III SAB/Łd 36/26

Dnia 26 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. C. z dnia 11 lipca 2022 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego T. C. z dnia 11 lipca 2022 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego T. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

11 lipca 2022 r. do Wojewody Śląskiego wpłynął wniosek T. C., obywatela Gruzji, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w którym jako cel pobytu cudzoziemiec wskazał wykonywanie pracy.

Do wniosku załączono kserokopię paszportu cudzoziemca.

17 listopada 2023 r. Wojewoda Śląski wezwał skarżącego do osobistego stawienia się w siedzibie organu 19 grudnia 2023 r. celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Cudzoziemiec stawił się w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach we wskazanym terminie, złożył odciski linii papilarnych, okazał paszport oraz załączył oświadczenie dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej i oświadczenie o wyrażeniu zgody na pouczenie w formie elektronicznej.

19 grudnia 2023 r. Wojewoda Śląski wezwał cudzoziemca do złożenia wypełnionego załącznika nr 1, podpisanego przez osobę reprezentującą firmę pracodawcy.

W odpowiedzi na wezwanie 29 grudnia 2023 r. skarżący złożył następujące dokumenty: załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, prośbę o wydanie karty pobytu bez zamieszczonego adresu, oświadczenie dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, oświadczenie o otrzymaniu pouczenia, oświadczenie pracodawcy dotyczące stawki wynagrodzenia, wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i udzielenia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo udzielone przez cudzoziemca radcy prawnemu D. K. oraz prośbę o dopuszczenie dowodu.

5 marca 2024 r. do Wojewody Śląskiego wpłynęło ponaglenie skarżącego skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pismem z 25 marca 2024 r. Wojewoda Śląski zawiadomił cudzoziemca o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismami z 3 kwietnia 2024 r. Wojewoda Śląski wystąpił do organów bezpieczeństwa publicznego z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

24 czerwca 2024 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody Śląskiego kolejne ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

30 września 2025 r. skarżący złożył do organu wydruk z KRS, oświadczenia podmiotu powierzającego pracę, załącznik nr 1 do wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy, korektę wniosku w zakresie adresu zamieszkania cudzoziemca, wskazując jako adres województwo [...], [...], [...] O. oraz wniosek o przekazanie sprawy do organu właściwego, tj. do Wojewody Łódzkiego.

Pismem z 31 października 2025 r. (nadanym 5 listopada 2025 r.) Wojewoda Śląski przekazał sprawę Wojewodzie Łódzkiemu. Akta sprawy wpłynęły do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi 12 listopada 2025 r.

30 stycznia 2026 r. skarżący złożył za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kolejne ponaglenie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a. (bezczynność) oraz prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pismem z 6 lutego 2026 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił skarżącego o pozostawieniu ponaglenia z 30 stycznia 2026 r. bez rozpoznania.

6 marca 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od organu sumy pieniężnej w wysokości w wysokości 6 000 zł; 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Jednocześnie na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozważenie przez sąd zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi z 9 września 2024 r. o sygnaturze TS 176/24 oraz zapytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-254/25) w sprawie o sygnaturze II SAB/Gl 19/25.

W uzasadnieniu skargi cudzoziemiec podniósł, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył 11 lipca 2022 r. Ponaglenie wniósł 30 stycznia 2026 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącego o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała zatem bezczynność, bowiem organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo stosownej czynności. Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Z uwagi na fakt, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, uwzględniając również uchybienia organu, należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej cudzoziemiec podniósł, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Skarżący z powodu bezczynności organu ma problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną, jak również nie może wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów organ wskazał, że rozpatruje sprawy zgodnie z kolejnością ich wpływu. Czas ich rozpoznawania nie jest wynikiem opieszałości czy złej woli pracowników Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, a jedynie wynika z ilości procedowanych spraw. 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy". Przepis ten przewiduje, że w wymienionym w tej regulacji okresie nie rozpoczyna się bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy, a przepisów o bezczynności organu w tym okresie nie stosuje się. Wobec powyższego ewentualne zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w tym okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości postępowania, a skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym okresie jest niedopuszczalna. W okresie od 24 czerwca 2024 r. do 30 września 2025 r., tj. przez ponad 15 miesięcy skarżący nie podejmował żadnych aktywności w związku z toczącym się przed Wojewodą Śląskim w tym okresie postępowaniem. Żądanie sumy pieniężnej jest bezzasadne. Zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepisów tych nie można stosować w sposób zawężający, tj. jedynie do obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z konfliktem zbrojnym z Federacją Rosyjską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Należy podkreślić, że terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149).

W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi spełnił powyższy wymóg formalny. Ponaglenie skarżącego wpłynęło do organu administracji publicznej 30 stycznia 2026 r., zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł on 6 marca 2026 r.

W tym miejscu wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna powołując się na aktualną treść art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W ocenie sądu stanowisko organu jest niezasadne. Regulacje tamujące lub zawieszające bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych w sprawach dotyczących pozwoleń na pobyt cudzoziemców Polsce datują się od zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Prolongowano je kolejnymi ustawami, przy czym ostatnia z nich przedłużyła termin do 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 203). Podkreślić należy, że już pierwsza ze wskazanych regulacji budziła kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie pod względem zgodności z zasadami państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, że art. 100d, a wcześniej także 100c wskazanej ustawy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, dalej "KPP", jak również art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dalej "EKPCz", (zob. np. wyroki NSA z 23 października 2024 r., II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24;z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24). Stanowisko to zachowało aktualność do 30 czerwca 2024 r.

W aktualnym orzecznictwie odnoszącym się do stanów faktycznych po dniu 30 czerwca 2024 r. przyjmuje się, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy) tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter (por. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24; z 28 maja 2025 r., II OSK 2945/24; z 12 czerwca 2025 r., II OSK 3096/24; z 26 czerwca 2025 r., II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24; z 25 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24). Podkreśla się, że wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. I z tych względów przyjmuje się, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r.

Poglądy te, aktualnie już jednolite, tutejszy sąd podziela i uwzględnia w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmawiając zastosowania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym samym nie było podstaw do odrzucenia lub oddalenia skargi z tej przyczyny.

Przechodząc od oceny niniejszej skargi podkreślić należy, że oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, należy zatem dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., co też sąd w niniejszej sprawie uczynił.

W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (np. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14). Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Okoliczności, które skutkują zwłoką, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mogą mieć jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również w kontekście rozpoznawanej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej. I tak zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z przepisu tego wynika, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń, tj. upraszczając, od momentu skompletowania wniosku poprawnego pod względem formalnym.

W tym miejscu wskazać należy, że sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania skarżący zmienił miejsce pobytu w konsekwencji czego nastąpiła zmiana właściwości organu – Wojewoda Śląski przestał być organem właściwym do załatwienia sprawy (art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) i zawiadomieniem z 31 października 2025 r. przekazał sprawę do rozpoznania według właściwości Wojewodzie Łódzkiemu. Postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej toczyło się przed Wojewodą Śląskim od dnia złożenia wniosku przez cudzoziemca, tj. 11 lipca 2022 r. do dnia przekazania sprawy Wojewodzie Łódzkiemu według właściwości miejscowej (zawiadomienie z 31 października 2025 r.). Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jak już wspomniano, wpłynął do Wojewody Łódzkiego dopiero 12 listopada 2025 r.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym – w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego (art. 14 p.p.s.a.) – nie obowiązuje zasada ciągłości właściwości miejscowej organu w danej sprawie (perpetuatio fori). Oznacza to, że jeśli w toku postępowania organ stwierdzi, że jest niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1277/23).

Wobec przyjęcia, że norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., równocześnie wskazać trzeba, że termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach rozpoczął w rozpatrywanej sprawie swój bieg od dnia wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku przekazanego przez Wojewodę Śląskiego (12 listopada 2025 r.). Wobec tego od dnia przekazania sprawy Wojewodzie Łódzkiemu przez Wojewodę Śląskiego upłynęło ponad 7 miesięcy. W tym okresie organ nie podejmował żadnej istotnej aktywności, która świadczyłaby o konieczności dłuższego procedowania, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Po wniesieniu ponaglenia 30 stycznia 2026 r., Wojewoda Łódzki pozostawił je bez rozpoznania. Nie rozpatrzył jednak sprawy. Zwłokę tę należy zakwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd w swej ocenie wziął pod uwagę także treść rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 5 ust. 2 akapit 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. UE L 343 z dnia 23 grudnia 2011 r., s. 1), zgodnie z którym "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku".

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania wynosząca ponad 7 miesięcy, jest okresem znaczącym, to jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., II OSK 198/22). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie rażące (por. wyroki: NSA 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15; z 18 listopada 2024 r., II OSK 718/24; z 13 kwietnia 2026 r., II OSK 1849/25). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, wobec znanych sądowi z urzędu realiów związanych z obsługą podobnych wniosków licznie składanych przez cudzoziemców w Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi, że nie ma podstaw, by bezczynność tę klasyfikować jako przejaw rażącego naruszenia prawa. Należy też dodać, że w czasie, gdy postępowanie było jeszcze prowadzone przez Wojewodę Śląskiego, skarżący mógł skorzystać z możliwości wniesienia skargi na bezczynność tego organu do właściwego sądu administracyjnego, czego nie uczynił.

Z tych względów uznając, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która nie ustała do dnia wydania wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do jego rozpatrzenia (pkt 1 sentencji wyroku). W oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku).

Zdaniem sądu brak jest podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. W przypadku grzywny ma to być w założeniu środek dyscyplinujący organ w kierunku szybkiego załatwienia sprawy i powinien być stosowany w przypadkach szczególnie drastycznej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Przyznanie sumy pieniężnej to z kolei środek, który ma stanowić swoisty instrument kompensujący stronie niedogodności wynikające z przedłużającego się procedowania sprawy. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego podniósł w skardze, że w związku z bezczynnością organu, skarżący miał mieć problemy ze zmianą zatrudnienia na lepiej płatne, odpowiadające jego kwalifikacjom i nie mógł wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzenia najbliższych, a stan ten wywołuje w nim stałe poczucie niepewności, stresu i niepokoju o przyszłość, jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnych wiarygodnych dowodów. Z tego powodu twierdzenia te należy uznać za gołosłowne. Dodać należy, że skarżący nie pozostawał także bez środków do życia, wszak rzekome problemy miały dotyczyć wyłącznie zmiany zatrudnienia na lepiej płatne, a nie znalezienia i podjęcia zatrudnienia w ogóle. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd w powyższym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł powiększone o 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118) stawka minimalna radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca wynosi 480 zł. Należy wziąć pod uwagę, że radca prawny D. K. występował i nadal występuje jako pełnomocnik cudzoziemców w kilkudziesięciu sprawach, które toczyły się, bądź nadal się toczą przed tutejszym sądem. We wszystkich sprawach stany faktyczne są bardzo podobne, a skargi sporządzone przez pełnomocnika są identycznej treści. Zdaniem sądu brak jest podstaw do uznania, że skarga sporządzona w niniejszej sprawie wymagała większego nakładu pracy pełnomocnika, a sprawa jest zawiła i czasochłonna. Poza sporządzeniem skargi w niniejszej sprawie, pełnomocnik nie dokonał innych czynności w sprawie.

Sąd nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w związku z pytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne), o którym mowa w tym przepisie występuje więc w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które zaistnieje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Należy dodać, że istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11; z 24 czerwca 2015 r., II GSK 2699/14).

Skoro zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, to nie może być ono dowolne. Fakultatywny charakter przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie zobowiązuje sąd w szczególności do poddania analizie skutków zawieszenia postępowania oraz celowości tego zabiegu. W niniejszej sprawie zawieszeniu postępowania sprzeciwiają się przede wszystkim zasady ekonomiki procesowej, co jest szczególnie istotne, że jej przedmiotem jest bezczynność organu administracji publicznej. Z istoty skargi na bezczynność wynika, że jest wnoszona w celu zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego, sąd de facto dodatkowo odsuwałby w czasie zakończenie sprawy. Co równie istotne, rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie zamyka stronie drogi do ponownego wystąpienia z taką skargą. Taki stan rzeczy dodatkowo przemawia za brakiem celowości zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

ds