Uchwała z dnia 5 grudnia 2002 r., III CZP 78/02
Sędzia SN Iwona Koper (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Bronisław Czech
Sędzia SN Kazimierz Zawada
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W.,
Oddziału w S. przy uczestnictwie Hutniczego Przedsiębiorstwa Budowlano-
Montażowego "B." w C. o wpis hipoteki przymusowej w księdze wieczystej, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 5 grudnia 2002 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Katowicach postanowieniem z
dnia 3 października 2002 r.:
"Czy należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek ustalone
w decyzji podlegają z mocy art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zabezpieczeniu
hipoteką przymusową na użytkowaniu wieczystym ?"
podjął uchwałę:
Należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek (art. 26
ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych – Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) mogą być zabezpieczone
hipoteką przymusową na prawie użytkowania wieczystego.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w Katowicach w dniu 21 maja 2002 r. wpisał w dziale IV księgi
wieczystej nr (...), prowadzonej dla nieruchomości będącej w użytkowaniu
wieczystym uczestnika postępowania Hutniczego Przedsiębiorstwa Budowlano-
Montażowego „B.” w C., hipotekę przymusową kaucyjną do kwoty 65 231,57 zł, na
rzecz wnioskodawcy Skarbu Państwa – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
Oddział w S. z tytułu nieopłaconych przez uczestnika składek na rzecz Funduszu
Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Podstawę wpisu,
dokonanego na podstawie o art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 – dalej "u.s.u.s."),
stanowiła doręczona decyzja określająca wysokość należności z tytułu składek.
Apelację od wpisu wniósł uczestnik, wskazując na naruszenie przepisu art. 26
ust. 2 i 3 u.s.u.s. w związku z art. 110 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. –
dalej: "u.k.w.h."). Przy jej rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy powstało
przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości, sformułowane w sentencji postanowienia.
W uzasadnieniu nasuwających się wątpliwości Sąd Okręgowy wskazał, że
zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.u.s. wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych
dokumenty, stwierdzające istnienie należności z tytułu składek oraz jej wysokość,
są podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej
własność zobowiązanego. Brzmienie tego przepisu, przy przyjęciu, że ust. 3 art. 26
u.s.u.s., dotyczący ustanowienia hipoteki na podstawie doręczonej decyzji
określającej wysokość należności z tytułu składek, które powinny być
zabezpieczone na wszystkich nieruchomościach dłużnika, jest jedynie
wypełnieniem normy zawartej w jego ustępie 2, prowadziłoby do wniosku o
niedopuszczalności obciążenia hipoteką przymusową innych praw niż prawo
własności. Takie stanowisko byłoby zbieżne z wykładnią art. 26 ust. 3 u.s.u.s. w
brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy
ordynacja podatkowa oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 39, poz. 459), który wówczas
dotyczył hipoteki ustawowej, dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27
czerwca 2001 r., III CZP 27/01 (OSNC 2002, nr 1, poz. 6).
Możliwa jest jednak także odmienna wykładnia art. 26 ust. 3 u.s.u.s., w
oderwaniu od ust. 2 tego przepisu, a w takim przypadku, na podstawie art. 26 ust. 4
u.s.u.s. i art. 34 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), obciążenie wieczystego użytkowania hipoteką
przymusową byłoby w tym trybie dozwolone.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Pierwotnie podstawowym instrumentem zabezpieczenia należności
publicznoprawnych była hipoteka ustawowa. Stosownie do art. 24 ustawy z dnia 19
grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 108,
poz. 486 ze zm. – dalej "u.z.p."), Skarbowi Państwa z tytułu ustalonych w decyzji
zobowiązań podatkowych przypadających od właściciela i samoistnego posiadacza
nieruchomości w dobrej wierze przysługiwała hipoteka ustawowa. W dacie wejścia
w życie tego przepisu obowiązywał art. 191 dekretu z dnia 11 października 1946 r.
– Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), zgodnie z którym przedmiotem
hipoteki mogło być także użytkowanie wieczyste. Na podstawie § 1 pkt 12
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze
zm.), stosowanie art. 24 u.z.p. rozciągnięto na należności Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie
emerytalne. Ponadto ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o
organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 426) dodano w ustawie z dnia 25 listopada 1986 r.
o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (jedn. tekst: Dz.U. z 1989 r.
Nr 25, poz. 137 ze zm.) przepis art. 12a, którego ust. 2 stanowił, że wystawione
przez ZUS dokumenty stwierdzające istnienie zobowiązania z tytułu składek na
ubezpieczenie społeczne oraz jego wysokość są podstawą wpisu hipoteki do księgi
wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego.
Na tle przytoczonego stanu prawnego, powstawał problem czy hipoteka
ustawowa może przysługiwać Skarbowi Państwa również na innych prawach
rzeczowych wymienionych w art. 65 ust. 3 i 4 u.k.w.h., ku czemu podstawy mógłby
dawać ust. 5 art. 65 tej ustawy, zgodnie z którym do hipotek określonych w jego ust.
3 i 4 stosuje się odpowiednio przepisy o hipotece na nieruchomości. Ukształtowany
w orzecznictwie Sądu Najwyższego kierunek rozstrzygnięcia tego zagadnienia
odrzucał możliwość zastosowania art. 24 u.z.p. w stosunku do użytkownika
wieczystego (tak np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 1995 r., III CZP
77/95, OSNC 1995, nr 11, poz. 156 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
15 marca 1996 r., I CRN 28/96, OSNC 1996, nr 6, poz. 89). Ponadto Sąd
Najwyższy wskazywał, że przepis ten obejmuje jedynie zobowiązania podatkowe,
które powstały na mocy konstytutywnych decyzji organu podatkowego, natomiast
nie zabezpiecza wykonania zobowiązań powstałych z mocy prawa nawet wtedy,
kiedy określone zostały decyzją deklaratoryjną. Odnośnie zaś do należności Skarbu
Państwa z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, początkowo Sąd Najwyższy
skłaniał się do poglądu, że § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16
lutego 1989 r., który odsyłał do art. 24 u.z.p., przekracza zakres upoważnienia
ustawowego (uchwała z dnia 27 czerwca 1995 r., III CZP 77/95), by następnie
przyjąć, iż stosowanie art. 24 u.z.p. wobec takich należności jest niedopuszczalne
ze względu na fakt, że obowiązek zapłaty składek powstaje z mocy prawa, a
ewentualna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w tym przedmiocie ma
charakter deklaratoryjny (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 11 czerwca 1996 r., III CZP 52/96, OSNC 1996, nr 9, poz. 111). Prawną
podstawą wpisu hipoteki na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Skarbu
Państwa) w tej sytuacji pozostawał więc art. 12a ustawy o organizacji i
finansowaniu ubezpieczeń społecznych, jednakże, jak podnoszono w
piśmiennictwie, miała ona charakter hipoteki przymusowej.
Artykuł 24 u.z.p. zastąpiony został przez art. 34 uchylającej ją ustawy z dnia
29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Nowy przepis wprowadził możliwość
ustanowienia hipoteki ustawowej na części ułamkowej nieruchomości oraz innych
niż własność prawach rzeczowych, w tym na użytkowaniu wieczystym, obejmującej
również budynki i inne urządzenia na użytkowanym terenie, stanowiące własność
użytkownika wieczystego (§ 2, 3 i 4). Ordynacja ustanowiła jednocześnie wymóg
złożenia przez organ podatkowy wniosku o wpis hipoteki ustawowej w terminie
miesiąca od dnia jej powstania, pod rygorem wygaśnięcia hipoteki (art. 36 § 1 i art.
37).
W dalszej kolejności ustawę o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń
społecznych zastąpiła ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych. W miejsce art. 12a poprzedniej ustawy wprowadzony
został art. 26 u.s.u.s., stanowiący w ust. 3, że należności Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych (który na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy uzyskał osobowość
prawną) z tytułu składek są zabezpieczane hipoteką ustawową na wszystkich
nieruchomościach dłużnika. Hipoteka powstawała z dniem wydania przez Zakład
decyzji określającej wysokość należności z tytuły składek. Artykuł 26 ust. 2
przewidywał ponadto możliwość ustanowienia hipoteki przymusowej na rzecz
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, określając jako jej przedmiot nieruchomość
stanowiącą własność zobowiązanego. Artykuł 26 nie przesądzał jednocześnie
wprost kwestii dopuszczalności ustanowienia hipoteki ustawowej na innych
prawach rzeczowych (w tym na użytkowaniu wieczystym), wymienionych w art. 65
ust. 3 i 4 u.k.w.h., a także w przytoczonym wcześniej art. 34 § 2, 3 i 4 Ordynacji
podatkowej, natomiast jego ust. 4 nakazywał do hipoteki, o której mowa w ust. 3,
stosować odpowiednio przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa.
Ze względu jednak na brzmienie ust. 3, mówiącego jedynie o hipotece
ustawowej na wszystkich nieruchomościach dłużnika, przy jego wykładni powstała
wątpliwość, czy odesłanie przewidziane w ust. 4 odnosi się także do przedmiotu
hipoteki, która w konsekwencji mogłaby być ustanowiona także na użytkowaniu
wieczystym, czy też przedmiot hipoteki został wyczerpująco uregulowany w ust. 3 i
ogranicza się do własności nieruchomości i do tak określonej hipoteki przez ust. 4
stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
Odpowiadając na tę wątpliwość, zarówno orzecznictwo (uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001 r., III CZP 27/01, OSNC 2002, nr 1, poz. 6)
jak i doktryna opowiedziały się za restryktywną wykładnią art. 26 u.s.u.s., to jest za
ograniczeniem hipoteki zabezpieczającej składki na ubezpieczenie społeczne do
nieruchomości (prawa własności) dłużnika. Wskazywano, że na rzecz takiego
stanowiska, a przeciwko rozszerzającej wykładni przepisów dopuszczających
obciążenie hipoteką ustawową, przemawia ich wyjątkowy charakter, przejawiający
się daleko idącą ingerencją w prawo własności oraz wzgląd na bezpieczeństwo
obrotu prawnego.
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa
oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 39, poz. 459) zniosła hipotekę
ustawową, uchylając art. 66 u.k.w.h., stanowiący jej ogólną podstawę, oraz zmieniła
przepisy art. 67 (przez skreślenie jego ust. 2), art. 110 i art. 111 tej ustawy.
Hipotekę przymusową, która powstaje z momentem dokonania wpisu do księgi
wieczystej (art. 67 u.k.w.h.), można uzyskać – zgodnie z obecnym brzmieniem art.
110 u.k.w.h. – także na mocy przepisów szczególnych na podstawie decyzji,
chociażby decyzja nie była ostateczna. Jeżeli decyzja jest nieostateczna hipoteka
przymusowa wpisana na jej podstawie jest hipoteką kaucyjną (art. 111 u.k.w.h.).
Jednocześnie ustawa zmieniła art. 34 Ordynacji podatkowej oraz art. 26 ust. 3 i 4
u.s.u.s., zastępując hipotekę ustawową hipoteką przymusową.
Dokonując zmiany art. 26 w ust 3 u.s.u.s., ustawodawca nie wprowadził do
jego treści unormowania, które usuwałoby dotychczasowe wątpliwości odnośnie do
charakteru prawa rzeczowego określanego jako hipoteka przymusowa. Ustawa ta
nie zawiera przepisu określającego treść hipoteki przymusowej i tak jak poprzednio
w jej przepisach nie ma normy, która zawierałaby odesłanie do ustawy o księgach
wieczystych i hipotece. W art. 26 u.s.u.s. pozostał natomiast ust. 4, nakazujący – w
jego obecnym brzmieniu – do hipoteki, o której mowa w ust. 3 odpowiednie
stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących hipoteki przymusowej.
Zgodnie z art. 34 § 3 pkt 1 tej ustawy, przedmiotem hipoteki przymusowej jest
również użytkowanie wieczyste. Przepis art. 26 u.s.u.s. zachował charakter
przepisu szczególnego w stosunku do art. 65 u.k.w.h. (tak również Sąd Najwyższy
w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 listopada 2002 r., V CKN 348/01,
"Biuletyn SN" 2003, nr 4, poz. 14)
Po zmianie ustawowej z dnia 11 kwietnia 2001 r., w następstwie której
zarówno ust. 2, jak i ust. 3 art. 26 u.s.u.s. dotyczą hipoteki przymusowej, zmieniła
się jednocześnie wzajemna relacja tych przepisów, w czym Sąd Okręgowy upatruje
zasadniczego źródła wątpliwości w zakresie przedstawionego do rozstrzygnięcia
zagadnienia prawnego. W istniejącym stanie prawnym doszło bowiem do
ustanowienia dwóch odmiennych regulacji hipoteki przymusowej na rzecz Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych w art. 26 ust. 2 i 3 u.s.u.s., które różni podstawa ich
ustanowienia (w ust. 2 administracyjny tytuł wykonawczy, a w ust. 3 decyzja
określająca wysokość należności z tytułu składek). Ponadto jedynie do hipoteki
określonej w ust. 3 stosuje się odpowiednio – z odesłania ust. 4 – przepisy
Ordynacji podatkowej, co skutkuje między innymi różne pierwszeństwo tych
hipotek, z których wymieniona w ust. 3 z mocy art. 36 § 1 Ordynacji podatkowej
korzysta z pierwszeństwa przed innymi hipotekami, natomiast określona w ust. 2
ma pierwszeństwo ustalane według ogólnych zasad, w myśl art. 12 u.k.w.h..
Oparta na przedstawionych przesłankach odrębność przytoczonych regulacji
uprawnia do rozpatrywania ust. 3 w oderwaniu od ust. 2 art. 26 u.s.u.s., a co za tym
idzie, nie pozwala upatrywać samodzielnej podstawy dla zakazu rozszerzania
hipoteki przymusowej określonej w ust. 3, w ograniczeniu jej przedmiotu do
nieruchomości stanowiącej własność dłużnika zawartym (w odniesieniu do osoby
zobowiązanego) w ust. 2.
W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie dla rozważanej kwestii ma treść
art. 26 ust. 3, w którego wykładni ostatecznie poszukiwać należy odpowiedzi na
przedstawione zagadnienie. Przepis ten nie zawiera wyczerpującej regulacji
przedmiotu hipoteki, w szczególności nie stanowi jej zawarte w nim sformułowanie,
że należności z tytułu składek są zabezpieczane hipoteką przymusową na
wszystkich nieruchomościach dłużnika, które nie określa wyraźnie rodzaju więzi
prawnej łączącej dłużnika z nieruchomością (odmiennie Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 27 czerwca 2001 r.). W konsekwencji,
zgodnie z formułą odpowiedniego stosowania przepisów, którą posługuje się art. 26
ust. 4 u.s.u.s., do hipoteki przymusowej przewidzianej w ust. 3 będzie mieć
zastosowanie (w sposób odpowiadający istocie tej instytucji), jako norma
uzupełniająca, przepis art. 34 § 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, rozszerzający jej
przedmiot na prawo użytkowania wieczystego.
Za takim poglądem przemawia ponadto utrwalona w orzecznictwie i uznana
przez doktrynę w stosunku do prawa użytkowania wieczystego, najbardziej
zbliżonego do prawa własności, praktyka analogicznego stosowania przepisów o
własności w sprawach nie uregulowanych ustawą, mimo braku wyraźnego
odesłania (np. art. 144 i nast. k.c., art. 195 i nast. k.c.), jak też nieaktualność
argumentacji, która w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego
ograniczała zastosowanie art. 26 u.s.u.s., a wcześniej art. 34 Ordynacji podatkowej
i ich odpowiedników pod rządami starych ustaw, powołującej się przede wszystkim
na wyjątkowy charakter hipoteki ustawowej, w odniesieniu do której nie obowiązuje
zasada jawności obciążeń hipotecznych, a to wobec zmiany hipoteki z art. 26
u.s.u.s. na przymusową, która nie powstaje ex lege, lecz na mocy konstytutywnego
wpisu i nie zagraża bezpieczeństwu obrotu prawnego. Za takim stanowiskiem
przemawia również ogólna reguła wynikająca z art. 65 ust. 3 i 4 u.k.w.h., której
odpowiada unormowanie z art. 34 § 3 i 4 Ordynacji podatkowej, wskazujące że
przedmiotem hipoteki może być użytkowanie wieczyste, własnościowe prawa
spółdzielcze i wierzytelność zabezpieczona hipoteką, a także brak uzasadnionych
racji przemawiających za zróżnicowaniem, w ramach jednej instytucji prawnej,
sytuacji prawnej właściciela nieruchomości i użytkownika wieczystego wobec
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i to na niekorzyść właściciela dysponującego
prawem najpełniejszym, szerszym niż użytkowanie wieczyste. Istotne znaczenie ma
również brak wskazań do odrzucenia przy wykładni art. 26 u.s.u.s. argumentu
wnioskowania a maiori ad minus, pozwalającego na przyjęcie, że skoro
uprawnionemu z tytułu hipoteki przymusowej wolno więcej, tj. obciążyć prawo
własności nieruchomości, to wolno mu także mniej, a więc obciążyć prawo
użytkowania wieczystego.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że należności Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych z tytułu składek, których wysokość została określona w decyzji (art. 26
ust. 3 u.s.u.s.) mogą być zabezpieczone hipoteką przymusową na użytkowaniu
wieczystym.
Sformułowane stanowisko co do kierunku rozstrzygnięcia przedstawionego
zagadnienia zgodne jest z poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym już na tle
nowego stanu prawnego, ukształtowanego ustawą zmieniająca z dnia 5 czerwca
2001 r. w postanowieniu z dnia 20 listopada 2002 r., V CKN 348/01.
Potwierdzeniem zamiaru ustawodawcy objęcia od początku przedmiotem
hipoteki przymusowej użytkowania wieczystego jest przygotowany projekt ustawy
nowelizującej ustawę o systemie ubezpieczeń, porządkujący te kwestię, przez
wprowadzenie do art. 26 ust. 3b u.s.u.s. stanowiącego, że przedmiotem hipoteki
przymusowej jest również użytkowanie wieczyste (także spółdzielcze prawa do
lokalu, prawo do domu jednorodzinnego, wierzytelność zabezpieczona hipoteką).
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390 § 1
k.p.c.).
