III OSK 6037/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Pietras po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1586/20 w sprawie ze skargi P.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 23 czerwca 2020 r., nr 2541 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.R. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2021 r., II SA/Wa 1586/20 oddalił skargę P.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 23 czerwca 2020 r., nr 2541 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji [...] (dalej: "KPP [...]") wnioskiem z 9 września 2019 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] (dalej: "KWP [...]" lub "organ pierwszej instancji") o wszczęcie

postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby P.R. (dalej: "skarżący") - wówczas detektywa Zespołu do spraw Kryminalnych Posterunku Policji [...] KPP [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), z uwagi

na ważny interes służby. Wskazał, iż decyzją z 14 sierpnia 2019 r., nr 1/2019 Zastępca Pełnomocnika do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych KPP [...] cofnął skarżącemu poświadczenie bezpieczeństwa, przez co utracił on możliwość wykonywania obowiązków służbowych policjanta. Nadto podał, że 7 marca 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] przedstawił skarżącemu zarzut

popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień i podrobienia dokumentu niejawnego, tj. o czyn z art. 231 § 1 i art. 270 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.

Rozkazem personalnym z 11 marca 2019 r., nr 267/2019 KPP [...] zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 11 marca 2019 r. do 10 kwietnia 2019 r., a następnie, rozkazem personalnym z 9 kwietnia 2019 r., nr 294/2019/KR przedłużył okres zawieszenia od 11 kwietnia 2019 r. do 31 maja 2019 r. Kolejnym rozkazem personalnym z 30 maja 2019 r., nr 365/2019/KR przedłużył okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych od 1 czerwca 2019 r. do czasu zakończenia postępowania karnego.

Pismem z 16 września 2019 r. KWP [...] poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz pouczył o uprawnieniach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z 17 września 2019 r., organ pierwszej instancji wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. W piśmie z 19

września 2019 r. Zarząd Wojewódzkiego NSZZ Policjantów [...] wskazał, że należy wstrzymać się z decyzją zwolnienia skarżącego do czasu zakończenia toczącego się postępowania karnego.

Postanowieniem z 23 września 2019 r., nr 48/KADR/2019 KWP [...], na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt

5 ustawy o Policji. Wskazał, że skarżący wniósł do Prezesa Rady Ministrów odwołanie od decyzji Zastępcy Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych KPP [...] z 14 sierpnia 2019 r., nr 1/2019 o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, co uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego do

czasu uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez organ odwoławczy.

Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] 21 listopada 2019 r. w

postępowaniu przygotowawczym [...], oskarżył skarżącego o to, że w okresie pomiędzy 31 grudnia 2013 r. a 6 marca 2014 r. w K., działając w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji [...] i zobowiązanym z tytułu powierzonych zadań służbowych, wynikających z karty opisu stanowiska pracy

z 1 maja 2013 r., do sporządzania poufnych dokumentów rejestracji operacyjnych osób, przekroczył swoje uprawnienia w opisany sposób (...), tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k., art. 270 § 1 k.k., art. 272 k.k., art. 273 k.k. przy zastosowaniu art. 11 § 2 k.k. i w związku z art. 12 § 1 k.k.

Decyzją z 5 lutego 2020 r. nr 17/2020 Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Pełnomocnika do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych KPP [...] z 14 sierpnia 2019 r., nr 1/2019 o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych.

Postanowieniem z 12 lutego 2020 r., nr 7/2020 KWP [...] podjął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia postępowania.

Pismem z 14 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji ponownie wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów [...] z prośbą o wydanie opinii, w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. W odpowiedzi, Zarząd Wojewódzkiego NSZZ Policjantów [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 26 lutego 2020 r. skarżący wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji Prezesa Rady Ministrów w

przedmiocie cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do

informacji niejawnych oraz prawomocnego zakończenia postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] przeciwko ww. funkcjonariuszowi.

Postanowieniem z 17 marca 2020 r., nr 11/2020 KWP [...] odmówił zawieszenia postępowania. Następnie, rozkazem personalnym z 18 marca 2020 r., nr 1204/2020, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 31 marca 2020 r. W oparciu

o art. 108 § 1 k.p.a. ww. rozkazowi personalnemu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Głównego Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z 23 czerwca 2020 r., nr 2541, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że w toku prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową [...] postępowania karnego [...], skarżący został oskarżony o przekroczenie uprawnień poprzez podrobienie dokumentu niejawnego oraz wyłudzenie poświadczenia nieprawdy przez podstępne wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k., art. 270 § 1 k.k., art. 272 k.k., art. 273 k.k. przy zastosowaniu art. 11 § 2 k.k. w związku z art. 12 § 1 k.k. Organ prowadzący postępowanie przygotowawcze przyjął, iż skarżący zarzucanych mu przestępstw dopuścił się w warunkach czynu ciągłego. Oskarżenie o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, sprawia,

że skarżący utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach Policji. W szczególności nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w tej formacji. Ponadto skarżący utracił rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 25 ust. 1 in fine ustawy o Policji). Decyzją Zastępcy Pełnomocnika do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych KPP [...] z 14 sierpnia 2019 r., nr 1/2019 skarżącemu zostało cofnięte poświadczenie bezpieczeństwa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Rady Ministrów z 5 lutego 2020

r., nr 17/2020, która jest ostateczna i podlega wykonaniu.

Wobec powyższego, zdaniem KGP, prawidłowa jest ocena KWP [...], że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, w oparciu o wskazany przepis, należy rozpatrywać w dwóch aspektach. Po pierwsze, stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem zwrotnym dla społeczeństwa wskazującym na to,

że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy w ustalonych przez organy Policji okolicznościach faktycznych, istniejących w dacie wydania

zaskarżonego rozkazu personalnego, wystąpił "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Na tę okoliczność powołuje się bowiem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozkazu personalnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wystarczająco wykazana. Okolicznością niesporną jest, że postanowieniem z 20 lutego 2019 r., [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] przedstawił skarżącemu

zarzuty popełnienia czynów z art. 231 § 1 k.k. i art. 270 § 1 k.k. w związku z art. 11 §

2 k.k.; art. 231 § 1 k.k. i art. 272 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. oraz art. 273 k.k. Treść postanowienia ogłoszono skarżącemu 7 marca 2019 r. Natomiast aktem oskarżenia z 21 listopada 2019 r[...], skierowanym przeciwko skarżącemu, zarzucono popełnienie czynu z art. 231 § 1 kk., art. 270 § 1 k.k., art. 272 k.k., art. 273 k.k. przy zastosowaniu art. 11 § 2 k.k. i w związku z art. 12 § 1 k.k. Poza sporem pozostaje także, iż ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z 5 lutego 2020 r., nr 17/2020 utrzymana została w mocy decyzja Zastępcy Pełnomocnika do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Powiatowej Policji [...] z 14 sierpnia 2019 r., nr 1/2019 o cofnięciu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulami "ściśle tajne", "tajne", "poufne" i "zastrzeżone". Decyzja Prezesa Rady Ministrów z 5 lutego 2020 r., nr 17/2020 została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., II SA/Wa 792/20 oddalił skargę. Wyrok ten nie jest prawomocny. Okoliczności te, istniejące w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, skutkowały tym, że funkcjonariusz utracił przymiot nieposzlakowanej opinii oraz rękojmi zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 742). Utracił więc atrybuty konieczne do pozostania

w służbie.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny, utrzymujący w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji z 18 marca 2020 r., wydany został w granicach uznania administracyjnego i nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Opierając się o uregulowanie art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie z art. 90 §1 p.p.s.a., art. 10 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w

zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID-19), polegające na nieuprawnionym rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, czego dokonano bez skutecznej podstawy prawnej i z naruszeniem tego wyjątkowego trybu, przy czym w uzasadnienie wyroku brak jest wyjaśnienia takiego stanu rzeczy, w skutek czego strona pozbawiona została możliwości udziału w rozprawie, co uniemożliwiło jej kompleksową ochronę jej praw;

2. naruszenie art. 145 §1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 §1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a nadto także art. 131 k.p.a. i art. 132 §1 k.p.a. wszystkie w zw. z art. art. 40 §

2 k.p.a., a to poprzez zupełne pominięcie strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu po wniesieniu odwołania z 31 marca 2020 r., co w konsekwencji determinuje konkluzję o naruszeniu art. 15 k.p.a. oraz art.

8 k.p.a. oraz licznych dalszych przepisów postępowania;

3. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 §1 punkt 1 lit. c p.p.s.a.

w zw. z art. 101 §1 k.p.a. w zw. z art. 123 §1 i § 2 k.p.a., a to poprzez akceptację braku rozpoznania, w toku postępowania odwoławczego, zawartego w odwołaniu wniosku strony o zawieszenie postępowania w sprawie, w szczególności poprzez brak wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie postanowienia, przy jednoczesnym, niedopuszczalnym, faktycznym orzeczeniu przez sąd w zakresie tego wniosku - co rażąco wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego;

4. gdyby uznać iż wyżej wytknięte naruszenia proceduralne nie wystąpiły lub ewentualnie nie miały wpływu na wynik spawy, także naruszenie art. 145 §1 punkt 1

lit. a p.p.s.a., tj. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, a to w szczególności, poprzez niczym nieuzasadnione twierdzenie o zwolnieniu policjanta z uwagi na ważny interes służby w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano w żaden sposób, by doszło do ziszczenia się tej przesłanki.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed NSA według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą

na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący w piśmie procesowym z 17 maja 2023 r., w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu dokumentu, tj. prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego [...] z 28 marca 2022 r., [...], mocą którego uniewinniono skarżącego od wszelkich stawianych mu zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w §

2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego

oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, zwłaszcza wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi

przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Użycie przez ustawodawcę w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z

21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter,

Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej z powyższej powinności nie wywiązał się.

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 90 § 1p.p.s.a., art. 10 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, który to przepis stanowił podstawę rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, przywołaną w sposób jednoznaczny w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie

posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na

posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 §

1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy

z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W stanie faktycznym aktualnym na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji istniały okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. uzasadnienie do uchwały 7 sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

Zwrócić również należy uwagę, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Do takich należy z pewnością zaliczyć obowiązek zawiadomienia strony o terminie posiedzenia jawnego na co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia, z uwzględnieniem przypadków pilnych (art.

91 § 2 p.p.s.a.). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, przeprowadzenie rozprawy z naruszeniem dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. może, w zależności od okoliczności sprawy, stanowić przesłankę nieważności, określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swych praw) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2

p.p.s.a.). Brak zawiadomienia o terminie posiedzenia jawnego z reguły prowadzi

jednak do pozbawienia strony możności obrony swych praw (por. wyrok NSA z 25 października 2005 r., FKS 2405/04, 23 lipca 2014 r., II FSK 3257/12, 13 października 2017 r., I OSK 2711/16 i 15 maja 2019 r., II OSK 1627/17).

Zauważyć również należy, że prawo do rzetelnego procesu sądowego w świetle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) obejmuje prawo stron procesu do przedstawienia uwag mających ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem Konwencji nie jest gwarantowanie praw teoretycznych lub iluzorycznych, ale praw rzeczywistych i skutecznych. Prawo to jest skuteczne tylko w razie faktycznego wysłuchania ich przez sąd, a więc właściwego uwzględnienia. Z art. 6 wynika obowiązek sądu dotyczący właściwego zbadania przedstawionych wniosków, argumentów i dowodów, bez przesądzania ich znaczenia dla

rozstrzygnięcia sprawy (por. Perez przeciwko Francji - wyrok ETPC z 12 lutego 2004

r., skarga nr 47287/99, [w:] M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999-2004, Zakamycze, 2005, s. 682).

Wskazując na powyższe, należało poddać ocenie, czy pomimo uprawnionego skierowania sprawy przez przewodniczącego wydziału do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ogłoszony stan epidemii, strona zachowała swoje uprawnienia w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, przede wszystkim przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu jawnym na rzecz posiedzenia niejawnego winno bowiem następować z zachowaniem standardu ochrony praw stron i uczestników, jakim jest powiadomienie ich o zmianie trybu rozpoznania sprawy i umożliwienie pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie w określonym terminie.

I tak stwierdzić trzeba, że zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 24 marca 2021 r. zostało wydane przez Przewodzącego Wydziału II 5 marca 2021 r. i przesłane pełnomocnikowi strony skarżącego 8 marca 2021 r. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie pismem z 17 marca 2021 r. skarżący podtrzymał swój wniosek o przeprowadzenie rozprawy. Tym samym strona miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, z której skorzystała, a więc nie zostały naruszone jej uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie. Stronie umożliwiono w sprawie skuteczną obronę swoich praw, zaś ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy nastąpiło z uwagi na konieczność ochrony zdrowia i życia w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Zauważyć również należało, że rozpoznanie sprawy w tej szczególnej sytuacji na posiedzeniu niejawnym stanowiło rozsądny kompromis pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o których również mowa w art. 45 Konstytucji RP i art. 77 zd. drugie Karty Praw Podstawowych oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość

ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie świadczy brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii rozstrzygnięcia sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. Sąd w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał na podstawę prawną swojego działania, zaś potrzeba procedowania na posiedzeniu niejawnym w istniejących okolicznościach faktycznych została wyjaśniona wcześniej w zarządzeniach kierujących sprawę na posiedzenie niejawne, z których treścią pełnomocnicy stron byli zapoznani. Brak podstaw dla oceny, że brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej odnoszącej się do kwestii proceduralnych, w sytuacji istnienia takiej podstawy dla działania Sądu, mógł wywrzeć wpływ na wynik sprawy.

Chybiony jest drugi zarzut skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe.

W ramach omawianego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie określając jednak

na czym miałoby polegać naruszenie każdego z nich, jak również nie podając, jaki wpływ na wynik sprawy miało "zupełne pominięcie strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu po wniesieniu odwołania". W ślad za Sądem pierwszej instancji wskazać zatem należy, że cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był skarżącemu znany. Na etapie postępowania odwoławczego, poza przeprowadzeniem dowodu z aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu z 21 listopada 2019 r., co oczywiste znanego skarżącemu, nie były przeprowadzane inne czynności dowodowe. Nie wnioskowała o nie strona, która złożyła odwołanie. W skardze kierowanej do sądu administracyjnego skarżący wniósł

o przeprowadzenie dowodu z aktu oskarżenia, który to dowód został przeprowadzony w ramach postępowania administracyjnego, wobec czego Sąd pierwszej instancji wniosku tego nie uwzględnił. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba powiadamiania strony skarżącej o wszczęciu postępowania odwoławczego, gdyż postępowanie to zostaje zainicjowane wniesieniem przez nią odwołania. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji o wniesieniu odwołania przez jedną stronę organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, jest obowiązany zawiadomić pozostałe strony, zaś w przypadku gdy odwołanie wniosły osobno wszystkie strony lub kilka stron, organ ten jest obowiązany powiadomić każdą ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony. W rozpoznawanej sprawie nie może być zatem mowy o pominięciu strony i uniemożliwieniu dokonania jej konkretnych czynności procesowych.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. pozbawiony jest z doniosłości prawnej.

Jak wynika z przepisu art. 101 § 1 k.p.a. każdy wniosek o zawieszenie postępowania powinien być rozpatrzony w formie postanowienia. O ile na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, to nie oznacza to, że organ może pozostawić ten wniosek bez rozpoznania, nie załatwiając go w prawem określonej formie, zwłaszcza w sposób umożliwiający stronie powzięcie wiedzy o sposobie jego załatwienia przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia

w sprawie (art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.).

W sprawie niniejszej organ wskazanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedur nie zachował. Do wniosku o zawieszenie postępowania odniósł się dopiero w zaskarżonej decyzji, uznając, że nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Argumentacja organu w tej kwestii została uznana przez Sąd pierwszej instancji za zasadną i nie została w istocie podważona skutecznie w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w ramach swych funkcji kontrolnych był uprawiony do oceny stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, a wynikiem tej oceny było prawidłowe uznanie, że uchybienie, którego dopuścił się organ pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wywiązał się zaś z obowiązku uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Negatywnie należało zweryfikować również zarzut naruszenia art. 41 ust.2 pkt

5 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy

tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi

oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie

tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny

zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej

formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny

wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania

do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywany skarżącemu czyn jest naganny z punktu widzenia poszanowania zasad porządku prawnego, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego

niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez

organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na

podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17).

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic

swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia czy też zagrożenia. Ustalenia dokonane w toku postępowania umożliwiają ocenę postawy moralnej i etycznej skarżącego, jako nagannej. Przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalanie sytuacji prawnokarnej skarżącego. Wskazać należy, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., III OSK 2592/21). Organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., III OSK 1951/21). Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21). Kwestie te zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zasadność argumentacji Sądu pierwszej instancji nie została skutecznie podważona. Poza sporem pozostaje też, że ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z 5 lutego 2020 r. zostało skarżącemu cofnięte poświadczenie bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych. Sądowi rozpoznającemu sprawę wiadomym jest z urzędu, że skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę na tę decyzję została oddalona wyrokiem z 28 czerwca 2022r., III OSK 4924/21. Również i ta okoliczność, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skutkowała utratą przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego [...] z 28 marca 2022 roku (sygn. [...]) na okoliczność uniewinnienia skarżącego od zarzucanego mu czynu, wskazać należy, że nie

zasługuje on na uwzględnienie. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., III OSK 2592/21). Dlatego też wyrok uniewinniający skarżącego od postawionego mu zarzutu pozostaje bez wpływu na legalność kontrolowanej decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w

szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., III OSK 1951/21). Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zwłaszcza mających związek z pełnioną

służbą, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21). Kwestie te zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zasadność argumentacji Sądu pierwszej instancji nie została skutecznie podważona.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.