Sygn. akt III CSK 234/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa W. S. i M. B.
przeciwko Skarbowi Państwa-Wojewodzie M. i Staroście Powiatu G.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 18 maja 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej Skarbu Państwa - Starosty Powiatu G.
od wyroku Sądu Apelacyjnego […]
z dnia 3 marca 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację Skarbu Państwa -
Starosty Powiatu G. od wyroku wstępnego Sądu Okręgowego w K. z dnia 17
września 2009 r., którym uznane zostało za usprawiedliwione co do zasady
roszczenie powodów W. S. i M. B. o zapłatę odszkodowań z tytułu wydania i
wykonania niezgodnego z prawem orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady
Narodowej w G. skierowane przeciwko Skarbowi Państwa Wojewodzie M. i
Staroście Powiatu G.
Za podstawę tego orzeczenia przyjęte zostały następujące ustalenia
i wnioski:
Od dnia 27 marca 1936 r. A. S. i M. S. byli współwłaścicielami nieruchomości o
powierzchni 11,2858 ha położonej we wsi J. (obecnie B.), objętej księgą gruntową
Lwh […]. Spadkobiercami ich – M. S. zmarła w dniu 15 kwietnia 1945 r., a A. S. w
dniu 22 lipca 1945 r.- zostali synowie J. S. i W. S., zaś J. S., zmarłego w dniu 17
grudnia 1947 r., powodowie po ½ części każde z nich. Opisana nieruchomość,
będącą przedmiotem dziedziczenia, przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem
1 października 1954 r. na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady
Narodowej w G. z dnia 29 września 1954 r., wydanego i wykonanego w ramach
sankcjonowania stanu faktycznego powstałego w wykonaniu „Akcji Wisła”, w
odniesieniu do J. S. Orzeczeniem z dnia 10 listopada 2006 r. Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium
Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 29 września 1954 r. w części dotyczącej
przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiącej w dacie
przejęcia, współwłasność W. S. i M. B., a w orzeczeniu ujętej jako własność J. S.
Podstawą stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie przepisów dekretu z
dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w
faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych
powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego
(Dz. U. Nr 46, poz. 339). Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu Okręgowego,
że powództwo jest usprawiedliwione w zasadzie, ponieważ powodowie wykazali
przesłanki przewidziane w art. 4171
§ 2 k.c., który ma zastosowanie dla oceny ich
roszczenia na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
3
– Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz.1692, dalej -
ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r.). Szkoda wynika z utraty nieruchomości oraz
możliwości korzystania z niej i pozostaje w związku przyczynowym z wydaniem
decyzji, uznanej za nieważną we właściwym trybie. Za nieuzasadniony uznał,
podniesiony przez pozwanego, zarzut przedawnienia roszczeń, skoro bieg terminu
przedawnienia rozpoczął się z chwilą, w której stała się ostateczna decyzja
Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2006 r.
Z powołaniem na poglądy wyrażane w judykaturze Sąd Apelacyjny stwierdził, że
chociaż źródłem szkody jest ostateczna decyzja niezgodna z prawem lub
nieważna, to jednak decyzja stwierdzająca wydanie jej z naruszeniem prawa lub
w warunkach nieważności stanowi zdarzenie zezwalające na dochodzenie
naprawienia szkody. Jeśli decyzja nadzorcza wydana została po dniu 1 września
2004 r., to zastosowanie znajduje art. 4171
§ 2 k.c., a przedawnienie roszczeń
podlega ocenie w oparciu o art. 442 § 1 k.c. Do czasu wniesienia pozwu nie upłynął
termin przewidziany tym przepisem. Sąd ten uznał również, że brak jest podstaw do
rozstrzygania o kwestii reprezentacji Skarbu Państwa na etapie wyroku wstępnego.
Pozwany Skarb Państwa - Starosta Powiatu G. oparł skargę kasacyjną na
podstawie przewidzianej art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi
naruszenie art. 442 § 1 w związku z art. 4171
§ 2 k.c. i art. 5 ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powstanie
możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, wywołanych decyzją
administracyjną, wydaną przed dniem 1 września 2004 r., rozumiane jako dzień
wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność po tym dniu, ma wpływ na ocenę
początku biegu terminu przedawnienia tych roszczeń, a termin ten, co do roszczeń
powodów, rozpoczął bieg od dnia wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w dniu 10 listopada 2006 r. Skarżący domagał się uchylenia
kwestionowanego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Powodowie wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów
postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 442 §
1 k.c., aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Określenie
4
właściwej podstawy prawnej przedawnienia poprzedzić trzeba ustaleniem
przepisów regulujących prawną możliwość domagania się przez powodów
przyznania dochodzonych roszczeń. Powództwo związane jest w żądaniem
wyrównania szkody wywołanej wydaniem i wykonaniem orzeczenia Powiatowej
Rady Narodowej z dnia 29 września 1954 r., którego skutkiem była utrata
nieruchomości stanowiącej współwłasność powodów. Do jej uchylenia doszło
orzeczeniem Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 10 listopada 2006 r.
Przyjąć należy, że szkoda została wyrządzona pierwszym orzeczeniem, a zatem
określenie skutków tego szkodzącego zdarzenia, zgodnie z art. 3 k.c. i art. XXVI
p.w.k.c., dokonane być powinno według przepisów ustawy obowiązującej w chwili
jego zaistnienia. Prawo obowiązujące w tym czasie nie przewidywało
odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone władczym działaniem jego
organów. Odpowiedzialność wprowadzona ustawą z dnia 15 listopada 1956 r.
o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów
państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243) - art. 4 ust. 1 - rozszerzona została,
stosownie do art. 6 tej ustawy, do szkód wyrządzonych przed jej wejściem w życie,
co miało miejsce z dniem 28 listopada 1956 r. W tym zakresie ustawa wprowadziła
wyjątek od zasady nieretroakcji. Z kolei w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8, dalej – ustawa o NSA.) zamieszczone
zostało uregulowanie art. 140 k.p.a., oznaczone w późniejszym czasie (poczynając
od ogłoszenia jednolitego tekstu tego Kodeksu w Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26),
jako art. 160, któremu nadano moc wsteczną. Z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy
o NSA. wynika, że roszczenie o odszkodowanie przewidziane w art. 140 k.p.a.
(później art. 160) służy w przypadkach, gdy uchylenie lub stwierdzenie nieważności
decyzji bądź stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem przepisu art. 137 § 1
(art. 156 § 1 po ujednoliceniu tekstu), nastąpiło po wejściu w życie tej ustawy,
z dniem 1 września 1980 r. Jednoznacznie przyjęto w orzecznictwie, że
unormowanie to dotyczy wszystkich wypadków stwierdzenia nieważności decyzji,
niezależnie od daty wydania decyzji wadliwej (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
8 lutego 2008 r., I CSK 477/07, niepubl.; z dnia 6 marca 2008 r., I CSK 472/07,
niepubl.; z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 450/07, OSNC-ZD 2009/A/4). Przepis art.
5
160 k.p.a. traktowany był jako wyłączna, odrębna w stosunku do art. 417 i art. 418
k.c., podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone
wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. (por. uchwałę składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSNC
1989/9/129; wyrok z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998/7-8/120),
także w odniesieniu do szkód spowodowanych wydaniem wadliwej decyzji
w jakimkolwiek czasie przed wejściem w życie ustawy o NSA., jeżeli stwierdzenie
nieważności takiej decyzji lub wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
nastąpiło po tej chwili. Uchylenie tego przepisu przez art. 2 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, dalej – ustawa z 17 czerwca 2004 r.), z mocą od
dnia 1 września 2004 r., nie stanowiło przeszkody do dalszego stosowania go,
w oparciu o art. 5 tej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed
dniem jej wejścia w życie. Do kategorii tych „zdarzeń i stanów prawnych” zaliczana
jest decyzja wadliwa i uregulowania prawne stosowane w tym czasie do określenia
jej skutków. Wynika stąd, że chwila wydania wadliwej decyzji przesądza
o stosowaniu art. 160 k.p.a. Jeżeli miała ona miejsce przed dniem 1 września
2004 r., to nawet w przypadku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji
wadliwej po tej dacie, do oceny roszczenia przyjąć trzeba art. 160 k.p.a. Decyzja
nadzorcza nie stanowi czynu niedozwolonego ani jego elementu, a jedynie
prejudykat, stwierdzający jedną z przesłanek, warunkujących możliwość
skutecznego dochodzenia odszkodowania. Ta ostateczna decyzja, zawierająca
stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przewidzianych art. 156 § 1 lub art.
158 § 2 k.p.c., przesądza o bezprawności działania organu przy wydawaniu decyzji,
ma moc wsteczną i jest wiążąca w postępowaniu cywilnym. Nie ma natomiast
prawnego znaczenia data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wadliwej
decyzji.
Z uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca
2011 r., III CZP 112/10, Biul. SN 2011/3/12 oraz poprzedzających ją, powołanych
w jej motywach uchwał i wyroków Sądu Najwyższego wynika, że do roszczeń
o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzono po tym dniu, ma
6
zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Uchwała ta jest wiążąca, zgodnie z art. 61
§ 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz.
2052 ze zm.) i zawarte w niej wywody prawne przyjąć należy również
w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego zarzut przedawnienia roszczeń powodów
podlega ocenie na gruncie wymienionego uregulowania - art. 160 § 6 k.p.a.,
a zatem z wyłączeniem konieczności wyczerpania trybu przewidzianego § 4 i 5
tego przepisu. Nie ma natomiast zastosowania art. 442 § 1 k.p.c. Nie zasługuje na
podzielenie pogląd skarżącego, że do przedawnienia roszczeń mogłoby dojść
przed uzyskaniem przez poszkodowanych możliwości skutecznego ich
dochodzenia. Podkreślenia wymaga, że objęte obowiązkiem stosowania,
przewidzianym powołanym już art. 61 § 6 ustawy o Sądzie Najwyższym, jest
również stanowisko zawarte w punkcie drugim wskazanej uchwały z dnia 31 marca
2011 r., przyjmujące, że jeżeli wadliwa decyzja administracyjna została wydana
przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na
podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania,
choćby utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.
W treści art. 318 § 1 k.p.c., jednolicie rozumianej, wskazano, że wyrok
wstępny powinien rozstrzygać o istnieniu konkretnego stosunku prawnego lub
prawa, z którego wynika dochodzone roszczenie. Zwrot „zasada” odnosi się do
przedmiotowej i podmiotowej strony procesu, a zatem do wszystkich elementów
stosunku prawnego z wyjątkiem rozmiaru świadczenia. Nie można przesądzić
o konkretnym stosunku prawnym bez zindywidualizowania połączonych nim
podmiotów (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2005 r., IV CK
446/04, niepubl; z dnia 7 maja 2008 r., II CSK 12/08, OSNC ZD 2009/2/46; z dnia
8 lipca 2010 r., II CSK 85/10, niepubl.). Wymaganie to dotyczy także Skarbu
Państwa, a co za tym idzie obowiązku właściwego, stosownie do art. 67 § 2 k.p.c.,
określenia jednostki organizacyjnej, która powinna go reprezentować.
Przeciwstawienie w art. 318 § 1 k.p.c. zasadzie roszczenia, jego spornej wysokości,
oznacza, zgodnie z art. 318 § 2 k.p.c., że dalsza rozprawa dotyczyć będzie jedynie
„spornej wysokości żądania”.
Z powyższych względów zaskarżony wyrok należało, w oparciu o art. 39815
§ 1 k.p.c., uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Orzeczenie
7
o kosztach postępowania kasacyjnego pozostawione zostało końcowemu
rozstrzygnięciu na podstawie art.108 § 2 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.
db
