniczego sprawuje ponadto - m.in. przez prezesów sądów okręgowych i sędziów wizytatorów - Minister Sprawiedliwości (art. 64 ustawy o komornikach), a także Krajowa Rada Komornicza. Podkreślić należy, że przepis art. 65 § 1 ustawy o komornikach stanowi, że Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r., w sprawie SK 26/03, zaznaczył, że od pozycji prawnej komornika jako organu państwa należy odróżnić kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu. Trybunał zwrócił bowiem uwagę, że prowadzenie działalności zawodowej na własny rachunek nie jest atrybutem organu władzy publicznej. Wynika stąd wniosek, że nie można uznać komornika za organ władzy publicznej w sensie podmiotowym (por. E. Bagińska, [w:] E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, t. 12, s. 366). Samodzielność finansowa świadczy, zdaniem Sądu Najwyższego, o tym, że komornik nie jest instytucją państwową ani jednostką budżetową Skarbu Państwa (uchwała z dnia 24 lutego 2004 r., III CZP 119/03 oraz uchwała z dnia 11 października 2001 r., III CZP 49/01, OSNC). W ocenie Sądu Najwyższego "sam rodzaj wykonywanych zadań, realizowanych w charakterze funkcjonariusza publicznego, nie stwarza podstaw do formułowania uogólnionej tezy o zwolnieniu komornika od ponoszenia opłat związanych w czynnościami podejmowanymi w ramach prowadzonej egzekucji".

Także w ocenie NSA, podejmującego uchwałę I FPS 8/16, uwagi dotyczące statusu notariuszy są adekwatne do sytuacji komorników. W uchwale tej wyrażono przydatny także i w niniejszej sprawie pogląd, który Sąd orzekający podziela, że usługi świadczone przez komornika - choć, jak to dostrzegł NSA w wyroku z dnia 16 marca 2017 r., brak po jego stronie podstaw do odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy - nie wykazują cech podporządkowania i zależności. To wierzyciel, a zatem podmiot, na rzecz którego owe usługi są świadczone, decyduje zasadniczo o tym, jakie środki egzekucyjne będą podejmowane i w pośredni sposób może decydować o kształcie i przebiegu postępowania egzekucyjnego (np. może złożyć wniosek o jego umorzenie na każdym etapie). W konsekwencji ww. uchwała, która zapadła w Izbie Finansowej NSA, przesądziła o tym, że do komornika sądowego, którego status wynika z ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, ma zastosowanie art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług, ponieważ wykonuje on działalność nie w formie podmiotu prawa publicznego, lecz w formie samodzielnej działalności gospodarczej, wykonywanej w ramach wolnego zawodu, a w związku z tym nie przysługuje mu wyłączenie przewidziane w art. 15 ust. 6 ww. ustawy oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 11 grudnia 2006 r., s. 1, z późn. zm.).

Uwzględniając powyższe, Sąd orzekający uznaje, że na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, można sformułować pogląd o tym, że w uregulowaniu obu zawodów występuje pewne ogólne podobieństwo. W obu przypadkach prawodawca przyjął taką samą formułę, polegającą na delegowaniu kompetencji publicznoprawnych na podmioty funkcjonujące na własny rachunek poza strukturą władz publicznych. W obu przypadkach status zawodu nie jest jednorodny. Z jednej bowiem strony osoby wykonujące te zawody prowadzą działalność na własne ryzyko, dążą do osiągnięcia zysku, warunkującego realizację zadań publicznych; z drugiej strony są osobami zaufania publicznego, korzystającymi z prawnokarnej ochrony funkcjonariuszy publicznych oraz wykonują określone czynności o charakterze urzędowym. Właśnie to, że członkowie obu tych samorządów realizują głównie funkcje publiczne w sferze ochrony prawnej, pozostając pod wzmożonym nadzorem ze strony państwa, czyni ich pozycję szczególną, i przez to podobną. Oczywiście, przyjęte konkretne rozwiązania w ustawach regulujących status komorników i notariuszy niekiedy się różnią, uwzględniają one bowiem odmienne zadania nałożone na osoby wykonujące ww. zawody.

Powyższe nie może jednak podważyć ogólnej konkluzji w niniejszej sprawie, w której, w istocie rzeczy nie chodzi o status zawodu komornika lecz o zakres pieczy sprawowany przez samorząd komorniczy. Dlatego też, zdaniem Sądu orzekającego, różnice, niewątpliwie występujące w statusie notariuszy i komorników sadowych, wykazywane w orzecznictwie, jak i podkreślone przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, nie mogą przesądzać o kwestii statusu strony samorządu komorniczego w postępowaniach w sprawach o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Zasadnicze zatem znaczenia w niniejszej sprawie mają kwestie uprawnień samorządu komorniczego, a wykazanie, że uprawnienia samorządu komorniczego odpowiadają tym, które przysługują organom samorządu notarialnego, zdaniem Sądu, uzasadnia zastosowanie wobec tych pierwszych zasad traktowania ukształtowanych wspomnianą uchwałą z 22 września 2014 r. Przemawia za tym konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), która wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo (nie tylko w procesie tworzenia prawa, ale również w akcie jego stosowania). Wykładni prawa dokonanej w przywołanej uchwale z dnia 22 września 2014 r. - jako istotnego argumentu przemawiającego na korzyść strony skarżącej - nie można zatem w tej sprawie zignorować tylko z uwagi na przepis art. 269 § 1 P.p.s.a.

W tym miejscu można już zatem odwołać się do wywodów prawnych poczynionych w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r. i wskazać, że w swoich wypowiedziach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że piecza obejmuje wykonywanie zawodu, a więc osoby wykonujące określony zawód zaufania publicznego (m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., P 21/02).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (tak m.in. w wyroku TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, OTK-A z 2011 r., nr 9, poz. 99). Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego odbywa się zatem na dwóch płaszczyznach. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12).

Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06).

Już w wyroku z 16 lutego 1994 r., II SA 1297/93 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "W państwie prawa nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem. Nie ma społecznego uzasadnienia dyskryminacja samorządu zawodowego w zakresie "prawa do sądu" w sprawach dotyczących podstawowego interesu tego samorządu, jakim jest zapewnienie możliwie najwyższych kwalifikacji zawodowych nowych jego członków".

W świetle zaś tego i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowania co do zakresu przekazanej samorządowi zawodowemu pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego nie mogą sięgać tak daleko, iżby było dopuszczalne pozbawienie niektórych samorządów zawodowych możliwości sprawowania pieczy. Sprawowanie pieczy należy do istoty samorządu zawodowego utworzonego na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że jeżeli samorząd zawodowy zostanie utworzony, to jednocześnie ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu dla którego samorząd zastał utworzony (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 2011 r., K 1/10, i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12).

Uzupełniając to co już wcześniej powiedziano o treści obowiązku wykonywania pieczy w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wskazać należy, że piecza jest rodzajem nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, mającym charakter władztwa publicznego. Władztwo to należy do państwa i państwo przekazuje je w określonym przez siebie zakresie samorządowi zawodowemu. Samorząd zawodowy uczestniczy w ten sposób w sprawowaniu władzy publicznej. Jak stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, samorząd sprawuje tę władzę (pieczę) w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (dla "dobra wspólnego"). Samorząd zawodowy staje się w ten sposób podmiotem władztwa publicznego i dlatego jest określany jako związek publicznoprawny. Samorządy zawodowe stanowią wyraz decentralizacji administracji publicznej rozumianej jako tworzenie samodzielnych podmiotów sprawujących administrację. Samorząd zawodowy wykonuje swoje funkcje zarówno w interesie publicznym, jak i w interesie reprezentowanej przez siebie grupy zawodowej (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 52). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wyraźnie jednak podkreśla, że sprawowanie przez samorząd pieczy ma na celu ochronę interesu publicznego, co by oznaczało, że w tym zakresie Konstytucja nie chroni wąsko rozumianych interesów korporacyjnych.

Zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska.

Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że żaden przepis prawny nie przyznaje radzie izby komorniczej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika i dlatego izba nie może być stroną w takim postępowaniu.

W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny.

Zarówno treść, jak i sposób sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego sytuuje ten samorząd wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną. Cechą samorządu zawodowego, w tym samorządu komorniczego jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej. Osobowość prawna jest zdolnością do stawania się podmiotem praw i obowiązków. Osobowość prawna samorządu zawodowego, związku publicznoprawnego, obejmuje wszak sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu orzekającego, zakwestionowanie przez Ministra Sprawiedliwości uprawnienia samorządu komorniczego w przedmiotowym zakresie, poprzez zaakcentowanie braku przepisu prawa materialnego przyznającego temu samorządowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, a także faktu, że decyzja o powołaniu komornika nie rozstrzyga bezpośrednio, ani nawet pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego, jest niezasadne. Również powołanie się przez Ministra na pozycję komornika jako funkcjonariusza publicznego wykonującego zadania z zakresu władztwa publicznego (odmienną od notariusza wykonującego zawód zaufania publicznego) oraz szczególną regulację w zakresie nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez komornika (nadzór judykacyjny, administracyjny i korporacyjny), jak i argumenty, że organ samorządu zawodowego uczestniczy w postępowaniu dotyczącym powołania komornika jako organ opiniujący (art. 11 ust. 1 i 4, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach), co ma wykluczać jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu, nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem organu w przedmiotowej kwestii.

Powyższe stanowisko Sądu, znajduje oparcie w niedawno wydanym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017r. sygn. akt II GSK 2439/15, na gruncie analogicznej sprawy.

NSA, uwzględniając skargę kasacyjną organu samorządu komorniczego przyznał, co do zasady, że organ współdziałający w procesie wydawania decyzji, w trybie art. 106 k.p.a. nie jest legitymowany do wniesienia skargi na tę decyzję. Jego zdaniem, wynika to, w sposób oczywisty, z natury działania organu administracyjnego, który nie jest "nosicielem własnych interesów (praw lub obowiązków)". Jednakże zwrócił uwagę na to, że w przypadku rady izby komorniczej mamy do czynienia z działaniem samorządu zawodowego, którego jednostka - izba komornicza ma osobowość prawną (art. 79 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Osoba prawna z istoty jest wyposażona we własne, odrębne prawa i obowiązki, działa przez swoje organy we własnym imieniu i we własnym interesie (bezpośrednio na własną rzecz), w tym sensie, że skutki tego działania realizują się bezpośrednio w jej sferze prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określona art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach opinia rady izby komorniczej, jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Także Konstytucja RP w art. 17 ust. 1 przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu, zatem według NSA, w tym przypadku osobie prawnej, działającej według zasad przypisanych temu podmiotowi prawnemu a nie samorządowi zredukowanemu do podmiotu o statusie organu administracji publicznej. NSA w analizowanym wyroku wskazał, że do zadań samorządu zawodowego należy sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony", co nie oznacza, że jedynym wyrazicielem i reprezentantem tego interesu publicznego mogą być organy administracji publicznej, z natury działające w interesie publicznym. Jego zdaniem, w systemie władzy zdecentralizowanej, sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" może być także powierzone podmiotom samodzielnym, odrębnym ustrojowo czy funkcjonalnie władzy państwowej.

Stwierdził zatem, że powierzenie samorządowi zawodowemu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony czyni te powierzone kompetencje publiczne państwa własnymi uprawnieniami samorządu, nie naruszając istoty pieczy. Uznał, że jest to prawo samorządu do samodzielnego, indywidualnego definiowania interesu publicznego i co za tym idzie - prawo do podejmowania przez samorząd we własnym imieniu działań zmierzających do jego ochrony.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma merytorycznej sprzeczności pomiędzy działaniem "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" i działaniem osoby prawnej, która z natury ma własne, indywidualne prawa i interesy. Jednoznacznie ocenił, że osoba prawna - izba komornicza (działająca przez radę będącą jej organem) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii, w sprawie powołania komornika. To uprawnienie legitymuje ją do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w takich sprawach.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że dla zaprezentowanej oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej o odrębną podmiotowość prawną.

Co istotne, powołał się na inne jeszcze powody mogące przemawiać za tym, że wyrażanie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 K.p.a. Z normy tej wynika, że o dopuszczalności jej zastosowania przesądza dopiero konkretny, pozakodeksowy przepis prawa.

Ocenił, że takim przepisem przewidującym wydanie decyzji o powołaniu lub odwołaniu komornika po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej jest art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach - interpretowany z uwzględnieniem ust. 4 tego artykułu (nie stanowi przeszkody do nadania dalszego biegu wnioskowi o powołanie (odwołanie) komornika nieprzedstawienie opinii w terminie 21 dni. Oznacza to, że brak opinii rady izby komorniczej, w ostateczności nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości. Tym samym nie zachodzi zależność o której mowa w art. 106 K.p.a., bowiem wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu komorniczego. Po upływie wspomnianego terminu Minister Sprawiedliwości może podjąć samodzielnie decyzję o powołaniu na stanowisko komornika. W konsekwencji opinie tego organu samorządowego nie powinny być traktowane jako opinie, a jakich mowa w art. 106 k.p.a. (M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornika sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego, nr 10-11 z 2007r.).

Powyższą argumentację Sąd orzekający w składzie niniejszym podzielił i z powyższych względów stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Komornicza nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania D. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...].

W konsekwencji, eliminując z obrotu zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, Sąd nie przesądza o wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie powołania D. K. na stanowisko komornika sądowego, czego zdaje się oczekiwać Izba w skardze. Jedynie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości winien, wobec aktualności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznać ponownie sprawę z udziałem organu samorządu komorniczego.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ art. 28 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Zdanie odrębne Sędziego Pameli Kuraś-Dębeckiej

Moim zdaniem Minister zasadnie uznał, że Izba Komornicza nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości powołującą zainteresowanego na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] gdyż nie służy jej przymiot strony w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie.

Podzielając całość rozważań organu i jego rozumienie pojęcia strony postępowania, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., którego naruszenie skarżąca bezzasadnie zarzuca, należy w szczególności podkreślić, że skoro zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Zakres działania Rady Izby Komorniczej został określony wyczerpująco, a rada może wykonywać jedynie czynności określone w art. 93 u.k.s.e. Z powyższego wynika, że jej działania mogą być podejmowane wyłącznie w sprawach należących do tak określonego zakresu jej działania.

Z treści art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. wynika, że rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 u.k.s.e., a rada właściwej izby komorniczej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości, a organ współdziałający (skarżąca) ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 uznano, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podobnie w wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538/94 NSA stanął na stanowisku, że organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 283/05 podniósł, że organ samorządu zawodowego, który poprzez opiniowanie współdziała przy wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie art. 106 k.p.a.., nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze strony.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących powołania komornika na stanowisko przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ udział w takim postępowaniu na prawach strony wyklucza jej współdziałanie w trybie art. 106 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto decyzję o powołaniu (podobnie: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10). Można również w tym miejscu odnieść się do wyroku NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 966/12 i wskazać, że zakres działania rady izby komorniczej został określony w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji w sposób wyczerpujący i żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika ani też w inny sposób nie kreuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu w charakterze strony.

Moim zdaniem gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony, to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Zatem okoliczność, że samorząd występuje w tym postępowaniu jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że służy mu status strony i wskazuje na to, iż w tych, a także innych zapisach ustawowych nie można dopatrywać się nawet zamiaru ustawodawcy co do uregulowania jej statusu w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika w sposób przez nią oczekiwany i przedstawiony w skardze.

Podkreślić należy, że uprawnienia opiniodawcze samorządu wynikają także z innych przepisów omawianej ustawy m. in. zgodnie z art. 15a ust. 3 u.k.s.e. odwołanie komornika z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 9 oraz w ust. 2, następuje po uprzednim wysłuchaniu komornika, chyba że nie jest to możliwe, oraz po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, która przedstawia opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku o wyrażenie opinii; zgodnie z art. 15 b ust. 1 u.k.s.e. o przeniesieniu na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym rozstrzyga Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej; zgodnie art. 27 ust. 3 u.k.s.e. prezes sądu apelacyjnego może, w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, dokonać zmiany zastępcy komornika.

Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa).

Nie można automatycznie na grunt niniejszej sprawy przenosić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której uznano, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, albowiem nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

Ponadto należy zauważyć, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieją istotne różnice w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego.

Jak podkreślił Minister różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu, co nie występuje w przypadku notariusza. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza.

W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej.

Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach. Ustawodawca w art. 15 u.k.s.e. dopuszcza z określonych przyczyn zawieszenie obligatoryjne lub fakultatywne, którego dokonuje Minister Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym charakterem statusu komornika wiąże się również jego powołanie i odwołanie dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Powyższe porównanie wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy instytucją komornika sądowego a notariusza.

W świetle powyższego nie doszło również do naruszenia art. 17 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zakres kompetencji przyznanych powyższym przepisem samorządom zawodowym, mający swoje odzwierciedlenie w art. 93 u.k.s.e., nie obejmuje uprawnień, z którymi skarżąca wiąże swoje twierdzenia o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu o powołanie zainteresowanej na stanowisko komornika. Skoro zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost udziału samorządu komorniczego jako strony w tym postępowaniu i żaden przepis nie przyznaje mu statusu strony, to postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją powołującą zainteresowaną na stanowisko komornika podlegało stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzeniu. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem obowiązującego prawa.

Wskazać również należy, że funkcje spełniane przez komornika jako funkcjonariusza publicznego mają charakter władczy. Jednocześnie komornik przynależy do samorządu komorniczego, który jest samorządem zawodowym typowym, gdy chodzi o wolne zawody wykonywane przez osoby zaufania publicznego, a zwłaszcza adwokatów i radców prawnych. Nie wykonuje jednak wolnego zawodu. Skoro komornikowi przysługują władcze kompetencje, gdyż jako funkcjonariusz publiczny upoważniony jest do prowadzenia egzekucji sądowej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to w sposób znaczący jego pozycja ustrojowa odróżnia go od przywołanych grup zawodowych.

Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników, w przeciwieństwie do nadzoru sprawowanego przez organy samorządów zawodowych adwokatów, czy też radców prawnych, wobec tych grup zawodowych, sprawuje Minister Sprawiedliwości, przy czym nadzór ten nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu (art. 64 ust. 1 u.k.s.e.). Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów (art. 65 ust. 1 u.k.s.e.). W ramach nadzoru Krajowej Rady Komorniczej komornicy wizytatorzy mają prawo wglądu w czynności komorników, mogą żądać wyjaśnień oraz w razie stwierdzenia uchybień, zgodnie z art. 65 ust. 4 u.k.s.e., mogą wystąpić do sądu o wydanie zarządzenia w trybie art. 759 § 2 k.p.c. zmierzającego do zapewnienia należytego wykonania egzekucji.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, piecza nad należytym wykonywaniem zawodu wynikającą z art. 17 Konstytucji RP polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP w Przegląd Sejmowy 2011/6/61). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonanej z punktu widzenia interesu publicznego (wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.). Zgodnie natomiast z art. 3 u.k.s.e. przy wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądów i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa. Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2003 r. K 5/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) komornik działa formalnie rzecz biorąc w imieniu państwa. Komornik wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu, sprowadzającego się do podporządkowania dłużnika normie prawa materialnego w granicach oznaczonych w tytule wykonawczym".

Przy wykonywaniu zawodu komornika brak jest swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są podejmowane we własnym imieniu.

Minister Sprawiedliwości został uprawniony przez ustawodawcę jako jedyny organ do powoływania na stanowiska komornicze. Ponosi on odpowiedzialność za osoby dopuszczone do wykonywania zawodu, będąc wyposażonym w odpowiednie instrumenty prawne, np. możliwość odwołania komornika w sytuacjach przewidzianych treścią art. 15 a ust. 1 u.k.s.e.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega trojakiemu nadzorowi, a mianowicie; po pierwsze judykacyjnemu – sądowemu, sprawowanemu przez sąd rejonowy przy którym działa, nadzór sprawowany jest z urzędu lub w wyniku skargi na czynności komornika, po drugie służbowemu, wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów i w końcu samorządowemu – korporacyjnemu, sprawowanemu przez Krajową Radę Komorniczą w zakresie określonym ustawą o komornikach sądowych i egzekucji. Nadmienić należy, że zakres uprawnień wynikających z nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika.

Najbardziej istotnym elementem różnicującym status prawny komornika i notariusza jest nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym sprawowany w oparciu o art. 759 § 2 k.p.c. Różnica polega również na odpowiedzialności skarbu państwa solidarnie z komornikiem za szkodę, o czym mowa w art. 23 ust. 3 u.k.s.e., wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności.

Reasumując, w mojej ocenie, nie można na zasadzie analogii stosować przywołanej powyżej uchwały o notariuszach, dotyczącej ich statusu w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, bowiem charakter sprawowanych przez notariuszy i komorników funkcji jest zgoła odmienny. Notariusz, jako zawód zaufania publicznego, zrzeszony w danej Izbie, swoistej korporacji zawodowej, nie może być w zakresie swojej pozycji ustrojowej utożsamiany z komornikiem sądowym, którego głównym zadaniem jest odmowa interesu publicznego, realizowana przy użyciu instrumentów przyznanych komornikowi w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Przyznane zatem skarżącej Izbie statusu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika, z uwagi na przyznanie takiego uprawnienia izbie notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, o czym mowa w uchwale NSA o sygn. II GPS 1/14, stanowi nieuprawnione założenie i oznacza, że podjęta uchwała nie może być podstawą rozważań dotyczących określenia statusu skarżącej Izby w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika.

Podzielam stanowisko i argumenty zawarte w innych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a mianowicie są to wyroki o sygn. akt; VI SA/Wa 2446/16, VI SA/Wa 2042/16, VI SA/Wa 2383/16, VI SA/Wa 2013/16, VI SA/Wa 135/17. Nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2439/15.