III SA/Gd 821/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń oddala skargę.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. (dalej także jako: "Powiatowy Inspektor" lub "PPIS w W.") - po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej w zakładzie w G. przy ul. F. [...] należącym do A. Sp. z o. o. (zwanej dalej również jako: "strona", "Spółka", "skarżąca") - decyzją z dnia 4 lutego 2020 r. (nr [...]) nakazał Spółce:

1. wykonać badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych oraz natężenia hałasu na stanowisku pracy na hali obróbki zasadniczej maszynowni centralnej - wydział [...] stolarzy meblowych wykonujących prace związane z przygotowywaniem siedzisk i oparć do krzeseł;

2. wykonać badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie drgań mechanicznych o działaniu miejscowym na stanowisku pracy obsługi szlifierek bębnowych wykorzystywanych przez stolarzy meblowych na hali obróbki zasadniczej na maszynowni centralnej - wydział [...] wykonujących prace związane z przygotowywaniem siedzisk i oparć do krzeseł;

3. wykonać badania i pomiary szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych na stanowisku pracy stolarzy meblowych na hal lakierowania - wydział [...] wykonujących prace związane ze szlifowaniem krzeseł po lakierowaniu i olejowaniu (pierwsze szlifowanie po lakierowaniu, szlif na oleju, szlifowanie przy kabinie suszarniczej);

4. wykonać badania i pomiary czynników szkodliwych w zakresie czynników pyłowych oraz natężenia hałasu w ilości reprezentatywnej pozwalającej właściwie ocenić narażenie zawodowe wszystkich pracowników pracujących na stanowiskach pracy:

a. na hali obróbki wstępnej elementów z tarcicy wydział [...] w miejscu trasowania, cięcia na pile wahadłowej i cięcia na piłach taśmowych,

b. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] w części pierwszej hali tzw. gnieździe maszyn (wg. ostatniego sprawozdania gniazdo strugarek),

c. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] w tzw. gnieździe szlifierek (wg. ostatniego sprawozdania PPM3),

d. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] na maszynowni centralnej w tzw. gnieździe szlifu (wg. ostatniego sprawozdania PPM3),

e. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] stanowisko obsługi szlifierko-pucarek tzw. gnieździe pucarek (wg. ostatniego sprawozdania PPM3),

f. na wydziale [...] w tzw. montowni w tzw. gnieździe klejenia (wg. ostatniego sprawozdania PPM3),

g. na wydziale [...] w tzw. montowni kosmetyka szkieletów podczas ręcznego szlifowania szkieletów (wg. ostatniego sprawozdania PPM3);

5. po otrzymaniu sprawozdania z przeprowadzonych badań i pomiarów uzupełnić karty badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia oraz zapoznać pracowników z ich wynikami;

6. podjąć działania i środki zmierzające do zlikwidowania przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) pyłu drewna na stanowiskach pracy stolarzy meblowych na hali [...] maszynowni centralnej (w sprawozdaniu z badań oznaczanej jako PPM-3):

a. w gnieździe szlifowania - czyszczenia nagłówków,

b. w gnieździe szlifierek - stanowisko obsługi szlifierki bębnowej i szlifierko-pucarki;

po podjętych działaniach określonych w punkcie 6 wykonać badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowiskach pracy określonych w punkcie 6 litera a i b w celu sprawdzenia skuteczności podjętych działań

w terminie: punkty od 1-5 do 31 marca 2020 r., punkty od 6-7 do 31 lipca 2020 r.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 27 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 59) w związku z art. 207, art. 227 oraz 228 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), §3, §6, §13, §14, §16, §17 i §18 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2011 r., nr 33, poz. 166), §1 i §2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniach 4, 5 i 6 grudnia 2019 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W., na podstawie upoważnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 3 grudnia 2019 r., nr [...] oraz nr [...], przeprowadzili kontrolę sanitarną w zakładzie

w G. przy ul. F. [...] należącym do A. Sp. z o. o. w zakresie oceny higienicznych warunków pracy. Upoważnieni pracownicy w dniu 4 grudnia 2019 r. dokonali oględzin zakładu pracy w obecności dyrektora zakładu S. K. oraz szefa produkcji K. R. Natomiast w dniach 5 grudnia 2019 r. i 6 grudnia 2019 r., w obecności specjalisty ds. BHP L. W., dokonali oceny dokumentacji dotyczącej higienicznych warunków pracy.

Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli nr [...] z dnia 4 grudnia 2019 r., który obecny podczas kontroli S. K. odebrał w dniu 6 grudnia 2019 r. Podczas kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. brak badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych i natężenia hałasu na stanowisku pracy stolarza meblowego na hali obróbki zasadniczej wydział [...] - maszynowni centralnej wykonującego prace związane z przygotowaniem siedzisk i oparć do krzeseł wykorzystujący maszyny i urządzenia takie jak m.in.: szlifierkę bębnową (stanowisko nr [...]), wiertarkę pionową, piłę tarczową (stanowisko nr [...]), piłę taśmową, frezarkę karuzelową (stanowisko nr [...]), stanowisko przeniesione z tzw. dawnej łuszczarni, co stanowi naruszenie art. 227 Kodeksu Pracy, § 3, § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;

2. brak badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie drgań mechanicznych o działaniu miejscowym na stanowisku pracy stolarza meblowego w czasie obsługi szlifierki bębnowej (stanowisko nr [...]) na hali obróbki zasadniczej wydział [...] w maszynowni centralnej wykonującego prace związane z przygotowaniem siedzisk i oparć do krzeseł

- co stanowi naruszenie art. 227 Kodeksu Pracy, § 3, § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;

3. brak aktualnych badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych na stanowiskach pracy stolarzy meblowych na hali lakierowania wydział [...] wykonujących prace związane ze szlifowaniem krzeseł po lakierowaniu i olejowaniu (pierwsze szlifowanie po lakierowaniu, szlif na oleju, szlifowanie przy kabinie suszarniczej), ostatnie pomiary w tych zakresach wykonano w dniu 9 czerwca 2016 r. (sprawozdanie nr [...]) przez laboratorium badawcze Ośrodek B. [...] Sp. z o. o. w C. (dalej także jako -"Laboratorium badawcze") - pył przemysłowy wyniósł 0,1 NDS. W sprawozdaniu z badań nr [...] laboratorium błędnie przyjęło klasyfikację pyłu powstającego podczas szlifowania po lakierowaniu elementów krzeseł jako "inne nietrujące pyły przemysłowe - w tym zawierające wolną (krystaliczną) krzemionkę poniżej 2%". Z doświadczenia organu wynikającego z analizy wielu sprawozdań z badań przeprowadzanych przez różne laboratoria oceniające środowisko pracy na podobnych stanowiskach pracy oraz sprawozdań z wcześniejszych badań wykonanych na tym stanowisku:

a) w dniach: 5 czerwca 2013 r. i 6 czerwca 2013 r. przez laboratorium C. Sp.j. (sprawozdanie nr [...] z dnia 4 lipca 2013 r.) - stolarz - stanowisko szlifowania ręcznego (szlif na oleju) - pył drewna wyniósł 0,47 NDS; stolarz - stanowisko szlifowania ręcznego przy kabinie suszarniczej - pył drewna wyniósł 0,56 NDS,

b) w dniu 22 września 2015 r. przez laboratorium Ośrodka B. Sp. z o.o. w C. na stanowisku szlifowania ręcznego w lakierni hala PPM4 stwierdzono pył drewna twardego w stężeniu o krotności 1,20 NDS właściwe dla tego rodzaju pyłu jest przyjęcie normatywu pyłów drewna. Tym bardziej, że zakład do produkcji używa drewna twardego, którego pył zaliczany jest do czynników rakotwórczych. Występowanie narażenia na czynniki rakotwórcze w miejscu pracy nakazuje z dużą ostrożnością szacować ryzyko takiego pracownika i stosować wszelkie możliwe ochrony by to ryzyko zminimalizować, w tym właściwie oceniać stężenie tego czynnika

- co stanowi naruszenie art. 227 Kodeksu Pracy, § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;

4. brak reprezentatywnej ilości badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowiskach pracy w zakresie czynników pyłowych i natężenia hałasu pozwalających ocenić narażenie zawodowe wszystkich pracowników zatrudnionych na stanowiskach pracy:

a. na hali obróbki wstępnej elementów z tarcicy wydział [...] w miejscu trasowania, cięcia na pile wahadłowej i cięcia na piłach taśmowych obsługiwanych przez 6 pracowników na jednej zmianie roboczej, tj. 2 pracowników zajmujących się trasowaniem i cięciem materiału na pile wahadłowej (stanowiska nr [...] i [...]) oraz 4 pracowników obsługujących 4 piły taśmowe (stanowiska nr [...]) - w okazanym sprawozdaniu nr [...] (pomiary z dnia 19 listopada 2019 r.) wykonanym przez Laboratorium badawcze uwzględniono tylko 1 pomiar pyłu drewna na stanowisku piły taśmowej nr [...] (PPE 1), który wyniósł 0,43 NDS;

b. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] w części pierwszej hali tzw. gnieździe maszyn (wg. ostatniego sprawozdania gniazdo strugarek PPE2) w którym pracuje 5-6 pracowników na jednej zmianie roboczej obsługujących maszyny takie jak: frezarko- wiertarki (stanowisko nr [...]), frezarki dolnowrzecionowe (stanowiska nr [...] i [...]), frezarki wysokoobrotowe (stanowisko nr [...]), wiertarki poziome (stanowisko nr [...]), wiertarki pionowe stołowe (stanowisko nr [...]), frezarki poziome jednogłowicowe (stanowisko nr [...]), wiertarki pionowe wielogłowicowe (stanowisko nr [...]), czopiarki, skracarko-wiertarki, frezarki oscylacyjne - w okazanym sprawozdaniu nr [...] (pomiary z dnia 19 listopada 2019 r., zakończono pomiary w dniu 22 listopada 2019 r.) wykonanym przez Laboratorium badawcze wykonano 1 pomiar pyłu drewna w gnieździe strugarek (PPL2), który wyniósł 0,29 NDS i 1 pomiar natężenia hałasu w gnieździe strugarko-frezarek, który wyniósł 90,2 dB, tj. 3,3 NDN,

c. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] w tzw. gnieździe szlifierek (wg. ostatniego sprawozdania PPM3) w którym pracuje 4-6 pracowników na jednej zmianie obsługujących maszyny takie jak: 2 szlifierki bębnowe (pozioma, pionowa), szlifierki taśmowe, szlifierko-pucarki i szlifierki krawędziowe (stanowiska nr [...], [...], [...]) - według w/wym. sprawozdania [...] przygotowanym przez Laboratorium badawcze wykonano pomiar pyłu drewna w gnieździe szlifierek stanowisko nr [...] (PPM3) który wyniósł 0,28 NDS i 1 pomiar natężenia hałasu na szlifierce walcowej 87,8 dB tj. 1,9 NDN,

d. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] na maszynowni centralnej w tzw. gnieździe szlifu (wg. ostatniego sprawozdania gniazdo szlifu w PPM3) w którym pracuje 5 pracowników na jednej zmianie obsługujących maszyny takie jak: wiertarkę pionową wielowrzecionową, wiertarkę górno-wrzecionową i dolno-wrzecionową, szlifierki bębnowe, szlifierko-pucarki - w okazanym sprawozdaniu [...] wykonanym przez Laboratorium badawcze wykonano pomiar pyłu drewna podczas czyszczenia nagłówków, który wyniósł 1,42 NDS oraz podczas obsługi szlifierki bębnowej i szlifierko-pucarki, który wyniósł 2,31 NDS,

e. na hali obróbki zasadniczej wydział [...] stanowisko obsługi szlifierko-pucarek tzw. gniazdo pucarek (wg. ostatniego sprawozdania gniazdo pucarek PPM3), w którym znajduje się 12 szlifierko-pucarek obsługiwanych przez 7-8 pracowników na jednej zmianie - w okazanym sprawozdaniu [...] wykonanym przez Laboratorium badawcze wykonano 1 pomiar pyłu drewna, który wyniósł 0,93 NDS

f. na wydziale [...] w tzw. montowni (wg. ostatniego sprawozdania PPM3) w gnieździe klejenia, w którym wyróżnia się 10 stanowisk pracy - w okazanym sprawozdaniu [...] wykonanym przez Laboratorium badawcze wykonano jeden pomiar pyłu drewna, który wyniósł 0,62 NDS,

g. na wydziale [...] w tzw. montowni (wg. ostatniego sprawozdania PPM3) - kosmetyka szkieletów podczas ręcznego szlifowania szkieletów w którym wyróżnia się 7 stanowisk pracy szlifowania ręcznego szkieletów, w tym 1 z wyciągiem - w okazanym sprawozdaniu [...] wykonanym przez Laboratorium badawcze wykonano pomiar pyłu drewna, na stanowisku szlifowania bez wyciągu, który wyniósł 0,54 NDS i z wyciągiem, który wyniósł 0,25 NDS

- co stanowi naruszenie art. 227 Kodeksu Pracy, § 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;

5. na podstawie okazanego sprawozdania nr [...], pomiary z dnia 19 listopada 2019 r. (zakończono pomiary w dniu 22 listopada 2019 r.) wykonane przez laboratorium badawcze Ośrodek B. Sp. z o.o. w C. przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia pyłu drewna na stanowiskach pracy stolarzy meblowych na hali [...] maszynowni centralnej tj.:

a) w gnieździe szlifowania (PPM-3) - czyszczenie nagłówków - wskaźnik narażenia zawodowego obrazujący narażenie zawodowe w odniesieniu do 8-godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy wyniósł 4,27 mg/m3 tj. 1,42 NDS,

b) podczas obsługi szlifierki bębnowej - gniazdo szlifierek (PPM-3) - szlifierko-pucarki -wskaźnik narażenia zawodowego obrazujący narażenie zawodowe w odniesieniu do 8 - godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy wyniósł 6,94 mg/m3 tj. 2,31 NDS,

- co stanowi naruszenie art. 228 § 3 Kodeksu Pracy, § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.

Organ nadmienił, że strona przyjęła protokół z kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniach 4-6 grudnia 2019 r., nr [...], lecz nie podpisała go. W dniu 13 grudnia 2019 r. wpłynęło do niego pismo strony z uwagami do tegoż protokołu oraz pismo z dnia 13 stycznia 2019 r., w którym podtrzymano zastrzeżenia. Organ ich nie uwzględnił, odnosząc się szczegółowo do każdego z nich w uzasadnieniu decyzji. Organ określił również terminy nieusuniętych nieprawidłowości.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "Wojewódzki Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. Sp. z o. o., decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w zakresie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją i ustalił nowy termin wykonania punktów 1-5 do dnia 31 lipca 2020 r. (punkt 1); w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (punkt 2).

W pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy (w tym ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji) oraz przywołał uregulowania prawne mające zastosowanie przy jej rozstrzygnięciu. Następnie odniósł się po kolei do zarzutów Spółki zawartych w odwołaniu.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego braku odczytania podczas kontroli przez kontrolujących sporządzonego protokołu kontroli, co narusza art. 68 § 2 k.p.a., uznał go za bezpodstawny. W tym zakresie Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że z dokumentacji wynika, że po zakończeniu czynności kontrolnych protokół kontroli został omówiony w obecności dyrektora zakładu S. K., szefa produkcji K. R. oraz specjalisty ds. bhp L. W. Zgodnie z oświadczeniem osób kontrolujących, projekt protokołu kontroli został przekazany przedstawicielom strony, a L. W. przerwał odczytywanie protokołu stwierdzając, że woli odczytać go osobiście, na co przystał S. K., dyrektor zakładu. Po odczytaniu, protokół został uzupełniony o uwagi wniesione przez przedstawiciela zakładu L. W. Pomimo odczytania treści protokołu, zapoznania się z zapisami w nim zawartymi i wniesienia uwag, odmówiono podpisania protokołu. Zatem należy uznać, że osoby kontrolujące omówiły ustalenia z kontroli, a z treścią protokołu zapoznane zostały osoby uczestniczące w kontroli.

Organ odwoławczy uznał, że zarzut Spółki dotyczący braku odpowiedzi organu pierwszej instancji na pisma wniesione przez stronę w dniu 13 grudnia 2019 r. oraz w dniu 13 stycznia 2020 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazując, że z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji do wszystkich zarzutów Spółki zwartych w piśmie z dnia 13 grudnia 2020 r. oraz z dnia 13 stycznia 2020 r. odniósł się w wydanej w dniu 4 lutego 2020 r. decyzji. Uwzględnił informacje o usunięciu części nieprawidłowości, odniósł się do podniesionych w pismach zarzutów oraz określił terminy usunięcia nieprawidłowości z urzędu. Decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygnięć organów administracji, umożliwiającą stronie wniesienie odwołania.

Zdaniem organu odwoławczego również zarzut Spółki dotyczący braku dotyczący braku kompetencji PPIS w W. w zakresie podważania badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Inspektor wskazał, że nie znajduje podstaw do kwestionowania kompetencji tego organu w zakresie oceny przedstawionych podczas kontroli dokumentów, w tym wyników pomiarów. Organ pierwszej instancji miał prawo ocenić kontrolowane dokumenty i wnieść uwagi, jeżeli zawarte w nich informacje budziły wątpliwości. Powyższe nie jest jednoznaczne z podważaniem kompetencji akredytowanego laboratorium. Organ pierwszej instancji nie zgodził się z przyjętą w przedstawionym sprawozdaniu klasyfikacją pyłu powstającego na jednym ze stanowisk pracy. Swoje stanowisko wyraził w decyzji wskazując w uzasadnieniu na przyjętą klasyfikację pyłu w badaniach wykonanych wcześniej przez to samo laboratorium oraz w badaniach wykonanych przez inne akredytowane laboratorium, a także powołał się na swoje doświadczenie wynikające z analizy innych sprawozdań z badań na podobnych stanowiskach.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zarzut Spółki dotyczący braku możliwości przeprowadzenia pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych, poziomu hałasu oraz drgań mechanicznych o działaniu miejscowym na stanowisku pracy obsługi szlifierek bębnowych wykorzystywanych przez stolarzy meblowych na hali obróbki zasadniczej maszynowni centralnej, Wydział [...], ze względu na sporadyczne używanie maszyn, wcześniej powyższe stanowisko nie zostało zakwalifikowane do przeprowadzenia pomiarów, nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że argument strony dotyczący błędnego ustalenia, poprzez twierdzenie, że praca stolarzy na hali obróbki zasadniczej maszynowni centralnej [...] obsługujących różne maszyny w trakcie przygotowywania elementów oparć i siedzeń jest krótkotrwała i dorywcza nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. W trakcie wykonywanych czynności wykorzystują oni naprzemiennie różne maszyny, w ocenie organu odwoławczego, pracownicy narażeni są na czynniki szkodliwe, pył drewna oraz hałas podczas obsługi wszystkich maszyn oraz narażeni są na drgania miejscowe podczas obsługi szlifierki bębnowej, a pracodawca nie ocenił tego narażenia i nie wykonał stosownych badań i pomiarów. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem pracodawcy jest wykonanie pomiarów czynników szkodliwych, dla których zostały opracowane wartości dopuszczalne zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Dopiero wykonanie pomiarów może wykazać, że poziom narażenia pracownika na dany czynnik jest poniżej dopuszczalnych wartości. Ponadto, przeniesienie stanowiska z jednej hali do drugiej i jego ponowną organizację, należy potraktować jako zmianę warunków pracy, co obliguje pracodawcę do ponownego wykonania badań i pomiarów. Pomiary wykonuje się każdorazowo, jeżeli nastąpiły zmiany w wyposażeniu technicznym, w procesie technologicznym lub w warunkach wykonywania pracy, które mogły mieć wpływ na zmianę poziomu emisji, poziomu narażenia albo wystąpiły okoliczności, które uzasadniają ich ponowne wykonanie. Zapisy te wskazują jak istotne dla prawodawcy w kontekście oceny warunków pracy i oceny narażenia zawodowego jest wykonywanie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że osoby kontrolujące przy każdej kontroli opisują stan faktyczny w zakładzie pracy i na tej podstawie wydają zalecenia oraz formułują nakazy decyzji. Wcześniejsze ustalenia nie mają wpływu na sformułowane nakazy, ponieważ nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego w trakcie kontroli w dniach 4-6 grudnia 2019 r.

W ocenie organu odwoławczego także zarzut Spółki odnoszący się do niewykonalności nakazu dotyczącego pomiaru drgań miejscowych na stanowisku szlifierki bębnowej przez stolarzy meblowych na hali obróbki zasadniczej maszynowni centralnej, Wydział [...] należy uznać za niezasadny. Wykazując, że dołączone do odwołania zdjęcia szlifierko-pucarki i szlifierki bębnowej obrazują podobną zasadę działania obu tych maszyn. Powiatowy Inspektor ocenił potrzebę wykonania oceny narażenia na drgania mechaniczne pracownika obsługującego szlifierkę bębnową, a w kompetencjach laboratorium badawczego jest przyjęcie odpowiedniej strategii pomiarowej, by takie badania wykonać. Ponadto, przedmiotowy zarzut nie znajduje potwierdzenia w literaturze fachowej. Zgodnie z branżowym piśmiennictwem Instytutu Medycyny Pracy w Ł., które wskazuje, że w środowisku pracy źródłem drgań miejscowych są narzędzia o napędzie elektrycznym, pneumatycznym, hydraulicznym lub spalinowym (np. szlifierki, wiertarki, młotki, mioty, ubijaki formierskie, pilarki, kosiarki, polerki) bądź detale trzymane w rękach podczas obróbki z zastosowaniem stacjonarnych urządzeń. Uznać należy zatem, że pracownik obsługujący szlifierki bębnowe może być narażony na oddziaływanie drgań poprzez kończyny górne. Do wniosku tego prowadzi również porównanie sposobu pracy na tym stanowisku - pracownik trzyma element obrabiany w dłoniach przesuwa go wzdłuż obracającego się bębna z papierem ściernym do sposobu obsługi szlifierek "pucarek", na których w badaniach wykonanych zarówno przez laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G., jak i laboratorium Ośrodka B. Sp. z o. o. w C. potwierdzono narażenie pracowników na drgania mechaniczne o działaniu miejscowym. U wieloletniego pracownika A. Sp. z o. o., zatrudnionego na stanowisku obsługi szlifierek "pucarek" zostały rozpoznane naczyniowo-nerwowe zmiany chorobowe pod postacią zespołu wibracyjnego i w dniu 30 lipca 2018 r. została wydana decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej. Stwierdzenie choroby zawodowej na podobnym stanowisku pracy obliguje pracodawcę do ponownego przeanalizowania ryzyka zawodowego pracowników, aby w przyszłości uniknąć powstania chorób związanych z wykonywaną pracą. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 277 § 1 Kodeksu pracy, wskazał ponadto, że w jego opinii, pracodawca nie może oceniać ryzyka zawodowego bez uwzględnienia w ocenie zagrożeń, które na danym stanowisku faktycznie występują. Bezspornym jest fakt, że na stanowisku pracy obsługi szlifierek bębnowych, występują czynniki szkodliwe w postaci drgań mechanicznych działających na organizm człowieka przez kończyny górne.

Odnosząc się do zarzutu Spółki w zakresie aktualności badań na stanowisku pracy stolarza meblowego na hali lakierowania wydział [...] wykonującego prace związane ze szlifowaniem krzeseł po lakierowaniu i olejowaniu, organ uznał, że również on nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji w przedmiotowej sprawie wynika, że zakład posiada dwukrotne wyniki pomiarów stężenia związków chemicznych w powietrzu poniżej 0,1 krotności NDS, a nie stężenia pyłu w powietrzu, którego dotyczy nakaz decyzji.

Organ odwoławczy uznał także, że zarzut Spółki w aspekcie naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w kontekście nakazu określonego w punkcie 4 decyzji dotyczącego wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych w zakresie czynników pyłowych oraz natężenia hałasu w ilości reprezentatywnej pozwalającej właściwie ocenić narażenie zawodowe wszystkich pracowników pracujących na stanowiskach pracy oraz użycie niejasnych i nieprecyzyjnych sformułowań w decyzji przy określeniu lokalizacji stanowisk pracy, gdzie i jakie pomiary strona ma wykonać, jest bezpodstawny. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora organ pierwszej instancji wyjaśnił dokładnie w decyzji jak należy rozumieć to pojęcie i m.in. przywołał Polską Normę PN-Z-04008-7:2002/Az1:2004, na którą powołuje się każde laboratorium wykonujące pomiary czynników pyłowych i chemicznych w środowisku pracy. Norma ta w punkcie 4.1 "Wybór pracowników do badań" stanowi, że: "Ocena narażenia zawodowego powinna obejmować wszystkie podstawowe grupy pracowników zatrudnionych przy pracach z substancjami szkodliwymi. Jeżeli liczebność poszczególnych grup wynosi od jednej do sześciu osób na zmianie, należy przeprowadzić ocenę narażenia wszystkich ich przedstawicieli. Przy większej liczbie pracowników wykonujących te same lub podobne czynności, w tych samych warunkach (pomieszczeniu pracy), do oceny należy wytypować co najmniej sześć osób". Dlatego też nie można mówić o reprezentatywności badania gdy wytypowany do badania jest jeden pracownik np. z 6 pracujących na podobnym stanowisku pracy. Często samo "typowanie" już decyduje o nie reprezentatywności badania, ponieważ losowy dobór próby jest jednym z elementów oceny reprezentatywności badania. Wnioskowanie na podstawie tak wytypowanego do badań pracownika może być obarczone dużym błędem i prowadzić do niedoszacowań narażenia zawodowego innych pracowników, a przez to narażać ich na pracę w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Laboratorium badając lub wykonując pomiary tylko jednego pracownika wytypowanego przez pracodawcę ocenia narażenie tylko tego pracownika i tak zaznacza to w sprawozdaniu wyraźnie wskazując, że badania przeprowadzono na wytypowanym i uzgodnionym z pracodawcą stanowisku pracy a nie, że dokonano oceny narażenia zawodowego danej grupy pracowników zakładu wykonujących podobne czynności. Proces pracy nie jest procesem jednorodnym, a na tą różnorodność wpływają np. stopień zużycia danej maszyny, sposób wykonywania danej czynności przez pracownika np. siła nacisku, rodzaj używanego materiału, wielkość obrabianego elementu. Dlatego też nie można wnioskować o narażeniu danego pracownika na konkretny czynnik szkodliwy na podstawie jednego badania, czy też pomiaru odnoszącego się do jednego pracownika, gdy podobne czynności wykonuje kilku pracowników, ponieważ każdy może wykonywać daną czynność inaczej bądź na innej maszynie różniącej się np. wiekiem oraz stopniem zużycia.

Zdaniem organu odwoławczego podniesiony przez Spółkę zarzut, że organ pierwszej instancji niewłaściwie ustalił rozmieszczenie stanowisk pracy, liczbę zatrudnionych na nich pracowników czy zakres wykonywanych czynności nie znajduje potwierdzenia w faktach. Podczas kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., ustalił że dyrektor zakładu i szef produkcji oraz specjalista ds. bhp stosują różne nazewnictwo do tych samych stanowisk pracy i dlatego też w opisie stanowisk pracy wskazanych w decyzji zastosowano podwójne nazewnictwo lub opisano lokalizację stanowiska pracy. Przedstawiciele zakładu, udzielali informacji dotyczących stosowanych maszyn, urządzeń, materiałów oraz ilości osób pracujących na poszczególnych wydziałach tj. [...], [...], [...], [...], [...] zakładu. Informacje te zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli nr [...] z dnia 4 grudnia

2019 r. Przyjęcie wyjaśnień przedstawicieli strony pozwoliło dokładnie ustalić, na których stanowiskach badania i pomiary były wykonane i jakich stanowisk dotyczą okazywane dokumenty. Niektóre stanowiska pracy w kontrolowanym zakładzie grupowane są w tzw. "gniazda", w których wykonuje się podobne czynności lub wytwarza się podobne elementy krzeseł. W "gniazdach" pracuje grupa pracowników (od kilku do kilkunastu) wykorzystujących, w zależności od potrzeb, różne maszyny np. szlifierki walcowe, frezarki, wiertarki, piły, itp. których może być w gnieździe po kilka z każdego rodzaju. Skoro stanowisko pracy to przestrzeń pracy wraz z wyposażeniem, to narażenie pracownika na danym stanowisku uzależnione jest od wykonywanego zadania, będzie różniło się w zależności od stosowanego wyposażenia i przestrzeni, w której usytuowane jest stanowisko (lokalizacja, kubatura, wentylacja, sąsiedztwo innych stanowisk itp.). Każde takie stanowisko wymaga oceny narażenia pracownika, w tym wykonania badań i pomiarów.

W zakresie zarzutu Spółki odnoszącego się do błędnie nałożonego obowiązku w nakazach określonych w punktach 6 i 7 decyzji dotyczących podjęcia działań i środków zmierzających do zlikwidowania przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) pyłu drewna na stanowiskach pracy stolarzy meblowych na hali [...] maszynowni centralnej oraz ponowne wykonanie pomiarów w tym zakresie, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie można brać go pod uwagę. Wskazał, że potwierdzone przez Powiatowego Inspektora, w oparciu o wyniki badań, przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) pyłu drewna na stanowiskach pracy stolarzy meblowych są faktem obiektywnym, więc zarzut dotyczący niewłaściwie nałożonego nakazu zlikwidowania tych przekroczeń nie może zostać uwzględniony. Istotą przyjętych normatywów jest ochrona zdrowia pracowników przed czynnikami szkodliwymi. Pracodawca jest zobowiązany do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a co za tym idzie, wyeliminowania przekroczeń normatywów higienicznych poprzez zastosowane rozwiązań technologicznych, technicznych i organizacyjnych. Stosowanie środków ochrony indywidualnej jest dopuszczalne dopiero wtedy gdy wyczerpie się powyższe rozwiązania, a mimo to wyeliminowanie przekroczeń nie jest możliwe. Podjęte przez zakład pracy działania, polegające na zapewnieniu pracownikom środków ochrony indywidualnej, nie doprowadziły zatem do zlikwidowania, czy znacznego obniżenia występujących na tych stanowiskach czynników szkodliwych. Należy mieć na względzie, że ze stosowaniem ochron indywidualnych wiążą się takie aspekty jak np. niedostateczna ochrona w przypadku niewłaściwego stosowania ochron czy ich uszkodzenia, dodatkowe uciążliwości podczas wykonywania pracy np. utrudnienie oddychania. Dlatego zawsze należy dążyć do wyeliminowania przekroczeń przy zastosowaniu środków ochrony zbiorowej, czy też odpowiednich działań organizacyjnych.

Organ odwoławczy uwzględnił natomiast zarzut dotyczący braku zawiadomienia strony o przedłużeniu postępowania administracyjnego, stwierdzając jednak, że nie ma on wpływu na prawidłowość decyzji. Jednocześnie odnosząc się do terminów wykonania nakazów wskazanych przez Powiatowego Inspektora w decyzji, a określonych w punkcie 1-5 stwierdził, że terminy te są niemożliwe do wykonania z powodu ich upływu. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie tych terminów i ustalić nowy termin ich wykonania na dzień 31 lipca 2020 r.

Odnosząc się natomiast do pisma PPIS w W. skierowanego do prezesa zarządu Spółki, organ podniósł że w czasie kontroli przedstawiciel Spółki, okazujący dokumentację dotyczącą warunków pracy, został pouczony przez osoby kontrolujące, że może być wobec niego wysunięty zarzut utrudniania kontroli. Osoba utrudniająca czynności kontrolne zgodnie z art. 38 ustawy o PIS, podlega karze aresztu do 30 dni, karze ograniczenia wolności albo karze grzywny. Mając na uwadze powyższe PPIS w W. poinformował o zaistniałej sytuacji prezesa zarządu Spółki, co nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

A. Sp. z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6 k.p.a. polegającego na nałożeniu na Spółkę obowiązku wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie nie mającym odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych;

2. art. 7a §1 k.p.a. polegającego na nałożeniu na Spółkę obowiązku wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na podstawie błędnej interpretacji przepisów wynikających z Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;

3. art. 8 § 1 k.p.a. polegającego na bezprawnych próbach ingerencji w politykę kadrowo - organizacyjną Spółki;

4. art. 8 § 2 k.p.a. polegającego na zmianie, bez uzasadnionej przyczyny, zakresu obowiązku wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia;

5. art. 9 k.p.a. polegającego na braku odpowiedzi na uwagi i zastrzeżenia skierowane do organu pierwszej instancji dotyczące protokołu, na etapie poprzedzającym wydanie decyzji oraz uniemożliwianiu Spółce zadawania pytań podczas kontroli;

6. art. 10 k.p.a. polegającego na braku zawiadomienia Spółki przez organ drugiej instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

7. art. 36 k.p.a. polegającego na braku zawiadomienia Spółki o nie załatwieniu sprawy w terminie;

8. art. 81a §1 k.p.a. polegającego na nałożeniu na Spółkę obowiązku wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia pomimo pozostających wątpliwości co do ustaleń faktycznych zawartych w sporządzonym przez organ protokole;

9. art. 156 § pkt 2, 5 i 6 k.p.a. polegającego na nałożeniu na Spółkę obowiązku wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie drgań mechanicznych o działaniu miejscowym na stanowisku pracy obsługi szlifierek bębnowych;

10. § 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez nieuprawnione przypisywanie sobie przez organ możliwości wskazywania zakresu pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;

11. § 3, 6 i 14 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez błędną interpretację tych przepisów;

12. § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze obrabiarek do drewna polegającego na nałożeniu na Spółkę obowiązku wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie drgań mechanicznych o działaniu miejscowym na stanowisku pracy obsługi szlifierek bębnowych, co w konsekwencji skutkuje zmuszenie pracowników Spółki do wykonywania pracy niezgodnie z instrukcją bezpieczeństwa pracy przy obsłudze szlifierek bębnowych;

13. ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku poprzez bezpodstawne kwestionowanie sprawozdania sporządzonego przez akredytowany podmiot.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że podczas kontroli organ w znaczący sposób ograniczył jej możliwość zadawania pytań oraz składania wyjaśnień. W ocenie Spółki, organ takim postępowaniem ograniczył w znacznym stopniu możliwość jej czynnego udziału w kontroli (naruszenie art. 9 i 10 k.p.a.).

Spółka podniosła także, że w dniu 13 grudnia 2019 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. wpłynęło jej pismo z szeregiem uwag dotyczącym zarówno stwierdzeń zawartych w protokole jak, i przebiegu samej kontroli. Na uwagi i zastrzeżenia organ nie udzielił odpowiedzi. Nadto, w dniu 13 stycznia 2020 r. Spółka skierowała do organu pismo, w którym podtrzymała swoje poprzednie stanowisko oraz poprosiła o ustosunkowanie się do zastrzeżeń i uwag z poprzedniego pisma. Organ zignorował prośbę Spółki, a do uwag odniósł się dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 lutego 2020 r. W ocenie Spółki, takie postępowanie organu uniemożliwiło jej skuteczne usunięcie ewidentnych błędów, tym samym nakładając na nią obowiązek, pomimo pozostających wątpliwości co do ustaleń faktycznych zawartych w protokole (naruszenie art. 81a § 1 k.p.a.).

W dalszej kolejności Spółka podniosła, że w dniu 7 stycznia 2020 r. wpłynęły do niej dwa pisma: zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz pismo skierowane do Prezesa Zarządu, w którym organ informował o nieakceptowalnym zachowaniu w stosunku do osób kierujących. Organ w tym piśmie zarzucił jednemu z pracowników Spółki m.in. cyt.: "...nadto poprzez słowne uwagi kierowane do współpracowników zakładu, wywoływał zbędne dyskusje, które przeszkadzały w sprawnym przeprowadzeniu kontroli i zdecydowanie wydłużyły czas kontroli". W dalszej części pisma organ zasugerował, że mogło dojść do popełnienia przestępstwa. W końcowym akapicie organ oznajmił, że w przyszłości podejmie stosowne kroki prawne w stosunku do pracowników Spółki uczestniczących w kontroli. W ocenie Spółki, takie postępowanie organu miało na celu wyłącznie próbę zastraszenia jej pracowników - wywołanie tzw. "efektu mrożącego" (naruszenie art. 8 k.p.a.).

Spółka odnosząc się do nałożonych przez Powiatowego Inspektora nakazów wskazanych w decyzji z dnia 4 grudnia 2020 r. podniosła, że w ocenie Spółki organ nie wskazał podstawy prawnej nałożonego obowiązku wykonania badania i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych oraz natężenia hałasu na stanowisku pracy na hali obróbki zasadniczej maszynowni wydział [...] stolarzy meblowych wykonujących prace związane z przygotowaniem siedzisk i oparć krzeseł (punkt 1 decyzji). Bezspornym jest, że Spółka wykonała wszystkie obowiązki wynikające z § 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Bezspornym jest również, że na pracodawcy ciąży obowiązek wskazania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary oraz obowiązek konsultacji z pracownikami lub ich przedstawicielami zakresu badań. Ustawodawca w żadnym przepisie, znanym Spółce, nie powierzył organowi takiej kompetencji (naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a.).

Spółka w zakresie obowiązku wskazanego w punkcie 2 decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 4 grudnia 2020 r. podniosła, że organ jako podstawę prawną wskazał: "...detale trzymane w rękach..." zdania znajdującego się w artykule piśmienniczym. Spółka oświadcza, że organ posiada pełną wiedzę o braku możliwości przeprowadzenia takiego pomiaru (przeszkody techniczne) oraz, że próba przeprowadzenia takiego pomiaru wprost narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze obrabiarek do drewna, co w konsekwencji w razie jej wykonania mogłoby doprowadzić do nałożenia na Spółkę określone w przepisach kary. Zdaniem Spółki stanowi to również naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a.

Odnosząc się do obowiązku z punktu 3 decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 4 lutego 2020 r. Spółka podniosła, że ten obowiązek organ oparł na podważeniu sprawozdania akredytowanego laboratorium wskazując błędną klasyfikację pyłów. Jako podstawę prawną organ wskazał "doświadczenie organu wynikające z analizy wielu sprawozdań przeprowadzonych przez różne laboratoria...". W ocenie Spółki organ nałożył obowiązek bez podstawy prawnej (naruszenia art. 6 k.p.a.).

Spółka dodała, że Powiatowy Inspektor nakładając na nią obowiązek określony w punkcie 4 decyzji z dnia 4 lutego 2020 r. nałożył go bez podstawy prawnej (naruszenie art. 6 k.p.a.). Zdaniem Spółki stanowi to również naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., bowiem w poprzednich decyzjach organ orzekał o reprezentatywności badań.

Spółka zauważyła, że obowiązek nałożony na nią w punkcie 5 decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 4 grudnia 2020 r. wynika z poprzednich obowiązków i w razie uznania jej stanowiska stanie się bezprzedmiotowy. Zdaniem Spółki obowiązki nałożone na nią w punktach 6 i 7 decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 4 lutego 2020 r. jest nietrafiony w świetle stwierdzonych ograniczeń zagrożenia pyłem drewna (do poziomu zgodnego z normą). W wcześniejszych decyzjach organ nie nakładał takiego obowiązku mimo że pomiary były bardziej niekorzystne (naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.).

Końcowo Spóła podniosła, że w dniu 4 czerwca 2020 r. wpłynęło do niej zawiadomienie organu drugiej instancji o przedłużeniu postępowania (ponad 3 miesiące od otrzymania odwołania Spółki), co stanowi naruszenia art. 36 k.p.a. W tym piśmie organ zakreślił termin rozpatrzenia sprawy na 24 czerwca 2020 r. W dniu 15 czerwca do Spółki wpłynęła decyzja organu drugiej instancji datowana na 10 czerwca 2020 r. Decyzja ta nie została poprzedzona zawiadomieniem organu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (naruszenie art. 10 k.p.a.).

Ponadto, zdaniem Spółki w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji w sposób opisowy powielił stanowisko organu pierwszej instancji. Nie odpowiadając na kluczowy zarzut Spółki w zakresie nie wskazania podstawy prawnej, która pozwala na "zastąpienie" pracodawcy w realizacji Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ odnosząc się w uzasadnieniu odpowiedzi do zarzutów skargi uznał je za niezasadne oraz za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teks jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie A. Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej zwana również - "skarżącą spółką") uczyniła decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2020 r. (nr [...]), którą uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia z dnia 4 lutego 2020 r. (nr [...]) w zakresie terminu wykonania obowiązków nałożonych przedmiotową decyzją i ustalił nowy termin wykonania punktów 1-5 do dnia 31 lipca 2020r. r. (punkt 1 decyzji); w natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (punkt 2 decyzji). Treść decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia z dnia 4 lutego 2020 r. (nr [...]) została przywołana na początku niniejszego uzasadnienia.

Podstawę materialno-prawną kontrolowanej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 59, powoływanej dalej jako - "ustawa o PIS"), ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm., w skrócie - "Kodeks pracy"), a także Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2011 r., nr 33, poz. 166, dalej jako - "rozporządzenie z dnia 2 lutego 2011 r."), Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286 ze zm., w skrócie - "rozporządzenie z dnia 12 czerwca 2018 r.").

Na wstępie rozważań trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIS, rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego.

Realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego następuje między innymi poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 2 ustawy o PIS).

Wykonywanie zadań przez Państwową Inspekcję Sanitarną polega, jak stanowi art. 2 ustawy o PIS, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o PIS, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: utrzymania należytego stanu higienicznego zakładów pracy (...), a także warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy.

Przepis art. 207 § 2 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany:

1) organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy;

2) zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolować wykonanie tych poleceń;

3) reagować na potrzeby w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy oraz dostosowywać środki podejmowane w celu doskonalenia istniejącego poziomu ochrony zdrowia i życia pracowników, biorąc pod uwagę zmieniające się warunki wykonywania pracy;

4) zapewnić rozwój spójnej polityki zapobiegającej wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym uwzględniającej zagadnienia techniczne, organizację pracy, warunki pracy, stosunki społeczne oraz wpływ czynników środowiska pracy;

5) uwzględniać ochronę zdrowia młodocianych, pracownic w ciąży lub karmiących dziecko piersią oraz pracowników niepełnosprawnych w ramach podejmowanych działań profilaktycznych;

6) zapewniać wykonanie nakazów, wystąpień, decyzji i zarządzeń wydawanych przez organy nadzoru nad warunkami pracy;

7) zapewniać wykonanie zaleceń społecznego inspektora pracy.

Ponadto, zgodnie z art. 227 § 1 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności:

1) utrzymywać w stanie stałej sprawności urządzenia ograniczające lub eliminujące szkodliwe dla zdrowia czynniki środowiska pracy oraz urządzenia służące do pomiarów tych czynników;

2) przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom.

Minister właściwy do spraw zdrowia, uwzględniając zróżnicowane działanie na organizm człowieka czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy oraz konieczność podjęcia niezbędnych środków zabezpieczających przed ich działaniem, określi, w drodze rozporządzenia: 1) tryb, metody, rodzaj i częstotliwość wykonywania badań i pomiarów, o których mowa w § 1 pkt 2; 2) przypadki, w których jest konieczne prowadzenie pomiarów ciągłych; 3) wymagania, jakie powinny spełniać laboratoria wykonujące badania i pomiary; 4) sposób rejestrowania i przechowywania wyników tych badań i pomiarów; 5) wzory dokumentów oraz sposób udostępniania wyników badań i pomiarów pracownikom (art. 227 § 2 Kodeksu pracy).

Przytoczone przepisy wraz z aktami wykonawczymi wchodzą w skład systemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, którą należy rozumieć jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy.

Podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy i kategoryczny (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2002 r., II SA/Wr 319/00 - Pr. Pracy 2003/2/38).

Obowiązek pracodawcy stosowania środków zapobiegających chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą został doprecyzowany w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r., w myśl którego pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników.

Stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r., pracodawca zapewnia wykonanie badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, nie później niż w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia działalności.

W przypadku występowania czynnika o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (...), badania i pomiary wykonuje się: 1) co najmniej raz na sześć miesięcy - jeśli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie o działaniu rakotwórczym lub mutagennym powyżej 0,1 do 0,5 wartości NDS; 2) co najmniej raz na trzy miesiące - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie o działaniu rakotwórczym lub mutagennym powyżej 0,5 NDS (§ 6 tego rozporządzenia).

Badania i pomiary szkodliwego dla zdrowia czynnika fizycznego występującego w postaci: hałasu, hałasu ultradźwiękowego, drgań mechanicznych działających na organizm człowieka przez kończyny górne lub drgań mechanicznych o ogólnym działaniu na organizm człowieka wykonuje się: 1) co najmniej raz na dwa lata - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono natężenie czynnika powyżej 0,2 do 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego natężenia (NDN), określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, zwanego dalej "NDN"; 2) co najmniej raz w roku - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono natężenie czynnika powyżej 0,5 wartości NDN.

2. Jeżeli podczas dwóch ostatnich badań i pomiarów hałasu lub drgań mechanicznych, wykonanych w odstępie dwóch lat, natężenie czynnika nie przekraczało 0,2 wartości NDN, pracodawca może odstąpić od wykonywania badań i pomiarów (§ 13 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r.)

Natomiast § 14 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. stanowi, że: badania i pomiary chemicznych i fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, o których mowa w § 4-13, wykonuje się każdorazowo, jeżeli nastąpiły zmiany w wyposażeniu technicznym, w procesie technologicznym lub w warunkach wykonywania pracy, które mogły mieć wpływ na zmianę poziomu emisji, poziomu narażenia albo wystąpiły okoliczności, które uzasadniają ich ponowne wykonanie.

Badania i pomiary wykonuje się zgodnie z metodami określonymi w Polskich Normach, a w przypadku braku takich norm, metodami rekomendowanymi i zwalidowanymi przez laboratoria, o których mowa w § 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 (§ 16 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r.).

W myśl art. 228 § 3 Kodeksu pracy, Minister Pracy i Polityki Socjalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej określi, w drodze rozporządzenia, wykaz najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1286) wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń chemicznych i pyłowych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy określone są w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Przepis § 2 rozporządzenia z dnia 12 czerwca 2018 r. stanowi, że: wartości, o których mowa w § 1 ust. 1, określają najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych dla zdrowia, ustalone jako: 1) najwyższe dopuszczalne stężenie (NDS) - wartość średnia ważona stężenia, którego oddziaływanie na pracownika w ciągu 8-godzinnego dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, określonego w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, przez okres jego aktywności zawodowej nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń; 2) najwyższe dopuszczalne stężenie chwilowe (NDSCh) - wartość średnia stężenia, które nie powinno spowodować ujemnych zmian w stanie zdrowia pracownika, jeżeli występuje w środowisku pracy nie dłużej niż 15 minut i nie częściej niż 2 razy w czasie zmiany roboczej, w odstępie czasu nie krótszym niż 1 godzina; 3) najwyższe dopuszczalne stężenie pułapowe (NDSP) - wartość stężenia, która ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia pracownika nie może być w środowisku pracy przekroczona w żadnym momencie.

Skarżąca spółka zajmuje się produkcją krzeseł i foteli z drewna.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt w dniach 4, 5 i 6 grudnia 2019 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. przeprowadzili kontrolę w zakresie oceny higienicznych warunków pracy w A. Sp. z o.o., z której został sporządzony protokół kontroli z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...] (treść protokołu kontroli, podobnie jak treść rozstrzygnięcia pierwszo-instancyjnego, została przywołana na początku niniejszego uzasadnienia). W protokole jako podstawę sporządzenia wskazano art. 25 ust. 1 ustawy o PIS oraz art. 67 § 1 k.p.a. i art. 68 § 1 i § 2 k.p.a.

Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o PIS, stanowi, że państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo:

1) wstępu na terenie miast i wsi do: a) zakładów pracy oraz wszystkich pomieszczeń i urządzeń wchodzących w ich skład (...);

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób;

3) żądania okazania dokumentów i udostępniania wszelkich danych;

4) pobierania próbek do badań laboratoryjnych.

Natomiast stosownie do treści przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o PIS w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Protokół z dnia 4 grudnia 2019 r. zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a., wskazywał przyczynę jego niepodpisania, którą był brak jego odczytania (skarżąca spółka nie twierdziła, że nie mogła zapoznać się z treścią protokołu), zawierał pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń do stanu faktycznego oraz został doręczony w dniu 6 grudnia 2019 r. skarżącej (tj. w dniu zakończenia kontroli). Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i wniosła "uwagi i zastrzeżenia" w piśmie z dnia 13 grudnia 2020 r. i podtrzymała je w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. Organ pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez skarżącą spółkę uwag w uzasadnieniu wydanej decyzji. Skarżąca spółka nie została pozbawiona możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, i co istotne, przedstawienia w toku postępowania administracyjnego swojego stanowiska.

Niewątpliwie, protokół kontroli jest dowodem, który podlega ocenie organów inspekcji sanitarnej tak jak każdy inny dowód. Może być on podstawą ustaleń faktycznych zarówno wówczas, gdy nie zostały zgłoszone zastrzeżenia, jak i wówczas gdy zastrzeżenia zostały zgłoszone. Zastrzeżenia, w zależności od ich treści, mogą być sygnałem dla organu administracji do uzupełnienia materiału dowodowego, jednakże same w sobie nie dyskwalifikują przydatności dowodowej protokołu kontroli. Ustalenia wynikające z protokołu kontroli podlegają zatem ocenie tak jak każdy środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2681/19 czy wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/14).

Sam fakt zgłoszenia przez skarżącą spółkę zastrzeżeń nie pozbawia więc protokołu waloru wiarygodności, jak też możności oparcia o jego treść ustaleń faktycznych, zwłaszcza w sytuacji nie zaoferowania dowodów przeciwnych. W realiach niniejszej sprawy istotne jest nie tylko to, że do zgłoszonych zastrzeżeń odniósł się organ pierwszej instancji, ale również, że zastrzeżenia znajdują odzwierciedlenie w złożonym odwołaniu i były przedmiotem szczegółowych rozważań organu II instancji (który odniósł się do każdego zarzutu odwołania). Tym samym zarzuty i zastrzeżenia skarżącej spółki zostały ocenione przez organy obu instancji.

Stosownie do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy zauważyć - poprzez pryzmat zarzutów skarżącej spółki o braku podstaw prawnych do nałożenia na nią obowiązków - że decyzje organów obu instancji wskazują podstawy prawne zapadłych rozstrzygnięć oraz określają naruszone normy prawa. Także protokół kontroli z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...], w części III Wyniki Kontroli, opisuje stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości z podaniem przepisów prawnych, które zostały naruszone. To, że skarżąca spółka nie zgadza się z nałożonymi na nią obowiązkami i je kwestionuje, nie czyni decyzji nielegalnymi.

Wobec wydania nakazu usunięcia uchybień, skarżąca spółka we wniesionej skardze, jak i w odwołaniu, zasadniczo negowała istnienie podstaw prawnych do nałożenia na nią obowiązków określonych w decyzji i ich zakresu. Jednak przede wszystkim jak wywodził pełnomocnik skarżącej brak jest podstawy, która pozwalałby organowi kontrolującemu na "zastąpienie pracodawcy w realizacji" rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r., albowiem zgodnie z brzmieniem § 2 tego rozporządzenia, to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy. Ten zaś obowiązek został przez pracodawcę wypełniony. Trafnie więc pełnomocnik skarżącej wskazuje ten zarzut jako "kluczowy" dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

Jest oczywiste, że bez przeprowadzenia badań i pomiarów nie jest możliwa ocena szkodliwości czynników, występujących w środowisku pracy. Niewątpliwie też w świetle treści zapisu § 2 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r., to pracodawca został uprawniony, a zarazem zobowiązany, do wskazania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary. Jednak jak podnosi się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych ich niewskazanie, w świetle ciążących na pracodawcy obowiązków, nie może automatycznie zwalniać z wykonania badań i pomiarów; nawet gdy pracodawca dokonując rozpoznań nie dostrzega potrzeby dokonania badań i pomiarów, gdyż w jego ocenie, czynniki szkodliwe dla zdrowia na innych stanowiskach pracy nie występują (zob. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 945/13). Jak słusznie podniósł WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 98/17 - choć to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których dla których wykonuje się badania i pomiary, to jednak nie można zaaprobować stanowiska, że tylko pracodawca, może dokonywać prawidłowej oceny ryzyka czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, albowiem byłoby równoznaczne z pozostawieniem realizacji istotnego obszaru bezpieczeństwa i higieny pracy w sferze uznania pracodawcy.

Rozumienie takie byłoby również sprzeczne z bezwzględnym charakterem przepisów bhp, które ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest życie i zdrowie pracownika, nie mogą pozostać poza możliwością kontroli przez powołane do tego służby - inspekcję sanitarną (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1789/14). Także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena działań pracodawców w tym zakresie należy także do podmiotów zewnętrznych mogących obiektywnie ocenić działania spółki (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1009/13).

Zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że tylko pracodawca typuje stanowiska, na których przeprowadza się badania czynników szkodliwych. Taka argumentacja nie może w żadnym wypadku zasługiwać na uwzględnienie. Jak podniósł WSA w Gorzowie Wlkp. w cyt. powyżej wyroku powołane przepisy, w tym przepisy rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r., "nie stanowią że pracodawca może wybierać stanowiska pracy na których występują czynniki szkodliwe mając na względzie inne niż wynikające z ustawy i rozporządzenia okoliczności. Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, iż celem omawianej regulacji jest ochrona pracownika i szybkie wychwycenie ewentualnych zagrożeń dla jego zdrowia. Umożliwienie pracodawcy dokonywania wyboru na jakich stanowiskach pracy i w jakim zakresie mają być prowadzone przedmiotowe pomiary i badania, niweczyłoby sens tej instytucji, dlatego też to inspekcja sanitarna zobowiązana jest ustawowo do kontroli i egzekwowania przepisów w celu zapobieżeniu powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z wykonywaniem pracy (...)".

Przedstawione powyżej poglądy Sąd orzekający w pełni akceptuje. Tym samym nie może odnieść skutku główny zarzut skargi, że skoro sam pracodawca nie stwierdził szkodliwych czynników i nie zakwalifikował określonych stanowisk pracy, na których przeprowadza się badania i pomiary czynników szkodliwych, to przeprowadzenie badań i pomiarów nie jest konieczne, a nałożone przez organ obowiązki bezprawne. W zaistniałej sytuacji nie mamy do czynienia z błędną interpretacją prawa, zaś treść normy prawnej nie nasuwa wątpliwości.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r., nr 169, poz. 1650 ze zm.) przez - stanowisko pracy - rozumie się, przestrzeń pracy wraz z wyposażeniem w środki i w przedmioty pracy, w której pracownik lub zespół wykonuje pracę.

Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie w zakładzie pracy skarżącej spółki część stolarzy meblowych (pracowników) jest przypisana do obsługi konkretnego stanowiska pracy np. operatorzy CNC, natomiast pozostała część wykonuje różne zadania w zależności od potrzeb. Niektóre zaś stanowiska pracy są zgrupowane w tzw. "gniazda", w których pracuje grupa pracowników (od kilku do kilkunastu osób), wykorzystujących różne maszyny (szlifierki, wiertarki, piły, frezarki), w zależności od potrzeb zakładu, podczas zmiany roboczej. Taki sposób wykonywania pracy (organizacji stanowisk pracy) przekłada się bezpośrednio na narażenie pracownika, na które ma wpływ między innymi rodzaj podejmowanych czynności i używanych maszyn (narzędzi) czy też samo usytuowanie stanowiska pracy.

W protokole kontroli z dnia 6 grudnia 2019 r. stwierdzono miedzy innymi, że "od ostatniej kontroli nastąpiły zmiany związane z zakupem 2 nowych maszyn CNC tj. do obróbki drewna CNC BACCI oraz do krojenia materiału. Również nastąpiły zmiany związane z powiększeniem pomieszczenia szwalni i stworzeniem nowego pomieszczenia w którym zostały ustawione stoły do krojenia i nowe CNC do krojenia materiału oraz przeniesiono z tzw. łuszczarni produkcję oparć i siedlisk do pomieszczenia [...] za stanowiska z CNC twinjet". Przedmiotowe okoliczności nie zostały zakwestionowane przez skarżącą spółkę w toku postępowania. Od ostatniej kontroli niewątpliwie więc wystąpiły zmiany zarówno w wyposażeniu technicznym, jak i w warunkach wykonywania pracy. Czynności wykonywane przez stolarzy meblowych (pracowników) wskazują, że nie są to prace dorywcze ani krótkotrwałe. Ponadto, co istotne, stolarze meblowi wykorzystują naprzemiennie maszyny m.in.: szlifierkę bębnową, wiertarkę pionową, piłę tarczową, piłę taśmową, frezarkę karuzelową, w zależności od potrzeb również przez całą zmianę roboczą, wytwarzając niezbędną ilość elementów oparć i siedzisk. Są tym samym narażeni na czynniki szkodliwe, takie jak pył drewna, hałas podczas obsługi maszyn i na drgania miejscowe podczas obsługi szlifierki bębnowej. Całokształt powyżej przywołanych okoliczności, w świetle unormowania § 14 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. aktualizuje obowiązek pracodawcy wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Tym bardziej, że obowiązek wykonania badań i pomiarów określony w tym przepisie rozporządzenia prawodawca wiąże tylko ze zmianami, które "mogły mieć wpływ" na zmianę poziomu emisji lub poziomu narażenia (nie to więc wymóg kategoryczny).

Niezależnie od tego, nie można również uznać, że pracownik obsługujący szlifierki bębnowe nie jest narażony na oddziaływanie drgań poprzez kończyny górne. Przedstawioną w tym zakresie przez organ argumentację należy podzielić. Podobnie, jak stanowisko organu związane z nakazem pomiaru drgań miejscowych na stanowisku szlifierki bębnowej, w tym dotyczące kompetencji laboratorium badawczego przyjęcia odpowiedniej strategii pomiarowej dla wykonania takiego badania. Należy bowiem wskazać, że skarżąca wskazywała na brak możliwości wykonania tego pomiaru (przeszkody techniczne) oraz upatrywała w tym obowiązku zmuszanie pracowników Spółki do wykonywania pracy niezgodnie z instrukcją bezpieczeństwa. Jednak trzeba w tym miejscu podnieść, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 3 stycznia 2000 r., Ośrodka B. Sp. z o.o. w C., dotyczące sprawozdania z badań nr [...] z dnia 16 października 2018 r., które dotyczyło pomiarów drgań miejscowych "pucarki" (szlifierko-pucarki), a więc urządzenia zbliżonego do szlifierki bębnowej. Z jego treści wynika, że w tym przypadku procedura wykonania pomiarów została uzgodniona pomiędzy stronami umowy, tj. pomiędzy skarżącą spółką a laboratorium badawczym, ze względu na:

a) konieczność przestrzegania przepisów bhp oraz

b) nie możność wykonania pomiarów podczas normalnej pracy.

Pomimo ww. ograniczeń (przeszkód) pomiary drgań miejscowych zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi normami. Laboratorium badawcze w tym przypadku uwzględniło szczególne uwarunkowania dla potrzeb wykonania konkretnego badania.

Ponadto, jak zaznaczył organ u wieloletniego pracownika skarżącej spółki zatrudnionego na stanowisku obsługi szlifierek-pucarek zostały rozpoznane naczyniowo-nerwowe zmiany chorobowe pod postacią zespołu wibracyjnego, a organ inspekcji sanitarnej, tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w dniu 30 lipca 2018 r. wydał decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, wiążącą rozpoznane u tego pracownika schorzenie z warunkami pracy w zakładzie. Stwierdzenie choroby zawodowej na podobnym stanowisku pracy tym bardziej obliguje pracodawcę do ponownego przeanalizowania ryzyka zawodowego pracowników, aby w przyszłości uniknąć powstania chorób związanych z wykonywaną pracą.

Tym samym obowiązki wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych i natężenia hałasu na stanowisku stolarzy meblowych oraz w zakresie drgań mechanicznych o działaniu miejscowym na stanowisku pracy obsługi szlifierek bębnowych wykorzystywanych przez stolarzy meblowych (na hali obróbki zasadniczej maszynowni centralnej - wydział [...]), nie mogą budzić wątpliwości.

Oczywiste jest również, że na skarżącej spółce ciąży wynikający z powołanych przepisów Kodeksu pracy oraz ww. rozporządzeń obowiązek przedstawienia aktualnych badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, które są wykonywane przez laboratoria posiadające akredytację. Zgodnie z § 16 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011r. badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy wykonują laboratoria, które uzyskały akredytacje w tym zakresie na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 155). Kolejnym zaś zarzutem skargi stawianym organowi inspekcji sanitarnej było "podważenie sprawozdania akredytowanego laboratorium wskazujące błędną klasyfikację pyłów". Zarzut ten został sformułowany w związku z nakazem wykonania badań i pomiarów szkodliwych dla zdrowia w zakresie czynników pyłowych na stanowisku pracy stolarzy meblowych na hali lakierowania - wydział [...], wykonujących prace związane ze szlifowaniem krzeseł po lakierowaniu i olejowaniu. Jak wyjaśnił organ, ostatnie pomiary w tym zakresie wykonano w dniu 9 czerwca 2016 r., sprawozdanie (nr [...]) w którym wskazano, że pył przemysłowy wyniósł 0,1 NDS. Należy podkreślić, że organ nie zakwestionował wyniku przeprowadzonego badania, który to wynik odnosił się do pyłu przemysłowego (nie natomiast do innego pyłu). Zdaniem jednak organu, w sprawozdaniu tym wadliwie przyjęto klasyfikację pyłu powstającego podczas szlifowania po lakierowaniu elementów krzeseł jako "inne nietrujące pyły przemysłowe - w tym zawierające wolną (krystaliczną) krzemionkę poniżej 2%", zamiast pyłu drewna. Dokonując takiej oceny organ powołał się nie tylko na swoje doświadczenie oparte na analizie wielu sprawozdań z badań przeprowadzanych przez różne laboratoria oceniające środowisko pracy na podobnych stanowiskach pracy, ale również na sprawozdaniach wcześniejszych badań wykonanych na tym stanowisku (które zostały przez organ w uzasadnieniu decyzji przywołane), a w których przyjmowany był zawsze pył drewna. Jednocześnie organ podkreślił, że zakład używa drewna twardego, którego pył zaliczany jest do czynników rakotwórczych. Przedstawione przez organ rozumowanie nie może nasuwać wątpliwości co do swojej prawidłowości. Powstaje jednak pytanie czy organ jest uprawniony do oceny sprawozdania z badań laboratoryjnych. Na tak postawione pytanie należy, zdaniem Sądu, udzielić pozytywnej odpowiedzi. Jak podniesiono już rozważaniach, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Zatem wyniki przeprowadzonej kontroli, protokoły kontroli, sprawozdania z badań czynników szkodliwych w środowisku pracy, stanowiąc źródło ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych podlegają ocenie organu z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach k.p.a. Tym samym na organie ciąży obowiązek oceny wiarygodności dowodu w postaci sprawozdania z badań przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w ramach swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 581/13). Brak jest więc podstaw do kwestionowania uprawnienia organu do oceny przedstawionych podczas kontroli dokumentów, w tym sprawozdań z badań czy wyników pomiarów. Jak trafne zauważył organ drugiej instancji, przedstawione stanowisko (ocena) nie jest jednoznaczne z podważaniem kompetencji akredytowanego laboratorium. Nie można zatem uznać, wbrew stanowisku skargi, że obowiązek wykonania badań i pomiarów w zakresie czynników pyłowych na stanowisku pracy stolarzy meblowych na hali lakierowania - wydział [...], został nałożony bezprawnie. Powyższe rozważania dotyczące obowiązku organu dokonania oceny dowodów, w tym sprawozdań z badań i pomiarów należy również odnieść do kwestii reprezentatywności. Przedstawioną w tym zakresie przez organy argumentację należy w pełni podzielić, w tym w zakresie norm, które mają obowiązek stosować laboratoria wykonujące pomiary czynników pyłowych i chemicznych w środowisku pracy, a które regulują m.in. wybór pracowników do badań (vide: Norma Polska PN-Z-04008-7:2002/Az1:2004). Przepis § 16 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. jednoznacznie stanowi, że badania i pomiary wykonuje się zgodnie z metodami określonymi w Polskich Normach, a w przypadku braku takich norm, metodami rekomendowanymi i zwalidowanymi przez laboratoria (...).

Nie było kwestionowane w sprawie, że z okazanego podczas kontroli sprawozdania nr [...] (pomiary z dnia 19 listopada 2019 r. wykonane przez laboratorium badawcze: Ośrodek B. Sp. z o.o. w C.) wynikało przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) pyłu drewna na stanowiskach pracy stolarzy meblowych na hali [...] maszynowni centralnej: gniazdo szlifowania (PPM-3) - czyszczenie nagłówków, pył 4,27 mg/m3 tj. 1,42 NDS oraz stanowisko obsługi szlifierki bębnowej - gniazdo szlifierek (PPM-3) - szlifierko - pucarki, pył 6,94 mg/m3 tj. 2,31 NDS. Tym samym zasadność nakazów dotyczących podjęcia działań i środków zmierzających do zlikwidowania przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) pyłu drewna na stanowiskach pracy stolarzy meblowych na hali [...] maszynowni centralnej (w sprawozdaniu z badań oznaczanej jako PPM-3) nie może nasuwać wątpliwości. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że organy w przeszłości nie nakładały na skarżącą spółkę określonych obowiązków, w tym nie zobowiązywały do podjęcia odpowiednich działań i środków, mimo, że pomiary były bardziej niekorzystne, jak też że organy nie odnosiły się do reprezentatywności badań. Należy wskazać, że poprzednio prowadzone postępowania przez organy inspekcji sanitarnej oraz poczynione w ich trakcie ustalenia i wydane w ich wyniku nakazy (ugody), nie są objęte kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu, której przedmiotem jest zaskarżona decyzja. Trzeba również pamiętać, że Sąd administracyjny orzeka tylko na podstawie akt sprawy - art.133 § 3 p.p.s.a. Jeżeli w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 4-6 grudnia 2019 r. pracownicy organu ustalili naruszenie powyżej opisanych obowiązków, wynikających z przepisów prawa, to zasadne było wydanie decyzji (art. 27 ust. 1 ustawy o PIS).

Zdaniem Sądu, w decyzji nakazowej zostały szczegółowo opisane stanowiska pracy wraz z podaniem stosowanych maszyn i urządzeń oraz nomenklatury stosowanej przez przedstawicieli zakładu pracy: dyrektora zakładu czy szefa produkcji (vide: protokół kontroli z dnia 4 grudnia 2019 r.), a także stosowanej w sprawozdaniach z przeprowadzonych badań i pomiarów przez laboratorium Ośrodka B. Sp. z o. o. w C., co jest wystarczające dla prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków. Zasadnie również, wobec upływu terminu w toku postępowania odwoławczego wykonania nałożonych obowiązków, organ II instancji dokonał modyfikacji decyzji pierwszo-instancyjnej w części dotyczącej terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, określając dla pkt 1-5 nowy termin (art.138 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zawierają elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonująco wyjaśniają podstawy rozstrzygnięcia.

W świetle dokonanych powyżej rozważań nie można uznać, aby doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy ponownie bowiem zauważyć, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c p.p.s.a. stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynika sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś skarżąca spółka istnienia takiego wpływu nie wykazała. Jeśli skarżąca spółka twierdzi, że istniały "wątpliwości co do ustaleń faktycznych zawartych w protokole", to powinna te okoliczności nie tylko wskazać, ale przede wszystkim wykazać, że przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a takiej zależności skarżąca nie wykazała. Nie zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie takiego wpływu również nie miało (art. 36 k.p.a.). Nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 156 k.p.a., gdyż organy tych przepisów nie stosowały. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w sprawie nie istniały nie dające się usunąć wątpliwości. Fakt, że skarżąca spółka nie zgadza się z oceną i argumentacją organów, nie uzasadnia zarzutu naruszenia prawa w zakresie postępowania. Ponadto, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12). Zdaniem Sądu, organy zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, nie naruszając podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.) i oceniły dowody zgodnie z art. 80 k.p.a.

Podsumowując dokonane rozważania należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).