III OSK 3574/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 149/20 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia pracownikom pomieszczenia ustępowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. II SA/Bk 149/20, oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. Sp. kom. w [...] na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...], w przedmiocie nakazu zapewnienia pracownikom pomieszczenia ustępowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. z o.o. Sp. kom. w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) § 27 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z 26 września 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 129, poz. 844, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że ustępy znajdujące się w obiekcie budowlanym, który nie jest wyposażony w instalację wodociągową i kanalizacyjną (tj. obiekt taki, jak kontrolowany przez organy w niniejszej sprawie) muszą spełniać wymagania określone w § 27 ust. 1, 2 i 3 załącznika do rozporządzenia oraz w § 26 ust. 2 załącznika do rozporządzenia, podczas gdy przepis ten jasno stanowi, że obiekty budowlane niewyposażone w instalację wodociągową i kanalizacyjną nie muszą spełniać tych wymagań;

b) § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 1997 r. Nr 129, poz. 844 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie zapewnił pracownikom pomieszczenia i urządzeń higienicznosanitarnych, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana, podczas gdy skarżący spełnił wszelkie przewidziane prawem wymogi w tym zakresie;

c) art. 213 § 2 oraz art. 233 Kodeksu Pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie spełnił wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy podczas gdy skarżący spełnił ww. wymagania

2. przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Państwową Inspekcją Pracy jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania ścisłe wymogi ogólnego postępowania administracyjnego, podczas gdy art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jasno stanowi, że do ww. postępowania stosuje się przepisy k.p.a.; ponadto przedmiotowa sprawa załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, co determinuje stosowanie przepisów k.p.a. (art. 1 pkt 1 k.p.a.);

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skarżącego wskazanych w skardze odnoszących się do naruszeń procedury, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła także, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, pozostają w związku z zarzutami dotyczącymi prawa materialnego. Dlatego zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostaną rozpatrzone łącznie.

Podstawową kwestią, która podlega rozstrzygnięciu w tej sprawie, jest właściwe rozumienie § 27 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 1997 r. Nr 129, poz. 844, ze zm., dalej: załącznik nr 3 do rozporządzenia). Zgodnie bowiem z § 111 powołanego rozporządzenia pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana (ust. 1). Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust. 2). Tam zatem (w załączniku nr 3 do rozporządzenia) należy szukać rozwiązania problemu, który zaistniał w niniejszej sprawie.

Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia "Pomieszczenia higienicznosanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Wymóg ten nie dotyczy pomieszczeń higienicznosanitarnych, o których mowa w § 27 ust. 4 i § 44." Z kolei z § 27 ust. 4 tego załącznika wynika, że "Dla pracowników zatrudnionych na otwartej przestrzeni poza terenem zakładu pracy przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące oraz zatrudnionych w budynkach niewyposażonych w instalację wodociągową i kanalizacyjną mogą być urządzane ustępy wyposażone w szczelne zbiorniki nieczystości. W takim przypadku ustępy mogą nie spełniać wymagań określonych w ust. 1, 2 i 3 oraz w § 26 ust. 2."

Obydwa powołane przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia (§ 1 ust. 1 i § 27 ust. 4) operują pojęciem "budynek", a zatem i zasada odnosząca się do pomieszczeń higienicznosanitarnych, określona w § 1 ust. 1, jak i wyjątek od niej, określony w § 27 ust. 4, dotyczą budynku. Z definicji zawartej w § 2 pkt 6 powołanego rozporządzenia z 26 września 1997 r. wynika, że jeśli chodzi o przepisy techniczno-budowlane - rozumie się przez to przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Z definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Namiot, w którym zorganizowane jest stanowisko pracy wulkanizatora, nie wypełnia definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. W konsekwencji, do tego stanowiska pracy nie odnosi się wyjątek, o którym mowa w § 27 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, bowiem wyjątek ten dotyczy budynku. Czy do takiego pomieszczenia namiotowego, w którym zlokalizowane jest stanowisko pracy wulkanizatora, odnosi się zaś zasada z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia, nie jest natomiast przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, a więc Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do takiego zagadnienia odnieść.

Z pozostałych przepisów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym kodeksu pracy - ze względu na ich ogólny charakter i cytowane wyżej odesłanie (§ 111 ust. 2 rozporządzenia) do załącznika nr 3 do rozporządzenia - nie można zrekonstruować szczegółowej normy prawnej odnoszącej się do warunków, jakie powinny spełniać pomieszczenia ustępowe, jako jedne z pomieszczeń higienicznosanitarnych. Na ich podstawie nie można zatem rozstrzygać o spełnieniu szczegółowych wymagań higienicznosanitarnych, co czyni bezpodstawnymi zarzuty dotyczące ich naruszenia.

Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że na podstawie art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy "Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie przede wszystkim wówczas, gdy określona forma działalności Państwowej Inspekcji Pracy nie została objęta regulacją ustawy, innych przepisów wydanych na jej podstawie bądź przepisów szczególnych. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w działalności organów Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych." (zob. A. Jasińska-Cichoń [w:] Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Warszawa 2008, art. 12). Tym niemniej, w okolicznościach normatywnych tej sprawy, omówionych wyżej na tle § 27 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, brak odniesienia się przez Sąd I instancji (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) do zarzutów skargi dotyczących wyposażenia obecnego stanowiska pracy wulkanizatora w instalację wodociągową i kanalizacyjną, czy też w możliwość poprowadzenia takiej instalacji, nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, z uwagi na zakres zarzutów dotyczących prawa materialnego. Również skarga kasacyjna odwołuje się tylko do naruszenia przepisów ogólnych k.p.a., bez konkretnego wykazania, jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy, tym bardziej przy powyższym rozumieniu wyjątku zawartego w § 27 ust. 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.