II USKP 94/23
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 5 marca 2025 r.
SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Piotr Prusinowski
SSN Krzysztof Rączka
w sprawie z odwołania M. A.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość policyjnej renty rodzinnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 5 marca 2025 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku
z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt III AUa 75/22,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie na
rzecz M. A. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego z ustawowymi odsetkami z
art. 98 § 1 k.p.c.
II USKP 94/23
2
UZASADNIENIE
Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji decyzją z dnia 1 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 24a w zw. z art. 32
ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży
Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.; dalej
„ustawa zaopatrzeniowa” lub „ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy”)
oraz na podstawie otrzymanej z IPN informacji Nr […] z dnia 13 marca 2017 r.,
ponownie ustalił wysokość renty rodzinnej M. A.. Przeliczenie powyższego
świadczenia polegało na obniżeniu jego wysokości z powodu służby jej męża E. A.
na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 17 sierpnia 1946 r. do 14 grudnia 1954
r. Łączna wysokość renty rodzinnej to 1.747,19 zł.
Sąd Okręgowy w Białymstoku, wyrokiem z 14 grudnia 2021 r., zmienił
zaskarżoną przez M. A. decyzję organu rentowego i ustalił wysokość przysługującej
jej renty rodzinnej w kwocie obowiązującej przed 1 października 2017 r., z
uwzględnieniem późniejszych waloryzacji oraz stwierdził, że organ rentowy nie
ponosi odpowiedzialności za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do
wydania decyzji.
Sąd Apelacyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., oddalił
apelację odwołującej się od wyroku Sądu Okręgowego.
W sprawie ustalono, że mąż odwołującej się służbę w MO rozpoczął 17
sierpnia 1946 r. jako milicjant Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w B..
Następnie od 1 września 1947 r. pełnił służbę jako komendant posterunku MO, od 1
marca 1949 r. jako milicjant, od 1 maja 1950 r. jako sekretarz, od 1 lutego 1954 r.
jako kierownik referatu operacyjnego, od 1 maja 1955 r. jako komendant posterunku
MO, od 1 września 1958 r. jako referent operacyjny, od 1 kwietnia 1960 r. jako
kierownik referatu operacyjnego, od 1 lutego 1962 r. jako inspektor, od 1 października
1970 r. jako kierownik sekcji. E. A. został zwolniony ze służby z dniem 31
października 1973 r.
II USKP 94/23
3
Komendant Wojewódzki Milicji Obywatelskiej w B. decyzją z dnia 19
października 1974 r. ustalił E. A. prawo do emerytury milicyjnej. Dyrektor Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z
dnia 1 lutego 2010 r. ustalił M. A. prawo do policyjnej renty rodzinnej w związku ze
śmiercią E. A.. Organ rentowy decyzją z dnia 27 lutego 2017 r. ustalił wysokość renty
rodzinnej na kwotę 2.909 zł.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że z art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej
wynika, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22
lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w jednostkach organizacyjnych podległych
Resortowi Bezpieczeństwa Publicznego PKWN, Ministerstwu Bezpieczeństwa
Publicznego i Komitetowi do spraw Bezpieczeństwa Publicznego, a w szczególności
w jednostkach Milicji Obywatelskiej w okresie do 14 grudnia1954 r.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, we wskazanym przez Instytut Pamięci
Narodowej w okresie od 22 lipca 1944 r. do 14 grudnia 1954 r. (tj. w okresie
wskazanym przez Instytut Pamięci Narodowej) każda służba osoby niepełniącej
funkcji pomocniczych w jednostkach podległym instytucjom wymienionym w pkt 1-3
art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a w szczególności służba polegająca na
pracy operacyjnej lub ściśle z nią związana jest prima facie służbą na rzecz
totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej.
Wynika to z jednoznacznej negatywnej oceny moralno-prawnej celów działania
ówczesnego państwa i stopnia jego opresyjności, co realizowane było szczególności
przez działania organów bezpieczeństwa, a także oceny metod działania tych
organów. Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku o odznakę z dnia 10 kwietnia
1967 r., E. A. w początkowym okresie po wyzwoleniu brał udział w walkach z
reakcyjnym podziemiem. Natomiast w charakterystyce z przebiegu służby z dnia 25
czerwca 1973 r. stwierdzono, że „w początkowych latach pracy w MO brał
bezpośredni udział w walce z bandami. Pracę swą wykonywał przeważnie w terenie,
biorąc udział w różnego rodzaju akcjach zasadzkach, patrolach nocnych”.
Sąd Apelacyjny uznał, że w odniesieniu do spornego okresu zastosowanie ma
art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast
nie ma zastosowania art. 15c ust. 3 w związku z art. 24a ust. 2 tej ustawy.
II USKP 94/23
4
W ocenie Sądu Apelacyjnego zastosowanie tych ostatnich przepisów w
okolicznościach niniejszej sprawy narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu dnia 20
marca 1952 r. (Dz.U.1995 Nr 36, poz.175 ze zm.).
Sąd Apelacyjny podkreślił, że w orzecznictwie ETPCz (Stec i inni przeciwko
Wielkiej Brytanii, Wielka Izba wyrok z 12 kwietnia 2006 r., skargi nr 65731/01 i
65900/01, [w:] M.A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń
2006, Oficyna, 2007, s. 192) uznaje się obecnie, że mienie w rozumieniu art. 1
Protokołu Nr 1 mogą stanowić świadczenia emerytalno-rentowe, w tym również
otrzymywane nawet bez związku z płaceniem składek.
Sąd Apelacyjny przypomniał, że sprawa obniżenia świadczeń w związku ze
służbą w komunistycznych instytucjach bezpieczeństwa, była już przedmiotem
regulacji dokonanej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin (Dz.U.2009 Nr 24, poz. 145; dalej: „ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r.”).
Regulacje tej ustawy stały się przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego (wyrok
z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09; Dz.U.2010 Nr 36, poz. 20) oraz ETPCz (decyzja z
dnia 14 maja 2013 r., skarga nr 15189/10, Adam Cichopek przeciwko Polsce),
między innymi w kontekście zastosowania art. 1 Protokołu Nr 1.
Według Sądu Apelacyjnego, najważniejsze wnioski z orzeczenia ETPCz w
sprawie Cichopek przeciwko Polsce są następujące:
1) każda ingerencja władzy publicznej w poszanowanie mienia powinna być
zgodna z prawem i musi służyć słusznemu celowi (§ 131);
2) pojęcie „interesu publicznego” jest obszerne, a margines oceny dostępny
dla ustawodawcy przy realizowaniu polityki społeczno-gospodarczej powinien być
szeroki; Trybunał szanuje osąd ustawodawcy co do tego, co leży „w interesie
publicznym”, o ile osąd ten nie jest wyraźnie pozbawiony rozsądnych podstaw
(§ 133),
II USKP 94/23
5
3) istnieje właściwe zachowanie proporcji pomiędzy użytymi środkami a celem,
który ma być osiągnięty środkami stosowanymi przez państwo, „sprawiedliwa
równowaga” musi zostać osiągnięta pomiędzy żądaniami wynikającymi z
powszechnego interesu społeczności, a wymogami związanymi z ochroną
podstawowych praw jednostki; w szczególności należy ustalić, czy z powodu
ingerencji państwa osoba zainteresowana musiała ponieść nieproporcjonalny i
nadmierny ciężar (§ 136);
4) całkowite pozbawienie uprawnień, powodujące utratę środków utrzymania,
w zasadzie stanowiłoby naruszenie prawa własności, natomiast nie byłoby nim
zastosowanie właściwej i współmiernej obniżki (§ 137);
5) nie da się wyznaczyć określonych ram czasowych, ani tempa
sfinalizowania restrukturyzacji ustroju politycznego oraz systemu prawnego i
społecznego (§ 143);
6) ustawodawca ma prawo zlikwidować przywileje finansowe o charakterze
politycznym, przyznane byłym funkcjonariuszom przez reżimy totalitarne (§ 138).
W odniesieniu do powyższego, Sąd Apelacyjny uznał, że istotne znaczenie
mają między innymi następujące okoliczności niniejszej sprawy:
- znaczny upływu czasu między wydaniem decyzji a zmianami ustrojowymi
(około 27 lat) oraz między wydaniem zaskarżonej decyzji a przyznaniem świadczenia
odwołującej się (7 lat),
- w 2009 r. w związku z pełnieniem służby w organach bezpieczeństwa
państwa obniżono emerytury funkcjonariuszy, nie wpłynęło to jednak na wysokość
emerytury męża odwołującej się,
- mąż odwołującej się zakończył służbę przed 1990 r., nie podlegał zatem
weryfikacji,
- odwołująca się w roku wydania zaskarżonej decyzji miała 82 lata,
- renta rodzinna przed obniżeniem wynosiła 2.909 zł, a po obniżeniu
1.747,19 zł.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, zmniejszenie świadczenia po tak długim
okresie - w sytuacji zwłaszcza, gdy przyznanie świadczenie nie odnosi się wprost do
czynów beneficjenta - musi być umotywowane szczególnie istotnymi względami.
II USKP 94/23
6
Sąd Apelacyjny zauważył, że według interpretacji art. 13b ustawy
zaopatrzeniowej dokonanej przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 września
2020 r., III UZP 1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 2) negatywne dla świadczeniobiorców
skutki może wywołać służba specyficznie kwalifikowana, czyli „służba na rzecz
totalitarnego państwa”. Jest to istotna różnica w porównaniu do regulacji
wprowadzonej ustawą z 2009 r. Ten sposób kwalifikacji przez odniesienie się do
szczególnie negatywnie ocenianych działań naruszających podstawowe prawa i
wolności człowieka uprawnia do wyróżnienia pewnej kategorii funkcjonariuszy,
którym można obniżyć świadczenie nawet po tak długim czasie. Odebranie
przywilejów czy też obniżenie świadczenia z tytułu takiej służby nie narusza zasady
proporcjonalności, odnosi się to też do pozbawienia świadczenia osób uprawnionych
do renty rodzinnej. Uprawnienie do renty rodzinnej wynika w niniejszej sprawie z
pełnienia służby przez męża odwołującej się. Wymiar majątkowy tej renty
uzależniony jest także od pełnienia służby negatywnie kwalifikowanej.
Sąd Apelacyjny uznał jednak, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15c
ust. 3 w związku z art. 24 a ust. 1 oraz art. 24a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie
służyłoby słusznemu celowi. Zwrócił uwagę, że cele wskazane w projekcie ustawy z
2016 r. rozmijają się ze sposobem ich realizacji. Skoro, zgodnie z uzasadnieniem
projektu ustawy „(…) konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i
rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze
względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady
sprawiedliwości społecznej. (...) Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru
represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w
okresie PRL ani nie zastępują”, to cele te nie spełniają się wtedy, gdy przesłanki
prawa do świadczenia zostały spełnione z zastosowaniem okresu
nieuwzględniającego okresu służby określonego w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,
w niniejszej sprawie - z wyłączeniem okresu od 17 sierpnia 1946 r. do 14 grudnia
1954 r.
W podsumowaniu Sąd Apelacyjny stwierdził, że wykładnia art. 13b ustawy
zaopatrzeniowej i ocena służby zmarłego męża odwołującej się doprowadziła Sąd
Apelacyjny do uznania, że można ją zakwalifikować jako „służbę na rzecz
II USKP 94/23
7
totalitarnego państwa”. Jednakże zarazem Sąd Apelacyjny uznał, że zastosowanie
art. 15c ust. 3 w związku z art. 24a ust. 2 tej ustawy w okolicznościach sprawy
narusza art. 1 Protokołu 1 do EKPCz.
Organ rentowy zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną i
zarzucił
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 15c ust. 3 w związku z art. 24a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, przez ich
niezastosowanie w sytuacji, gdy z ustalonego przez Sąd Apelacyjny stanu
faktycznego i oceny prawnej wynika, iż zmarły członek rodziny odwołującej się pełnił
służbę na rzecz totalitarnego państwa zdefiniowaną w art. 13b ustawy
zaopatrzeniowej, a w związku z tym spełnione zostały przesłanki warunkujące
ponowne przeliczenia świadczenia odwołującej się;
b) art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,
przez ich niezastosowanie względem odwołującej się w sytuacji, gdy z ustaleń
faktycznych i oceny prawnej Sądu Apelacyjnego w Białymstoku wynika, że „W
konsekwencji uznać trzeba, że w odniesieniu do spornego okresu zastosowanie ma
art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy z 1994 r. Natomiast nie ma
zastosowania art. 15c ust. 3 w związku z art. 24a ust. 2 tej ustawy” - a zatem nie było
przeszkód do zastosowania w omawianej sprawie względem odwołującej się
przynajmniej art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej;
c) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy
Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 14 maja 2013 r. nr 15189/10
(Cichopek i inni przeciwko Polsce) stwierdził, że ustawa zmieniająca swoją treść
normatywną nie narusza art. 3, art. 6 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i art. 14 Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji; Europejski
Trybunał Praw Człowieka potwierdził, że wszystkie zasady mające generalnie
zastosowanie w sprawach na tle art. 1 Protokołu nr 1 mają również znaczenie w
przypadku emerytur; stwierdził, że ustawodawca krajowy wyposażony w
bezpośrednią legitymację demokratyczną jest lepiej przygotowany do oceny, czy w
danym kraju ze względu na jego wyjątkowe doświadczenie historyczne i polityczne
II USKP 94/23
8
interes publiczny wymagał przyjęcia określonych środków dekomunizacji, aby
zapewnić większą sprawiedliwość społeczną albo stabilność demokracji;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy, tj.: a) art. 47714 § 1-2 w związku z art. 386 § 1 k.p.c. w związku z
art. 325 k.p.c. w związku z art. 3271 § 1 pkt 1-2 k.p.c., przez oddalenie - w całości -
apelacji pozwanego od wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 14 grudnia
2021 r., V U 843/21, pomimo ustalenia, że zmarły członek rodziny pełnił służbę na
rzecz totalitarnego państwa, w konsekwencji czego w sprawie względem odwołującej
się znajduje zastosowanie art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej, a zatem w takim przypadku należałoby uwzględnić apelację organu
rentowego przynajmniej w części i stwierdzić, że odwołującej się przysługuje prawo
do świadczenia według stanu na dzień wydania decyzji waloryzacyjnej, ewentualnie
że odwołującej się przysługuje prawo „do przeliczenia świadczenia z pominięciem
art. 15c ust. 3 w związku z art. 24a ust. 2, ale bez pominięcia art. 15c ust. 1 pkt 1 w
związku z art. 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej”, co miało istotny wpływ na wynik
sprawy, bowiem spowodowało oddalenie apelacji organu rentowego w całości, a
ponadto wewnętrzną sprzeczność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem;
Skarżący wniósł:
1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego oraz przed drugą instancją;
2) ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w
części oddalającej apelację w zakresie, w którym Sąd Apelacyjny uznał, że „w
sprawie wystąpiła przesłanka z art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej” - i przekazanie sprawy w tej części Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego oraz przed drugą instancją;
3) ewentualnie, jeżeli Sąd Najwyższy uznałby, że istnieje ku temu podstawa,
o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację w zakresie, w
którym Sąd Apelacyjny uznał, że „w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 15c ust. 1
pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej” i orzeczenie co do istoty
sprawy przez zmianę zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego i zobowiązanie
II USKP 94/23
9
Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i
Administracji do przeliczenia wysokości renty rodzinnej przysługującej M. A. z
zastosowaniem art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24a ust. 1, ale bez zastosowania
art. 15c ust. 3 w związku z art. 24a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz zasądzenie
od odwołującej się na rzecz organu rentowego zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w wysokości podwójnej stawki minimalnej według norm przepisanych.
Odwołująca się, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie
od organu rentowego na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Należy zauważyć, że Sąd Apelacyjny oddalił apelację od wyroku Sądu
Okręgowego w całości, czego efektem jest prawomocne rozstrzygnięcie, że M. A.
przysługuje renta rodzinna w wysokości obowiązującej przed 1 października 2017 r.,
z uwzględnieniem późniejszych waloryzacji.
Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku renty rodzinnej
przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której
mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta
rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż
wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało
lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a.
Oznacza to, że renta rodzinna odwołującej się obniżona została na skutek
„wyzerowania” podstawy wymiaru renty inwalidzkiej I grupy (świadczenia jakie
przysługiwałoby jej mężowi w dniu śmierci) za okres od 22 lipca 1944 r. do 14 grudnia
1954 r. - na podstawie art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz ewentualnie przez
zastosowanie mechanizmu „gilotyny” z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, a
następnie z art. 24a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, na co wskazywałaby wysokość
renty po obniżce – 1.737,19 zł (zgodnie z Komunikatem Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lutego 2017 r. w sprawie miesięcznej kwoty
przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (M.P. z 2017 r., poz. 175) od dnia 30 grudnia
2016 r. miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład
II USKP 94/23
10
Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczona za
wrzesień 2016 r., wynosiła 1.737,19 zł).
Skarżący uważa, że gdyby nie podzielić poglądu o zasadności skargi
kasacyjnej w całości, to należałoby jedynie wyeliminować oba mechanizmy „gilotyny”
z art. 15c ust. 3 i art. 24a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, zważywszy na argumentację
Sądu Apelacyjnego, który stwierdził, że nie mogą one mieć zastosowania do
obliczenia wysokości renty rodzinnej odwołującej się. Z tego powodu zwrócił też
uwagę na wewnętrzną sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem
zaskarżonego wyroku i zbudował na niej zarzuty naruszenia przepisów
postępowania.
Wstępnie Sąd Najwyższy podkreśla, że w jego dotychczasowym
orzecznictwie, w sprawach, w których postępowanie zostało zainicjowane
odwołaniem wniesionym od decyzji organu rentowego obniżających świadczenia
emerytalne na podstawie przepisów ustawy zaopatrzeniowej po jej zmianie
dokonanej ustawą nowelizującą z dnia 16 grudnia 2016 r., wypracowano już
następujące stanowisko w przedmiocie wykładni i stosowania tych przepisów
zarówno co do kwalifikacji służby jako służby w organach totalitarnego państwa, jak
i co do zawartych w tej ustawie mechanizmów korygujących wysokość emerytur i
rent. Po pierwsze, stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w
okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. nie może być dokonane
wyłącznie na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania
Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (kryterium formalnej przynależności do
służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie
indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu (art. 13b ust. 1 w związku
z art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - tak Sąd
Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r., III UZP
1/20). Po drugie, przy dokonywaniu oceny prawnej służby z perspektywy art. 13b
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy bierze się pod uwagę przede
wszystkim formację, w której była pełniona służba, a także zajmowane stanowisko
czy stopień służbowy oraz przebieg służby. W ujęciu „instytucjonalnym” sam fakt
pełnienia służby w określonej jednostce może bowiem wypełniać kryterium „służby
II USKP 94/23
11
na rzecz totalitarnego państwa”, mimo braku po stronie odwołującego się
indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do naruszania podstawowych
praw i wolności człowieka (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 16 marca 2023 r.,
II USKP 120/22, OSNP 2023 nr 9, poz. 104 oraz z dnia 30 listopada 2023 r., III USKP
65/23, LEX nr 3635453). Zauważa się bowiem, że „naruszanie podstawowych praw
i wolności człowieka” jest wypadkową działań „instytucjonalnych" oraz
„indywidualnych”, wyjaśniając, że „totalitaryzm” jako cecha określonego państwa jest
wypadkową indywidualnych działań łamiących podstawowe prawa i wolności, ale
również realizuje się w „kooperatywnych działaniach” ludzi skupionych w instytucjach,
których zadaniem jest ograniczanie praw i wolności obywateli. W trakcie
dokonywanej na podstawie art. 13b ust. 1 w związku z art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy kwalifikacji służby nie jest więc
wystarczające podkreślenie, że odwołujący się osobiście nikomu nie szkodził i nie
prowadził sam działalności operacyjnej. Ustalenie to należy skonfrontować ze
spojrzeniem „instytucjonalnym”, a więc z tym, czym zajmowała się dana jednostka.
Taki sam pogląd został wyrażony w wyrokach Sądu Najwyższego: z dnia 18 kwietnia
2023 r., I USKP 40/22 (OSNP 2023 nr 11, poz. 126) i z dnia 17 maja 2023 r., I USKP
63/22 (LEX nr 3563400). Wyjaśniono w nich też, że określenie formacji/instytucji (z
uwzględnieniem jednostek wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy) ma istotne znaczenie z uwagi na to, że zakres i
przedmiot ich działalności może prima facie potwierdzać, że były one bezpośrednio
ukierunkowane na realizowanie charakterystycznych dla ustroju totalitarnego zadań
i funkcji i takie zadania wykonywali wszyscy - bez wyjątku - funkcjonariusze służący
w danej jednostce organizacyjnej, stanowiący jej strukturę, bez której niemożliwe
byłoby wykonywanie przypisanych tej jednostce zadań. Nawet brak po stronie
odwołującego się indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do
naruszania podstawowych praw i wolności człowieka, samoistnie nie wyklucza zatem
takiej kwalifikacji. Skoro art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy łączy służbę na rzecz totalitarnego państwa z samym podjęciem
służby w instytucjach i formacjach wymienionych w tym przepisie, to istnieje
domniemanie faktyczne (wynikające z informacji o przebiegu służby potwierdzającej
służbę w tych jednostkach), że służba w nich była służbą na rzecz totalitarnego
II USKP 94/23
12
państwa. Domniemanie to może być obalone w procesie cywilnym. Nie jest jednak
tak, że to na organie rentowym ciąży obowiązek udowodnienia (art. 6 k.c. w związku
z art. 232 zdanie pierwsze k.p.c., a nie jak sugeruje skarżąca - art. 6 k.p.c. dotyczący
sprawności postępowania sądowego), że dany funkcjonariusz uczestniczył w
łamaniu praw człowieka i obywatela. W sytuacji, gdy potwierdzona zostaje służba w
instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy z o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy, ciężar dowodu przechodzi na ubezpieczonego (por.
wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 24 maja 2023 r., II USKP 40/23, LEX nr 3568174;
z dnia 18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/22, OSNP 2023 nr 11, poz. 126). Po trzecie,
prawodawca wprowadził do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
dwa mechanizmy korygujące wysokość emerytur funkcjonariuszy pełniących służbę
na rzecz totalitarnego państwa. Pierwszy z nich „zeruje” tak zwane kwalifikowane
lata służby. Drugi obniża zaś wysokość świadczenia do przeciętnej emerytury
przysługującej w powszechnym systemie ubezpieczenia. Zdaniem Sądu
Najwyższego, sąd ma przy tym prawo do zweryfikowania zgodności z Konstytucją
RP rozwiązań zawartych w art. 15c ust. 1 pkt 1 i art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy wobec wieloletniej, autodestruktywnej bezczynności
Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o dokonanie kontroli konstytucyjności
art. 13b i art. 15c tej ustawy (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 9 czerwca 2022 r.,
III USKP 145/21, LEX nr 3353118 i z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, OSNP
2023 nr 9, poz. 104).
W odniesieniu do pierwszego z wymienionych mechanizmów Sąd Najwyższy
przyjął, że „wyzerowanie lat służby” (art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy) jest środkiem proporcjonalnym w stosunku do
funkcjonariuszy, których lata służby przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi
w 1989 r. W sprawie II USKP 120/22 wyjaśniono też, że co prawda jest to rozwiązanie
„okrutne” i „nieefektywne funkcjonalnie”, jednak nie pozostaje w sprzeczności z
przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z zamysłem „wyzerowania” lat służby, każdy rok
służby na rzecz totalitarnego państwa traktowany jest jako nieistniejący, czyli nie ma
żadnego wpływu na wysokość świadczenia. Sprawia to, że im więcej takich „pustych”
lat, tym wysokość świadczenia szybciej zbliża się do wysokości najniższej emerytury
- gwarantowanej przez art. 18 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
II USKP 94/23
13
funkcjonariuszy. W przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego w art. 15c ust. 3
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, „wyzerowanie lat służby” godzi
w funkcjonariuszy, których lata służby przypadały przed zmianami
zapoczątkowanymi w 1989 r. Dotkliwość tego rozwiązania jest proporcjonalna - w
niewielkim stopniu dotyka takie osoby, które tylko kilka lat służyły w PRL. W rezultacie,
rozwiązanie to - przez swoją proporcjonalność - wpisuje się w cel promowany przez
ustawodawcę. Skutecznie obniża emerytury „osób służących na rzecz totalitarnego
państwa”. W pewnym sensie dostrzegalna jest również adekwatność tego
rozwiązania względem przyświecającego ustawodawcy zamysłu. Wzorzec wpisany
w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej skutecznie zrównuje emerytury
policyjne do, lub nawet poniżej, wysokości świadczeń pobieranych przez obywateli
prześladowanych przed 1990 r.
Analogiczne do art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej rozwiązanie
(obniżające przelicznik służby z 2,6% do 0,7% podstawy wymiaru) zostało już
wcześniej wprowadzone do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
(art. 15b). Trybunał Konstytucyjny uznał je zaś za zgodne z Konstytucją RP (por.
wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09, OTK-A 2010 Nr
2, poz. 15 i z dnia 11 stycznia 2012 r., K 36/09, OTK-A 2012 Nr 1, poz. 3). Dlatego,
jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w powołanym wcześniej wyroku w sprawie II USKP 40/23,
krytyczna ocena art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy nie prowadzi do uznania niezgodności tego przepisu z Konstytucją
RP, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznego zakwalifikowania tego przepisu
jako pozostającego w opozycji do wzorców wynikających z Konstytucji RP,
zwłaszcza zaś jej art. 2.
Natomiast w odniesieniu do drugiego z wymienionych mechanizmów Sąd
Najwyższy w wyroku II USKP 120/22 przyjął, że art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy zawiera mechanizm swoistej „gilotyny” obniżającej
wysokość świadczeń tych funkcjonariuszy, którzy pomyślnie przeszli weryfikację w
1990 r. i w kolejnych latach służyli wolnej Polsce. Obniżenie świadczenia do pułapu
przeciętnej emerytury (art. 15c ust. 3), gdy wysokość „ponad” ten wskaźnik została
wypracowana po 1990 r.:
a) w sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1 ust. 2 Konstytucji RP;
II USKP 94/23
14
b) godzi w art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP;
c) narusza prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku
emerytalnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP;
d) narusza art. 2 Konstytucji RP.
Przemawia to za odmową zastosowania art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy. Zastosowane w art. 15c ust. 3 ustawy „równanie w dół”
ma bowiem charakter „ślepy”. Dotyczy każdego, kto pełnił służbę na rzecz
totalitarnego państwa, bez względu na czasowy wymiar tej służby do dnia 31 lipca
1990 r., jak również bez względu na okres służby po dniu 31 lipca 1990 r. Artykuł 15c
ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma więc właściwości
represyjne. Karze finansowo za pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa tych,
którzy relatywnie najkrócej służyli totalitarnemu państwu a swój staż emerytalny
wypracowali po upadku reżimu. Ponadto funkcjonariusze mający taki sam staż
służby po dniu 31 lipca 1990 r. mogą mieć prawo do diametralnie odmiennej
wysokości świadczenia w zależności od tego, czy choćby przez jeden dzień służyli
na rzecz totalitarnego państwa. Sprawia to, że mechanizm z art. 15c ust. 3 ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest oderwany całkowicie od reguły
proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), abstrahuje od powszechnie
rozumianego i akceptowanego poczucia sprawiedliwości, które polega na
występowaniu racjonalnej adekwatności między czynem a sankcją oraz narusza
zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Dlatego w wyroku II USKP 120/22
przyjęto, że art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
narusza model wyznaczony przez art. 2 Konstytucji RP.
W demokratycznym państwie prawa nie mogą korzystać z ochrony
rozwiązania normatywne w jawny sposób nierówno traktujące obywateli, które w
nieprawidłowy (odwetowy) sposób sankcjonują na gruncie prawa zabezpieczenia
społecznego „rozliczenia historyczne”. Sąd Najwyższy, wobec nieusprawiedliwionej
i destrukcyjnej bezczynności Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21, OSNP 2022 nr 11, poz. 113;
uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2022 r., III PZP 2/21, OSNP 2023 nr
3, poz. 25, uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 26 kwietnia 2023 r., OSNP 2023
nr 10, poz. 104; III PZP 6/22), uznał, że art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
II USKP 94/23
15
emerytalnym funkcjonariuszy, z uwagi na jego niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i
ust. 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, nie może kształtować
sytuacji prawnej ubezpieczonego. Ustalenie wysokości emerytury oraz renty,
począwszy od dnia 1 października 2017 r., powinno się odbyć bez zastosowania art.
15c ust. 3 oraz analogicznego art. 22a ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy, do którego mają również zastosowanie powyższe wywody w
kontekście niezgodności jego treści z Konstytucją RP.
Sąd Najwyższy zauważa ponadto, że przedmiotem jego rozważań w
dotychczasowym orzecznictwie były także sprawy dotyczące obniżenia rent
rodzinnych przysługujących rodzinom zmarłych funkcjonariuszy. W wyroku z dnia 6
marca 2024 r., I USKP 108/23 (LEX nr 3690867) (por. też wyroki Sądu Najwyższego:
z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21, OSNP 2022 nr 11, poz. 113 oraz z dnia
30 listopada 2023 r., III USKP 65/23, LEX nr 3635453), Sąd Najwyższy poddał ocenie
regulację art. 24a ustawy zaopatrzeniowej pod kątem jej zgodności zwłaszcza z
wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego
urzeczywistniającego zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i
stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych oraz sprawiedliwości
społecznej, a także z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiającego prawo do
zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Sąd Najwyższy
odwołał się przy tym do poglądów prawnych wyrażonych w bogatym orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego oraz do poglądów doktryny, konkludując, że w
określonych sytuacjach ograniczenie zasady ochrony praw nabytych, która odnosi
się także do praw emerytalnych/rentowych oraz do określonej wysokości/wartości
realnej przyznanego już świadczenia, jest dopuszczalne, przy czym, aby ocenić, czy
jest to uzasadnione w konkretnej sytuacji, należy rozważyć:
1) czy podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub
wartości konstytucyjne,
2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości
konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,
3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca
ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać
II USKP 94/23
16
pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw
nabytych, a także
4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie
jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.
Sąd Najwyższy podkreślił w związku z tym, że o ile pierwsza „ustawa
dezubekizacyjna” z dnia 23 stycznia 2009 r., której zgodność z Konstytucją
potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09 (OTK-
A 2010 nr 2, poz. 15), dotyczyła weryfikacji wyłącznie uprawnień emerytalnych byłych
funkcjonariuszy przez obniżenie wskaźnika podstawy wymiaru emerytur z 2,6% do
0,7% za każdy rok owej służby, natomiast w ogóle nie objęła swoim zakresem
przedmiotowym rent inwalidzkich i rent rodzinnych, o tyle obecnie obowiązująca
ustawa, przewidująca zastosowanie wskaźnika 0% za każdy rok służby na rzecz
totalitarnego państwa dotyczy zarówno emerytur i rent przysługującym byłym
funkcjonariuszom, jak i rent rodzinnych przysługujących pozostałym po nich
członkom rodziny. Dokonane ustawą nowelizującą z dnia 16 grudnia 2016 r.
wyzerowanie wskaźnika postawy wymiaru świadczenia za lata faktycznego pełnienia
służby w wymienionych w art. 13b formacjach nie tyle stanowi zatem instrument
wyrównywania uprawnień emerytalno-rentowych funkcjonariuszy i pozostałych
świadczeniobiorców systemu ubezpieczeń społecznych, ile w rzeczywistości jest
sankcją za udział funkcjonariusza w umacnianiu reżimu komunistycznego. Sąd
Najwyższy zauważył jednak w tym kontekście, że zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochronie konstytucyjnej podlegają tylko
prawa nabyte „słusznie”, co wyklucza stosowanie analizowanej zasady nie tylko w
wypadku praw nabytych contra legem czy praeter legem, lecz także uzyskanych z
naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w sposób niedopuszczalny w
demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia
25 listopada 2010 r., K 27/09, OTK-A 2010 nr 9, poz. 109; z dnia 20 grudnia 1999 r.,
K 4/99, OTK 1999 nr 7, poz. 165; z dnia 14 lipca 2003 r., SK 42/01, OTK-A 2003 nr
6, poz. 63; z dnia 16 marca 2010 r., K 17/09, OTK-A 2010 nr 3, poz. 21 oraz z dnia
19 grudnia 2012 r., K 9/12, OTK-A 2012 nr 11, poz. 136). Ustawa nowelizująca z dnia
16 grudnia 2016 r. ingeruje wszakże nie tylko w uprawnienia z systemu
zaopatrzeniowego tych funkcjonariuszy, którzy pełnili ze wszech miar nagannie
II USKP 94/23
17
ocenianą służbę na rzecz totalitarnego państwa, ale także osób pobierających renty
rodzinne po tych funkcjonariuszach. Dlatego nasuwa się pytanie, czy w przypadku
członków rodziny zmarłego funkcjonariusza można w ogóle mówić o niesłusznie
nabytych prawach, a w związku z tym, czy taka sama sankcja powinna dotyczyć osób
uprawnionych do rent rodzinnych, które przecież same nie pełniły służby na rzecz
totalitarnego państwa.
Sąd Najwyższy w omawianym wyroku ocenił także charakter prawny renty
rodzinnej, stwierdzając, że zarówno w orzecznictwie (Sądu Najwyższego i Trybunału
Konstytucyjnego), jak i w doktrynie dominuje stanowisko, zgodnie z którym renta
rodzinna stanowi pochodną emerytury bądź renty z tytułu niezdolności do pracy
zmarłego, choć w doktrynie można odnotować poglądy, w myśl których renta
rodzinna ma charakter samoistny. Zdaniem Sądu Najwyższego, kwestia ta jest zatem
przedmiotem dyskusji i może stanowić dodatkowy argument na rzecz tezy, zgodnie
z którą ingerencję w prawa podmiotowe osób pobierających renty rodzinne po
funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz państwa totalitarnego należałoby
oceniać jako naruszającą zasadę proporcjonalności. O ile bowiem odnośnie do
funkcjonariusza można rozważać kwestię ewentualnego „niesłusznego nabycia”
pobieranych przez niego świadczeń, to nie dotyczy to osób uprawnionych do renty
rodzinnej, zwłaszcza w świetle tezy o jej samodzielności prawnej. Należy bowiem
zwrócić uwagę na szczególny charakter renty rodzinnej jako świadczenia
przysługującego nie funkcjonariuszowi, ale członkom jego rodziny, zatem osobom,
które same nie pełniły „służby na rzecz totalitarnego państwa” i które mogły nie mieć
żadnego wpływu na podjęte w tej mierze decyzje funkcjonariusza, czy wręcz je
kontestować. Natomiast, gdyby odrzucić koncepcję samodzielnego charakteru renty
rodzinnej i postrzegać ją jako świadczenie pochodne wobec świadczeń emerytalno-
rentowych zmarłego funkcjonariusza, trzeba mieć na uwadze, że to owi
funkcjonariusze, a nie członkowie ich rodzin uprawnieni do renty rodzinnej, pełnili
służbę na rzecz totalitarnego państwa. Beneficjentami tego świadczenia są zatem
osoby, którym nie można postawić zarzutu „niesłusznego nabycia” prawa do renty
rodzinnej w określonej wysokości z uwagi na pełnienie „służby na rzecz totalitarnego
państwa”. W dodatku mechanizm obniżania świadczeń z ustawy nowelizującej z dnia
16 grudnia 2016 r. - w przeciwieństwie do zastosowanego w poprzedniej ustawie z
II USKP 94/23
18
dnia 23 stycznia 2009 r. - posługuje się wskaźnikiem wysokości podstawy wymiaru
świadczenia (0%) niemającym żadnego odpowiednika w powszechnym systemie
ubezpieczeń społecznych. Mechanizm ten ma więc charakter odwetowy i należy
postrzegać go jako rodzaj sankcji za udział funkcjonariusza w umacnianiu reżimu
komunistycznego. W przypadku rent rodzinnych jego zastosowanie nastąpiło jednak
w odniesieniu do członków rodziny zmarłego funkcjonariusza, którzy sami nie
dopuszczali się nagannych czynów w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa.
Obniżenie przysługujących im rent rodzinnych jest zatem swego rodzaju
odpowiedzialnością za cudze czyny, a nie tylko deklarowaną przez ustawodawcę
próbą przywrócenia równowagi w dostępie do świadczeń z zabezpieczenia
emerytalno-rentowego funkcjonariuszy i z powszechnego systemu ubezpieczeń
społecznych, zachwianej wskutek istnienia w poprzednim ustroju przepisów
faworyzujących funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Jak zauważył sędzia Trybunału Konstytucyjnego Piotr Pszczółkowski w
uzasadnieniu zdania odrębnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16
czerwca 2021 r., P 10/20, prawidłowa weryfikacja ratio rozwiązań legislacyjnych
uchwalonych w 2016 r. powinna uwzględniać również całokształt wartości, zasad i
norm konstytucyjnych. Obowiązująca Konstytucja ma inkluzywny i rekoncyliacyjny
charakter. W świetle całokształtu wartości, zasad i norm konstytucyjnych ewentualne
działania rozliczeniowe z dziedzictwem PRL powinny koncentrować się na
rozliczeniu konkretnych osób i konkretnych nagannych czynów dokonywanych przez
nie w poprzednim systemie. Rozliczenia takie dokonywane być powinny w
warunkach sprawiedliwej procedury przez niezawisłych sędziów orzekających w
niezależnych sądach. Z kolei według sędziego Trybunału Konstytucyjnego Leona
Kieresa (zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca
2021 r., P 10/20), powszechne i drastyczne obniżanie świadczeń rencistom
policyjnym, którzy zakończyli służbę przed dniem 1 sierpnia 1990 r., dopiero w 2016 r.
nie tylko nie przywróciło sprawiedliwości społecznej, ale wręcz mogło doprowadzić
do jej naruszenia. Zagwarantowanie osobom objętym ustawą z 2016 r. minimum
socjalnego oznacza tylko, że zaskarżone przepisy nie naruszyły istoty prawa do
zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 67 ust. 1 Konstytucji. Nie powoduje
to natomiast automatycznie proporcjonalności zaskarżonych rozwiązań czy ich
II USKP 94/23
19
zgodności z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Można mieć wątpliwości, czy -
przynajmniej w niektórych wypadkach - szczegółowe zasady weryfikacji świadczeń
rzeczywiście polegały tylko na dalszej likwidacji niesłusznie nabytych przywilejów czy
też wykraczały poza ten cel, czego już nie można uznać za uzasadnione względami
sprawiedliwości społecznej.
Sąd Najwyższy zauważył równocześnie, że wprawdzie powyższe opinie
zostały wypowiedziane w odniesieniu do art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, ale
są one aktualne także w relacji do art. 24a tej ustawy, zwłaszcza że przepis ten nie
dotyczy świadczeń należnych samym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz
totalitarnego państwa, jak ma to miejsce w przypadku rent inwalidzkich, ale
świadczeń przysługujących osobom trzecim. Trzeba także mieć na uwadze, że
formuła o prawach „nabytych niegodziwie” zakłada, iż ktoś takie prawa określonej
grupie społecznej nadał w sposób „niegodziwy”. Tymczasem renty rodzinne po
zmarłych funkcjonariuszach PRL z reguły nie zostały „nadane” uprawnionym na
mocy decyzji ustawodawczych i administracyjnych organów komunistycznego
państwa. Świadczenia te są obecnie wypłacane tym osobom na mocy decyzji
organów rentowych wydanych już w realiach prawnych III RP na podstawie
przepisów prawa uchwalonych przez demokratycznie wybranego ustawodawcę.
Sytuacja prawna uprawnionych do rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach
instytucji i formacji PRL została bowiem określona właśnie przez ustawę
zaopatrzeniową uchwaloną w 1994 r. oraz kolejne jej nowelizacje, a więc przez
przepisy przyjęte już w demokratycznej Polsce.
Sąd Najwyższy w wyroku I USKP 108/23 podkreślił również kwestię
temporalną związaną z upływem czasu między zakończeniem służby przez
funkcjonariusza i nabyciem przezeń uprawnień emerytalnych, transformacją
ustrojową oraz przyznaniem wdowie prawa do renty rodzinnej a następnie
obniżeniem świadczenia w trybie ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r.
W tym zakresie podkreślił, że jak zauważył sędzia Trybunału Konstytucyjnego
Bogdan Zdziennicki w zdaniu odrębnym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
24 lutego 2010 r., K 6/09, upływ czasu ma ogromne znaczenie w europejskiej
kulturze w zakresie prawa karnego (przedawnienie ścigania, przedawnienie
wykonania kary, zatarcie skazania), prawa publicznego, w zakresie ochrony
II USKP 94/23
20
bezpieczeństwa obrotu prawnego (instytucja przedawnień, czy zasiedzenia),
ochrony nabytych praw majątkowych (w tym praw do należnych emerytur). Stąd z
zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika
konieczność uwzględniania czynnika czasu przy tworzeniu nowych rozwiązań
prawnych. Manipulowanie czasem nie może bowiem prowadzić do obniżenia
standardów ochrony określonych praw podmiotowych. Przy ograniczaniu
posiadanych praw podmiotowych nie należy operować wielkościami przeciętnymi.
Każde prawo podmiotowe ze swej istoty ma charakter indywidualny, a nie zbiorowy.
Także sędzia Trybunału Konstytucyjnego Piotr Pszczółkowski w zdaniu odrębnym
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., P 10/20, podkreślił,
że upływ czasu, choć nie ma przesądzającego waloru, nie może jednak pozostać
bez znaczenia podczas oceny dopuszczalności następczej redukcji lub zniesienia
praw nabytych. Sam Trybunał wielokrotnie zwracał bowiem uwagę na znaczenie
upływu czasu dla stabilizacji sytuacji prawnej podmiotów prawa, która jest elementem
bezpieczeństwa prawnego jednostek i wyznacza realny poziom zaufania obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tymczasem ingerencja ustawodawcy
w prawo własności (a takim niewątpliwie jest prawo do renty rodzinnej z zaopatrzenia
emerytalnego funkcjonariuszy) nastąpiła wiele lat po zakończeniu przez zmarłego
funkcjonariusza służby na rzecz totalitarnego państwa. Samo prawo do renty
rodzinnej powstało zaś według aktualnych w dacie jego nabycia przepisów
normujących system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i to często
przepisów ustanowionych już po zmianie ustroju. Uprawnieni do rent rodzinnych
mogli zatem zakładać, że prawo to im rzeczywiście przysługuje. Tym bardziej, że
zarówno ustawa zaopatrzeniowa z 1994 r., jak i pierwsza „ustawa dezubekizacyjna”
z dnia 23 stycznia 2009 r. nie ograniczały owych uprawnień z uwagi na służbę
funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie sędziego Trybunału
Konstytucyjnego Leona Kieresa (zdanie odrębne do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., P 10/20), ustawodawca w 2009 r.
ograniczył weryfikację świadczeń mundurowych do emerytur, pomijając renty
inwalidzkie i rodzinne i nie miało to charakteru przypadkowego. Było podyktowane
względami humanitarnymi, tzn. szczególną sytuacją osób niezdolnych do służby z
przyczyn losowych oraz osób, które tylko pośrednio i nie zawsze w sposób w pełni
II USKP 94/23
21
świadomy korzystały z przywilejów dostępnych służbom mundurowym. Osoby
uprawnione do tychże świadczeń miały prawo uznać ustawę z 2009 r. za
potwierdzenie milczącej obietnicy z 1994 r., że nabyte przez nich prawa będą - w
drodze wyjątku - honorowane przez demokratyczne państwo. Mogły one racjonalnie
oczekiwać, że ustawodawca w tej ustawie dokonał wreszcie (po prawie 20 latach od
zmiany ustroju) ostatecznego rozliczenia przywilejów emerytalnych i rentowych
niesłusznie nabytych przed 1989 r. Nic w treści tego aktu ani w jego uzasadnieniu
nie zapowiadało przecież, że przyjęte w nim rozwiązania mogą być w przyszłości
zmienione (a w szczególności - rozszerzone na renty inwalidzkie) ani że jest to
jedynie pierwszy etap (niejako „testowy”) weryfikacji świadczeń (chyba że za taki
zwiastun uznać umiarkowany charakter zastosowanych wówczas mechanizmów).
W tej perspektywie, można mieć istotne wątpliwości, czy kwestionowane
unormowanie nie narusza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa w sferze zabezpieczenia społecznego (tj. art. 67 ust. 1 w związku z
art. 2 Konstytucji RP).
Sąd Najwyższy w omawianym wyroku zaaprobował przedstawione
stanowiska i uznał w związku z tym, że zmiana wysokości renty rodzinnej na
podstawie art. 24a ustawy zaopatrzeniowej może być oceniona jako ingerencja w
nabyte prawo własności, jakim jest prawo do świadczenia z zaopatrzenia emerytalno-
rentowego (art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP), oraz że została ona
dokonana z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i
zasady demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady ochrony
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw
nabytych oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Ta niekorzystna
zmiana wysokości rent rodzinnych dotyka często osób w podeszłym wieku, które
zostały zaskoczone przez ustawodawcę i które z reguły nie mają możliwości zmiany
swojej sytuacji życiowej i uzyskania innego źródła utrzymania.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie w pełni podziela przedstawiony wyżej
kierunek wykładni przepisów ustawy zaopatrzeniowej.
Tak też miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zważywszy, że mąż
odwołującej się zakończył służbę i przeszedł na emeryturę milicyjną oraz milicyjną
rentę inwalidzką w listopadzie 1973 r., a ona sama nabyła prawo do renty po zmarłym
II USKP 94/23
22
mężu na mocy decyzji organu emerytalnego z dnia 1 lutego 2010 r., a więc już po
zmianie ustroju i co więcej - pod rządami obecnie obowiązującej ustawy
zaopatrzeniowej z 1994 r. Wprowadzony ustawą nowelizującą z 2016 r. mechanizm
obniżania rent rodzinnych dotknął ją znienacka - w sytuacji, gdy ubezpieczona liczyła
już ponad osiemdziesiąt lat i i nie miała możliwości dostosowania się do nowych
warunków będących konsekwencją zastosowania wobec niej mechanizmu
weryfikacji wysokości pobieranego świadczenia rentowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 39814
oraz art. 108 § 1 i art. 98 § 1 k.p.c. w związku art. 39821 k.p.c. w związku z § 10 ust. 4
pkt 2 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22
października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jednolity tekst:
Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
[SOP]
[a.ł]
