III SA/Kr 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu15 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2020 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez K. J. (dalej: "skarżący") treści. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 123 §1 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2020 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczeń:

"1. W sprawie obecnie w stanie spoczynku funkcjonariusza Policji K. J. o przydzielenie lokalu mieszkalnego wydana została decyzja źródłowa o przyznaniu tegoż równoważnika przez właściwy w tym przedmiocie organ Policji w imieniu Komendanta Rejonowego Policji przez zastępcę tegoż Komendanta Policji numer [...], w zakresie rzeczonej decyzji następczo decyzją KPP numer [...] uregulowano i uznano prawo i w tym zakresie obowiązek od daty zawarcia związku małżeńskiego do świadczeń publicznoprawnych w wysokości przysługującej z mocy norm prawa policjantowi posiadającemu rodzinę.

Decyzja źródłowa wydana stronie, z objęciem jej rozstrzygnięciem z mocy norm prawa materialnego z daty jej wydania stan spoczynku jej adresata, tj. uzyskania uprawnień do świadczeń z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dla funkcjonariuszy Policji i ich rodzin, jest wiążącą w sprawie decyzją ostateczną określającą prawo, uprawnienie, oraz w tym zakresie jest wiążącą decyzją w zakresie jej wykonalności zgodnie z wiążącymi w jej zakresie normami prawa materialnego do czasu zaistnienia ustawowej podstawy do cofnięcia tak przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

2. oraz zaświadczenia w oparciu o:

- prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. do sygnatury akt II SA/Wa 1032/08, oraz akta kompletne sprawy tym wyrokiem rozstrzygniętej, w zakresie dowodowym, w jakim sąd obalił argumentację organów Policji, iż stronie należało cofnąć i wstrzymać wypłacanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wobec zwolnienia ze służby czynnej w Policji i uzyskania przez f-sza Policji prawa do świadczeń z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i członków ich rodzin, wyrok wiążący z mocy art. 153 i 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec równoczesnego nie zaskarżenia go kasacją i w zakresie wskazania w wyroku mocy wiążącej w sprawie decyzji źródłowej o przyznaniu tegoż równoważnika z objęciem stanu spoczynku jej adresata

- prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III SA/Kr 1018/09 wiążącego z mocy art. 153 i 170 ppsa i przywołanej w tym orzeczeniu i przyjętej wykładni potwierdzonej orzeczeniami NSA tegoż sądu w mojej sprawie indywidualnej III SA/Kr 449/09 i III SA/Kr 720/10, w przedmiocie prawa dobrze i słusznie nabytego, w związku z datą zwolnienia ze służby czynnej i datą powstania praw z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym f-szy Policji do świadczeń z tej ustawy dla f-sza Policji w stanie spoczynku, w mojej sprawie dat odpowiednio 30 kwietnia i 1 maja 2005 roku, okoliczności znane z akt osobowych i okoliczności zwolnienia ze służby czynnej w Policji

Oraz przy uwzględnieniu:

I OSK 418/10 - Wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tej materii przez Sąd I instancji. Niezależnie od podniesionych przez ten Sąd argumentów, dodatkowo wskazać należy na następujące okoliczności: stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo regulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem Policji (tyle że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy.

Wiążącego powszechnie z mocy art. 190 Konstytucji w całości, jako szczególny wyrok sądu szczególnego Prawa:

"wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie analizy art. 92 ustawy w Policji, z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, iż cofnięcie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy strona nie spełniała przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego, lub przesłanki te przestała spełniać."

Iż Sierż. Sztab w stanie spoczynku K. J., zwolniony ze służby czynnej w Policji z dniem 30 kwietnia 2005 r., od dnia 1 maja uprawniony do świadczeń z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji posiada konstytutywne prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2005 roku.".

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że zaświadczenia są niezbędne "dla celów postępowania o wyegzekwowanie należnych w stanie spoczynku, do czasu zaistnienia podstawy prawnej do cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego świadczeń publicznoprawnych, bezprawnie wstrzymanych do wypłaty od dnia 1 maja 2005 r., pomimo, iż w sprawie o przydzielenie lokalu mieszkalnego do dnia dzisiejszego nie został skarżącemu przydzielony lokal mieszkalny, jak i do dnia dzisiejszego nie skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu".

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił wydania zaświadczenia w treści żądanej przez skarżącego. W ocenie organu, zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ są aktami wiedzy a nie woli organu. Nie zwierają w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie są nastawione na wywołanie skutków prawnych, jak też nie mogą mieć charakteru interpretacyjnego. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych obowiązkach, nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. W ocenie organu I instancji, wydając zaświadczenie, organ poświadcza wyłącznie fakty lub stany prawne wynikające z dokumentów będących w jego dyspozycji, a jeżeli dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, może odmówić wydania zaświadczenia. Skarżący jest w posiadaniu prawomocnej decyzji z dnia 26 sierpnia 2009 roku, utrzymanej w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1018/09, w orzeczeniu tym w sposób wyczerpujący wyartykułowano podstawy wykluczenia skarżącego z kręgu osób uprawnionych do świadczenia przysługującego wyłącznie funkcjonariuszom w służbie czynnej.

Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2020 r., zarzucając naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 10 oraz art. 8 § 2 k.p.a przez niezastosowanie wiążących przepisów ustawy, art. 32 i 51 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 7 i 77, 80 i 75 k.p.a.

Postanowieniem wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia, Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu sprawa, w której skarżący żąda wydania zaświadczenia była przedmiotem rozstrzygnięć organów, a ponadto zapadły już prawomocne orzeczenia sądów. Tym samym, organ I instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia skarżącemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 153 i 170 p.p.s.a. sprawy prawomocnie osądzonej wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1032/08, wiążącemu w sprawie z wykładni norm prawa III SA/Kr 1018/09,

- art. 32 Konstytucji RP, wobec utrwalonego orzecznictwa i wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 821/08, I OSK 245/06, I OSK 525/07, gdzie stwierdza się jednoznacznie konstytutywne prawo policjanta w stanie spoczynku, posiadającemu prawo do przydzielenia lokalu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w ocenie skarżącego policjantowi w stanie spoczynku w razie prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego bezspornie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do czasu zaistnienia podstawy uznania, iż strona prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego utraciła,

- art. 7 w zw. z art. 190 Konstytucji i w tym zakresie wiążącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał orzekł, że cofnięcie równoważnika do lokalu mieszkalnego jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy strona nie spełniała przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego lub przesłanki te przestała spełniać;

- naruszenie zakresu sprawy, poprzez nieuwzględnienie, iż przed Komendantem Powiatowym Policji jest zawisła sprawa o przydzielenia lokalu mieszkalnego decyzją organów Policji,

- brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem się do nakazów z art. 7, 77 i 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 31 stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i wskazał, że bezsporne jest, że zaskarżone postanowienia są sprzeczne z normami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na oddalenie.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie są związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli 1) urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takim przypadku organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu (art. 218 § 1 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odformalizowany i uproszczony, nie znajdują w nim zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 16.07.2012 r., III SA/Kr 1485/11, CBOSA). W szczególności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się postępowania dowodowego, zgodnie bowiem z art. 218 § 2 k.p.a. organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (nie dowodowe). Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/17, CBOSA).

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12.04.2018 r., II OSK 2527/17, CBOSA), zgodnie z którym: przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. W rezultacie nie mogą być uznane za zasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego przez organ I i II instancji.

Sąd podziela pogląd, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może modyfikować treści dostępnych mu dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z tymi dokumentami sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Kielcach z 29.12.2018 r., II SAB/Ke 44/17, CBOSA). Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega bowiem na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia.

Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., II OSK 654/18, CBOSA).

Treść wniosku skarżącego wyraźnie wskazuje, że okoliczności, których potwierdzenia się domaga nie mieszczą się ani w pojęciu potwierdzenia faktów, ani potwierdzeniu stanu prawnego. Skarżący bowiem poprzez wydanie zaświadczenia domaga się potwierdzenia obowiązywania decyzji administracyjnej wyeliminowanej z obrotu prawnego oraz rozstrzygnięcia o prawie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że wniosek złożony przez skarżącego wykracza poza ramy postępowania wyznaczone przez art. 217 § 2 k.p.a. Co więcej, wydanie zaświadczenia polegać powinno na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, a treść żądania złożonego przez skarżącego, który domagał się, aby w zaświadczeniu stwierdzono: "Iż Sierż. Sztab w stanie spoczynku K. J., zwolniony ze służby czynnej w Policji z dniem 30 kwietnia 2005 r., od dnia 1 maja uprawniony do świadczeń z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji posiada konstytutywne prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2005 roku" nie może być stwierdzona na podstawie dokumentów, rejestrów, ani ewidencji organu.

Sąd wskazuje, że kwestia przysługiwania skarżącemu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Jednoznacznie zatem potwierdza to okoliczność, że poprzez wydanie zaświadczenia skarżący domaga się rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która została już prawomocnie zakończona. Trzeba wskazać, że wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1018/09) prawomocnie oddalił skargę na decyzję z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) Komendanta Wojewódzkiego Policji po pierwsze, uchylającą w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji z 14 lipca 2009 r. nr [...], przyznającą K. J. od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 12 maja 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu i wygaszającą z dniem 13 maja 2005 r. decyzję z 2 listopada 1999 r. nr [...], po drugie orzekającą o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 listopada 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę.

W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty naruszenia sprawy prawomocnie i merytorycznie osądzonej, naruszenia art. 32 Konstytucji oraz 190 Konstytucji nie mogą odnieść zamierzonego skutku ponieważ stanowią merytoryczną polemikę z decyzją wydaną przez Komendanta Policji i utrzymaną w mocy prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 b i c p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.