II PSKP 203/26
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 22 kwietnia 2026 r.
SSN Piotr Prusinowski (przewodniczący)
SSN Bohdan Bieniek (sprawozdawca)
SSN Dawid Miąsik
w sprawie z powództwa A. C.
przeciwko Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu w Z.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 22 kwietnia 2026 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego w Zielonej Górze
z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt IV Pa 128/24,
uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie
przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
Okręgowemu w Zielonej Górze, pozostawiając temu Sądowi
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Bohdan Bieniek Piotr Prusinowski Dawid Miąsik
UZASADNIENIE
II PSKP 203/26
2
Sąd Rejonowy w Zielonej Górze, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., oddalił
powództwo A. C. (pkt I) i orzekł o kosztach procesu (pkt II).
W sprawie ustalono, że powódka domagała się od pozwanego - Skarbu
Państwa – Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. zasądzenia: (-) różnicy dodatku
służbowego stanowiącego część niewypłaconego uposażenia z podwyżki uposażeń
funkcjonariuszy Służby Więziennej (SW) za okres od stycznia do sierpnia 2022 r. w
kwocie 2.968 zł wraz z odsetkami; (-) części dodatku służbowego w kwocie 416 zł od
1 września 2022 r., ustalonego w oparciu o § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym
do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej - jako kwoty
stanowiącej składnik realizacji podwyżki dla funkcjonariuszy Służby Więziennej od 1
stycznia 2022 r.
Powódka (w stopniu kapitana) pełniła służbę w Areszcie Śledczym w Z. na
stanowisku starszego wychowawcy w dziale penitencjarnym. W trakcie służby
przyznano jej dodatek służbowy w kwocie 300 zł, który był następnie podwyższany.
We wspólnym komunikacie Ministerstwa Sprawiedliwości, Centralnego
Zarządu Służby Więziennej oraz Związków Zawodowych z dnia 10 lutego 2022 r.
podano, że każdy funkcjonariusz SW otrzyma, ze skutkiem od dnia 1 stycznia
2022 r., podwyżkę uposażenia nie niższą niż 624,00 zł brutto (z nagrodą roczną nie
niższą niż 677.00 zł brutto). Średnio podwyżka uposażenia wynieść miała 637.00 zł
brutto, a wraz z nagrodą roczną średnio na etat funkcjonariusza ok. 690.00 zł brutto.
Wskazano też, że strony pozostają w rozbieżności co do składników uposażenia
(dodatek za stopień, dodatek służbowy i wysługę lat), które zrealizują podwyżkę.
Podwyżki dla funkcjonariuszy i pracowników SW zostały zrealizowane ze
środków zagwarantowanych ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustanowieniu
„Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i
Służby Ochrony Państwa w latach 2022-2025”, o ustanowieniu „Programu
modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-2025” oraz o zmianie ustawy o Policji
i niektórych innych ustaw oraz ustawą budżetową na 2022 r.
Szczegółowy sposób realizacji podwyżek dla funkcjonariuszy Służby
Więziennej został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, wydanym
na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej
II PSKP 203/26
3
(obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 2025 r. poz. 1750, dalej jako u.SW), zmieniającym
rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia
zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, uwzględniającym rozróżnienie
elementów składkowych dodatku służbowego na dwie części: a) „motywacyjną” -
realizowaną na dotychczasowych zasadach, b) „modernizacyjną” - ustaloną zgodnie
z zasadami realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r.
W przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem
okresów dotychczas nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych, dodatek
służbowy miał podlegać odpowiedniej modyfikacji w części modernizacyjnej,
ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń. Realizacja podwyżki dla
funkcjonariuszy Służby Więziennej odbyła się w całym kraju według jednakowych
zasad. W przypadku funkcjonariuszy, u których od 1 stycznia 2022 r. nastąpiła
zmiana wysokości dodatku za wysługę lat (na skutek doliczenia „stażu cywilnego" i
okresu odbywania studiów wyższych) odpowiednio zmniejszano przyznany dodatek
służbowy, tak by suma podwyżki z tych dwóch składników uposażenia oraz dodatku
za stopień nie przekraczała 624 zł.
Pismem z 28 marca 2022 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. ustalił powódce
uposażenie (od 1 stycznia 2022 r.), a jako podstawę prawną wskazał: art. 57 i 58 ust.
1 u.SW; § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2018 r. w
sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz § 1, 2 ust.
1, § 3 i 4 ust. 1, § 6 i 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca
2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego
funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Uposażenie zostało ustalone na następujących zasadach: (-) zasadnicze
według 11 grupy zaszeregowania w kwocie 3.712 zł miesięcznie; (-) dodatek za
wysługę lat w wysokości 25% uposażenia zasadniczego, to jest w kwocie 928 zł, w
tym kwota 371 zł wynikała z dokumentów potwierdzających wysługę lat zaliczoną od
1 stycznia 2022 r.; (-) dodatek za stopień w kwocie 1.738 zł miesięcznie; (-) dodatek
służbowy: a) ustalony w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia w kwocie 700 zł; b)
ustalony w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia w kwocie 45 zł zgodnie z zasadami
realizacji podwyżki od 1 stycznia 2022 r., łącznie w wysokości 745 zł miesięcznie.
W piśmie podano, że łączny wzrost dodatków do uposażenia zasadniczego o
II PSKP 203/26
4
charakterze stałym, stanowiący realizację podwyżki uposażenia z dniem 1 stycznia
2022 r., wyniósł 624 zł.
U pozwanego były osoby, u których nie dochodziło do zmiany dodatku za
wysługę lat i im przyznano maksymalną kwotę dodatku służbowego w części
modernizacyjnej, czyli 416 zł. Były też takie osoby, które nie otrzymały w ogóle
podwyżki dodatku służbowego, ponieważ cała kwota podwyżki została przeznaczona
na dodatek za wysługę lat; łączny wzrost uposażenia mógł wówczas przekraczać
pułap 624 zł.
Różnicowanie dodatku służbowego odbyło się bez analizy jakości pracy,
doświadczenia i stażu funkcjonariuszy. Jedynym czynnikiem mającym wpływ na
różnicowanie dodatku służbowego było doliczenie (lub nie) do stażu pracy - okresu
zatrudnienia poza służbą lub studiów (tzw. cywilny staż pracy), który dotąd nie
podlegał zaliczeniu do dodatku stażowego funkcjonariuszy SW. Dyrektor pozwanego
zakładu nie miał żadnego wpływu na rozdział środków pieniężnych przyznanych
jednostce w celu zrealizowania podwyżki uposażenia oraz wzrostu dodatku
stażowego dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Pracownicy kadr pozwanego
otrzymali dokładne wytyczne, w jaki sposób mają naliczyć uposażenia wraz z
dodatkami.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powództwo było niezasadne. Przemawia
za tym treść § 9 rozporządzenia z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o
charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej,
bowiem ów składnik wynagrodzenia ulega odpowiedniemu obniżeniu z części
określonej w § 6 pkt 2. Sąd dostrzegł wadliwość nowych przepisów, niemniej wskazał,
że słuszne uwagi formułowane przez Rządowe Centrum Legislacji i Ministra
Finansów, w których wskazano na braki w zakresie § 2 i 6 rozporządzenia, w tym
niezrozumiałe brzmienie ostatniego z powołanych przepisów, w żaden sposób nie
uzupełniają podstawy prawnej obliczenia części modernizacyjnej dodatku
służbowego. Cytowane przez Sąd pierwszej instancji przepisy, w tym § 6
rozporządzenia były jedyną podstawą prawną, w oparciu o którą można było ocenić
roszczenia. Tymczasem kwota spornego świadczenia mieściła się w granicach przez
te przepisy wyznaczonych.
Zdaniem Sądu Rejonowego, nie ma znaczenia obietnica gwarantująca
II PSKP 203/26
5
podwyżkę uposażenia (niezależnie od wzrostu dodatku za wysługę lat) na poziomie
624 zł. To, że ustawodawca kwestie te uregulował w sposób odmienny niż pierwotnie
zakładano, a jednocześnie dopuścił się legislacyjnej niestaranności, nie mogło
stanowić źródła roszczenia powódki. Nie miała ona bowiem prawa do abstrakcyjnie
rozumianej „podwyżki", a jedynie do takich składników uposażenia i w takiej
wysokości, jaką przewidują obowiązujące przepisy prawa.
Sąd zauważył także, że o ile powódka wykazała, iż na skutek realizacji
podwyżki w Służbie Więziennej oraz równolegle wprowadzonych zasad naliczania
dodatku za wysługę lat znalazła się w gorszej sytuacji niż funkcjonariusze z
porównywalnym, a nawet mniejszym zakresem zadań, samodzielności i
odpowiedzialności, o tyle mechanizm ten nie uzasadnia zasądzenia odszkodowania
z art. 183d k.p. Przyczyną ustalenia powódce dodatku służbowego w kwocie niższej
niż funkcjonariuszom na podobnych stanowiskach było to, że wolą ustawodawcy w
tym samym czasie doszło do wzrostu jej dodatku za wysługę lat, co stanowiło
realizację dawno podnoszonego postulatu zrównania sytuacji SW z innymi służbami
mundurowymi. W efekcie należało uznać, że pozwany kierował się „obiektywnymi
powodami” w rozumieniu art. 183a § 1 k.p. (nie miał wpływu na wysokość przyznanych
środków), a tym samym nie działał bezprawnie, co wyklucza także zasądzenie
odszkodowania z art. 471 k.c.
Sąd Okręgowy w Zielonej Górze, wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., oddalił
apelację powódki, podzielając ustalenia i wywody prawne Sądu pierwszej instancji.
Sąd Okręgowy wskazał, że przepisy u.SW i rozporządzenia gwarantowały
wszystkim funkcjonariuszom uzyskanie co najmniej minimalnej zakładanej kwoty
podwyżki (624 zł). Realizując ją, Minister Sprawiedliwości rozdzielił powyższą kwotę
na trzy dodatki do uposażenia zasadniczego o charakterze stałym (za wysługę lat,
za stopień i służbowy), co znalazło swoje odzwierciedlenie w § 1 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze
stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Treść
nowego rozporządzenia wskazuje przy tym wprost na dwie części dodatku
służbowego (motywacyjną i modernizacyjną), z których druga posiada charakter
fakultatywny. Ponadto w myśl § 9 tego rozporządzenia, w przypadku ustalenia
wysokości dodatku za wysługę lat w trybie określonym w § 2 pkt 2, dodatek służbowy
II PSKP 203/26
6
ulega odpowiedniemu obniżeniu z części określonej w § 6 pkt 2. Ani rozporządzenie
w sprawie dodatków stałych, ani żaden inny przepis prawa nie określają zasad
realizacji podwyżki. Jedyny przepis, który konkretyzuje te zasady to § 6 ust. 2
rozporządzenia, który stanowi, że dodatek służbowy może (a więc nie musi) składać
się z części ustalonej zgodnie z realizacjami podwyżki uposażeń funkcjonariuszy od
1 stycznia 2022 r. Po wtóre, kwota 416 zł na etat stanowiła jedynie maksymalny próg
wysokości części dodatku służbowego, a ta norma nie określa minimalnego pułapu.
W ocenie Sądu Okręgowego, kwota spornego świadczenia mieściła się w
granicach wyznaczonych przez powyższe przepisy, które stanowiły jedyną podstawę
prawną dla oceny zasadności roszczenia powódki.
Odnośnie do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu
w zakresie równego wynagrodzenia jak i do dyskryminacji pośredniej, Sąd drugiej
instancji wskazał, że stanowisko powódki sprowadzało się faktycznie do twierdzenia,
iż mimo doliczenia jej zgodnie z nowymi regulacjami dodatkowego stażu pracy (z
okresu poprzedzającego służbę), jej wynagrodzenie nie było wyższe od
wynagrodzenia funkcjonariuszy, którym takiego stażu nie doliczono, a realizowany
cel – podniesienie wynagrodzeń co najmniej o zakładaną kwotę – osiągnięto w
odniesieniu do tej drugiej grupy funkcjonariuszy przez wprowadzenie dodatku
służbowego. Areszt Śledczy nie miał żadnej możliwości, aby wpłynąć na
wydatkowanie środków pieniężnych przeznaczonych na podwyżki, a tym samym na
ukształtowanie uposażenia powódki. Podobny mechanizm miał miejsce we
wszystkich pozostałych jednostkach na terenie kraju. Dalej Sąd ten wskazał, że
dyskryminacja w sferze zatrudnienia rozumiana jest jako bezprawne pozbawienie lub
ograniczenie praw wynikających ze stosunku pracy albo nierównomierne traktowanie
pracowników ze względu na wymienione w przepisie kryteria dyskryminacyjne, a
także przyznawanie z tych względów niektórym pracownikom mniejszych praw niż
te, z których korzystają inni pracownicy, znajdujący się w takiej samej sytuacji
faktycznej i prawnej. Nie narusza jednak zasady równości usprawiedliwione i
racjonalne zróżnicowanie (dyferencjacja) sytuacji prawnej podmiotów ze względu na
różniącą je cechę istotną, relewantną. Dlatego nie stanowi dyskryminacji z art. 113
k.p. nierówność niepodyktowana przyczynami uznanymi za dyskryminujące, nawet
jeżeli pracodawcy można przypisać naruszenie zasady równego traktowania.
II PSKP 203/26
7
W kontekście stażu pracy Sąd drugiej instancji odwołał się do orzecznictwa
Sądu Najwyższego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 14 marca 2019 r., II PK
310/17; z dnia 7 lutego 2018 r., II PK 22/17), w których wskazywano, że różnicowanie
płacy zasadniczej tylko ze względu na staż pracy czy doświadczenie zawodowe
może być uznane za nierówne traktowanie pracowników w sytuacji, gdy
doświadczenie zawodowe nie jest elementem istotnym przy ocenie wykonywania
zadań służbowych. Oznacza to – zdaniem Sądu drugiej instancji – że brak
zróżnicowania wynagrodzenia z uwagi na staż pracy nie może samoistnie świadczyć
o nierównym traktowaniu lub dyskryminacji. Zasadą jest bowiem jednakowe
wynagrodzenie za jednakową pracę. Dłuższy staż pracy może być natomiast w
pewnych sytuacjach kryterium pozwalającym uzasadnić wyższe zarobki.
Ponadto Sąd podniósł, że - wprowadzając tzw. dodatek modernizacyjny -
ustawodawca zmniejszył dysproporcje płacowe między funkcjonariuszami
posiadającymi staż pracy przed służbą i takiego stażu nieposiadającymi. Celem było
to, żeby funkcjonariusze, którzy nie mieli wypracowanego takiego stażu, otrzymali z
kolei wyższy dodatek modernizacyjny, czyli wyrównanie dysproporcji płacowych.
Tego rodzaju cel jest niewątpliwe zgodny z zasadą prawa do jednakowego
wynagrodzenia za jednakową pracę. Pracodawca, posługując się kryterium stażu
pracy, ma prawo usprawiedliwić różnicowanie wynagrodzenia za pracę pracowników
wykonujących taką samą (jednakową) pracę, ale nie może być w żaden sposób
(oczywiście poza wiążącymi go regulacjami płacowymi znajdującymi oparcie w
przepisach prawa) do takiego różnicowania przymuszany. Innymi słowy, kryterium
stażu pracy (zakładowego i pozazakładowego) może w pewnych sytuacjach
uzasadniać wypłacanie pracownikowi wyższego wynagrodzenia, ale samoistnie –
bez oparcia w obowiązujących regulacjach płacowych – nie daje roszczenia o
wypłatę wyższego wynagrodzenia w porównaniu do innych pracowników
wykonujących jednakową pracę, lecz legitymujących się niższym stażem pracy.
Generalnie brak zróżnicowania zarobków z uwagi na staż pracy nie jest samoistnie
nierównym traktowaniem ani dyskryminacją w przypadku, gdy praca jest jednakowa
i o jednakowej wartości. Jednocześnie powódka nie wykazała, aby jej praca była
„więcej warta” w związku z dłuższym stażem pracy poza służbą niż praca
funkcjonariuszy takiego stażu nieposiadającymi.
II PSKP 203/26
8
Skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik powódki, zaskarżając wyrok Sądu
Okręgowego w punkcie I. W podstawach skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie
przepisów prawa procesowego, a mianowicie: (-) art. 382 k.p.c. w związku z art. 233
i art. 328 § 2 k.p.c., przez błędne dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału
dowodowego i przyjęcie ustaleń o zgodności rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym
do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej z ustawą
delegacyjną, to jest art. 58 ust. 3 u.SW, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności; (-) art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 i art. 328 § 2 k.p.c.,
przez niezastosowanie art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 178, 92 i art. 8
Konstytucji RP, przez zaniechanie dokonania kontroli zgodności przepisów
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
Więziennej, a w szczególności § 6 i 9 tegoż rozporządzenia zarówno z przepisami
Konstytucji RP, k.p. i ustawy o ustanowieniu „Programu modernizacji Policji, Straży
Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2022-
2025”, o ustanowieniu „Programu modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-
2025” oraz z przepisami prawa międzynarodowego - czym naruszono prawo do
rzetelnego i sprawiedliwego procesu, a także rzetelnej procedury sądowej; (-) art.
233 k.p.c. w związku z art 183b § 1 k.p., przez dowolną ocenę materiału dowodowego,
dokonaną w sposób wybiórczy, a częściowo nawet nielogiczny i sprzeczny z
doświadczeniem życiowym z negatywnymi konsekwencjami dla skarżącej oraz
przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżącą mimo, że ta wykazała dyskryminację.
Dalej wskazał na błędną wykładnię art. 9 pkt 9 ustawy modernizacyjnej, przez
uznanie, że podwyżka uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej została
zrealizowana w oparciu o jej postanowienia, albowiem wynikała ona między innymi
z realizacji postanowień zawartych w art. 9 pkt 8 przywoływanej ustawy, zgodnie z
którym wzmocnienie systemu motywacyjnego uposażeń funkcjonariuszy Służby
Więziennej jest realizowane przez podwyższenie wskaźnika wielokrotności kwoty
bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Służby Więziennej - co
II PSKP 203/26
9
ma kluczowe znaczenie dla wydanego wyroku i wskazuje, z jakich przepisów
ustawowych wynika gwarantowana kwota podwyżki i jaki cel miała ona osiągnąć; tym
samym pominięto w wydanym wyroku treść art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 2022
r. oraz art. 10 ust. 5 ustawy o ustanowieniu „Programu modernizacji Policji, Straży
Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2022-
2025”, o ustanowieniu „Programu modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-
2025” w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2022 r. w
sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażanie
funkcjonariuszy Służby Więziennej, które wskazują na obowiązek realizacji podwyżki
uposażeń wyłącznie w kwocie 624 zł miesięcznie dla funkcjonariuszy Służby
Więziennej - tym samym dodatek za wysługę lat w Służby Więziennej nie mógł być
jej składnikiem, bo takie rozwiązanie powodowałoby przekroczenie zabezpieczonej
ustawowo kwoty na jej realizację; (-) błędne uznanie, że brak możliwości innego
podziału środków finansowych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. skutkuje
przyjęciem tezy, że pozwany nie odpowiada za skutek w postaci ukształtowania
uposażenia powoda (zwłaszcza w części stanowiącej dodatek służbowy) w sposób
niekorzystny wobec funkcjonariuszy wykonujących podobną pracę lub pracę o
podobnej wartości, albowiem pozwany Skarb Państwa, w oparciu o posiadane środki
finansowe i obowiązujące przepisy, nie był w stanie zrealizować podwyżki uposażeń
w inny sposób; (-) błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów
postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 233 § 1 k.p.c., przez
uznanie, że: a) ogólnopolskie organizacje związkowe reprezentujące funkcjonariuszy
SW wyraziły zgodę na sposób realizacji podwyżki uposażeń od dnia 1 stycznia 2022
r. w postaci obniżenia dodatku służbowego kosztem dodatku stażowego, w sytuacji
gdy takiej zgody nie wyraziły i temu sprzeciwiały się; b) przyznanie dodatku
służbowego w kwocie 416 zł miało charakter fakultatywny i dodatek ten nie jest
należny skarżącej; c) pozbawienie skarżącej dodatku służbowego w kwocie 416 zł
nie skutkowało naruszeniem zasady równego traktowania w zatrudnieniu i nie
prowadzi do naruszenia zakazu dyskryminacji płacowej; d) błędne uznanie, że
wskazywany przez skarżącą staż cywilny, poprzedzający przyjęcie do służby, nie jest
kryterium dyskryminacyjnym, mającym wpływ na ukształtowanie dodatku
służbowego, w sytuacji kiedy jest to okoliczność faktyczna, dotycząca skarżącej (oraz
II PSKP 203/26
10
innych funkcjonariuszy pozwanego dyskryminowanych z tego powodu); e) skarżąca
nie wskazała grupy pracowników, z którymi porównuje swoje wynagrodzenie, w
sytuacji kiedy z zawnioskowanego dowodu w postaci funkcjonariuszy, którzy
otrzymali dodatek służbowy w pełnej kwocie, to jest 624 zł wynika, na jakich
stanowiskach pełnili służbę, jakie mieli stopnie służbowe, staż, zakres obowiązków
(tożsame ze skarżącą); f) dyrektor pozwanej jednostki nie miał swobody i wpływu na
zasady rozliczania dodatku służbowego co miało znosić jego odpowiedzialność
odszkodowawczą wobec skarżącej, w sytuacji kiedy powództwo skierowane jest
przeciwko Skarbowi Państwa nie zaś dyrektorowi pozwanej jednostki, zaś zasady
rozliczania dodatku służbowego skutkują nierównym traktowaniem grupy
funkcjonariuszy posiadających staż cywilny przed służbą.
Skarżący wskazał również na naruszenie przepisów prawa materialnego, to
jest: (-) art. 183d k.p., przez jego niezastosowanie i oddalenie powództwa o
odszkodowanie; (-) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, że § 6 pkt 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
Więziennej, nie wprowadza skutku w postaci nierównego traktowania
funkcjonariuszy ze względu na staż cywilny przed służbą; (-) art. 183d k.p., przez jego
niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym
do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (dalej jako
rozporządzenie z 15 marca 2022 r. albo rozporządzenie) oraz pozostałe przepisy
tego rozporządzenia nie wychodzą poza delegację ustawową z art. 58 ust. 3 u.SW,
w sytuacji kiedy rozporządzenie wprowadza dodatkowy warunek obniżenia dodatku
służbowego nieznany ustawie; (-) art. 183a § 4 k.p., przez przyjęcie, że zastosowanie
mechanizmu podwyżek, na podstawie rozporządzenia z dnia 23 marca 2022 r. było
obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być
osiągnięty, a środki służące osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania
oaz zasądzanie od Skarbu Państwa na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego według norm przepisanych.
II PSKP 203/26
11
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie
od powódki na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej
Polskiej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wraz z
odsetkami.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej
zarzuty są zasadne. Wstępnie należy przypomnieć, że podstawą skargi kasacyjnej
nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów (art. 3983 § 3
k.p.c.). Dlatego wszelkie procesowe wątki podniesione w skardze kasacyjnej, w
szczególności odwołujące się do treści art. 233 § 1 k.p.c. nie mogą przynieść
spodziewanego rezultatu. Podobnie rzecz dotyczy naruszenia art. 382 k.p.c., który –
co wyjaśniono już w orzecznictwie - nie może stanowić samodzielnego uzasadnienia
podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, skoro zawiera ogólną
dyrektywę kompetencyjną, wyrażającą istotę postępowania apelacyjnego i dlatego
konieczne jest wytknięcie przy konstruowaniu tego zarzutu także innych przepisów
normujących postępowanie rozpoznawcze, które sąd drugiej instancji naruszył; tym
innym przepisem nie może być jednak art. 233 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 17 lipca 2019 r., I PK 68/18, OSNP 2020 nr 7, poz. 66).
Powiązanie art. 382 k.p.c. w związku z art. 328 § 2 k.p.c. jest zupełnie błędne,
bowiem ta druga norma z istoty rzeczy nie ma (nie może mieć) wpływu na treść
wyroku, skoro określa termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku doręczanego
stronie z urzędu.
O wiele ciekawiej rysuje się problem wykładni prawa materialnego, choć i na
tym polu skarżąca gubi podstawową kwestię, a mianowicie na jakiej podstawie - w
odniesieniu do powódki - mają mieć zastosowanie przepisy k.p. Z ustaleń w sprawie
wynika, że była ona (jest) funkcjonariuszem Służby Więziennej. W odniesieniu do tej
grupy zawodowej przepisy k.p. nie mają zastosowania, a w skardze kasacyjnej brak
jest jakiegokolwiek ciągu podstaw prawnych, które by uzasadniały stosowanie
przepisów prawa pracy, czy też innych norm prawa materialnego do funkcjonariuszy.
Samoistne powołanie w tej mierze przepisów Konstytucji RP nie konwaliduje tego
II PSKP 203/26
12
uchybienia. Z samego faktu, że sprawa toczy się przed sądem pracy nie oznacza, że
stosuje się przepisy k.p. do oceny zgłoszonych roszczeń przez funkcjonariusza, który
– co bezsporne – pracownikiem nie jest.
Idąc dalej, powódka domagała się wypłacenia „modernizacyjnej” części
dodatku służbowego w kwocie 416 zł jako kwoty stanowiącej składnik realizacji
podwyżki dla funkcjonariuszy Służby Więziennej od 1 stycznia 2022 r. Wskazywała
przy tym, że wysokość przysługującego jej dodatku służbowego, wynikającego z
realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej w 2022 r. miała
wynieść łącznie 624 zł. W tym kontekście warto wskazać, że oczekiwana kwota 624
zł podana została jedynie w komunikacie Ministerstwa Sprawiedliwości, Centralnego
Zarządu Służby Więziennej oraz Związków Zawodowych z 10 dnia lutego 2022 r.;
natomiast warunki i tryb przyznawania funkcjonariuszowi Służby Więziennej
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, w tym dodatku
służbowego, reguluje rozporządzenie z dnia 15 marca 2022 r., wydane na podstawie
delegacji zawartej w art. 58 ust. 3 u.SW.
Wątpliwości potęguje (sygnalizowały to już sądy powszechne) zbieg podwyżki
wynagrodzeń ze zmianą sposobu obliczania dodatku za wysługę lat (vide art. 19
ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji,
Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach
2022-2025", o ustanowieniu "Programu modernizacji Służby Więziennej w latach
2022-2025" oraz o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2021
r., poz. 2448, dalej jako ustawa modernizacyjna). Zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy
dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 58 ust. 3 u.SW
zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na
podstawie art. 58 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 19 w brzmieniu nadanym niniejszą
ustawą, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie
niniejszej ustawy. Oznaczało to, że zmiany wprowadzone ustawą modernizacyjną
doprowadziły do zmiany dotychczas obowiązującego rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym
do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (jednolity tekst: Dz.
U. z 2016 r. poz. 2044) na rozporządzenie z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie
dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby
II PSKP 203/26
13
Więziennej (Dz.U. z 2022 r., poz. 663). Godne podkreślenia jest też to, że
rozporządzenie z 2011 r. przewidywało jednolity dodatek służbowy (§ 4 ust. 1), a jego
wysokość ustalano kwotowo; kwota dodatku służbowego nie mogła przekroczyć 50%
otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. W § 5
rozporządzenia z 2011 r. wymieniono podstawy obniżenia dodatku służbowego
(nieprzydatność do służby, nieprzydatność na zajmowanym stanowisku albo
niewywiązywanie się z obowiązków służbowych; prawomocne ukaranie karą
dyscyplinarną; skazanie prawomocnym wyrokiem sądu). Prima facie widoczne jest,
że wówczas - mimo identycznego brzmienia art. 58 ust. 3 u.SW - ograniczono kryteria
obniżenia dodatku służbowego do zdarzeń związanych wyłącznie z przydatnością do
służby, wypełnianiem zadań służbowych i ewentualną karalnością, a ponadto
przedmiotem regulacji był dodatek stażowy, którego konstrukcja była tożsama z
brzmieniem art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW.
Oczywiście kluczowe znaczenie dla wyniku analizowanej sprawy mają
przepisy rozporządzenia z dnia 15 marca 2022 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego
rozporządzenia ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat dokonuje się na
podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza, na
dzień przyjęcia do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin
zaliczenia okresów służby i pracy wykonywanej przed przyjęciem do służby. W myśl
§ 2 ust. 2 funkcjonariuszowi, na jego pisemny udokumentowany wniosek, ustala się
wysokość dodatku za wysługę lat, uwzględniając okresy dotychczas
nieuwzględnione lub nieudokumentowane. Regulacje te nie zmieniły się w stosunku
do poprzedniego rozporządzenia.
Z kolei § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 marca 2022 r. stanowi, że wysokość
dodatku służbowego ustala się kwotowo. Kwota dodatku służbowego nie może
przekroczyć 60% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, z
zastrzeżeniem ust. 2-4. W § 4 ust. 5 uregulowano minimalne kwoty dodatku
służbowego, zaś w § 5 ust. 1 uznaniowe kryteria ustalania jego wysokości na
stanowiskach kierowniczych i na pozostałych stanowiskach służbowych. W § 6
rozporządzenia stwierdzono, że dodatek służbowy: 1) składa się z części ustalonej
na podstawie § 5; (to jest na podstawie uznaniowych kryteriów); 2) może składać się
z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy
II PSKP 203/26
14
od 1 stycznia 2022 r., której wysokość nie może przekroczyć kwoty 416 zł (ta część
jest określana w sprawie jako „dodatek modernizacyjny”).
W § 7 ust. 1 i 2 uregulowano przesłanki obniżenia dodatku służbowego -
zarówno o charakterze uznaniowym, związane z przebiegiem służby (przewidziane
w § 5), jak i obligatoryjne przesłanki obniżenia wynikające z nieprzydatności do
służby i prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną lub skazania prawomocnym
wyrokiem sądu. W § 8 zastrzeżono, że obniżenie dodatku służbowego z przyczyn, o
którym mowa w § 7 ust. 1 i 2, następuje z części dodatku służbowego określonego
w § 6 pkt 1, to jest z części ustalonej uznaniowo.
Dalej kluczowe pozostaje brzmienie § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym w
przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat w trybie określonym w § 2 ust.
2 (czyli z uwzględnieniem okresów dotychczas nieuwzględnionych lub
nieudokumentowanych), dodatek służbowy ulega odpowiedniemu obniżeniu z części
określonej w § 6 pkt 2, to jest z części określanej potocznie jako „dodatek
modernizacyjny”. Zatem rozporządzenie objęło swym zakresem nie tylko regulację
dodatków służbowych, ale także dodatki stażowe, mając na celu podzielenie środków
finansowych przeznaczonych na podwyżki uposażeń od 1 stycznia 2022 r. na oba te
dodatki. W treści rozporządzenia wprowadzono mechanizm polegający na tym, że w
przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresów
dotychczas nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych, dodatek służbowy
będzie podlegał odpowiedniej modyfikacji w części modernizacyjnej, ustalonej
zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń. W przypadku funkcjonariuszy, u
których od dnia 1 stycznia 2022 r. nastąpiła zmiana dodatku za wysługę lat, na skutek
doliczenia stażu cywilnego i okresu studiów wyższych, odpowiednio zmniejszony
został dodatek służbowy tak, aby suma podwyżki z tych dwóch składników
uposażenia oraz dodatku za stopień nie przekraczała 624 zł.
Pozwany zatem dokonał zmiany wynagrodzenia powódki w części dotyczącej
dodatku służbowego w ten sposób, że wzrost wysokości tego dodatku, wskutek
zaliczenia do stażu pracy zatrudnienia „cywilnego", zaliczył na poczet podwyżki
zagwarantowanej w komunikacie. Tego rodzaju procedowanie zwalcza (zasadnie)
skarga kasacyjna.
II PSKP 203/26
15
Po pierwsze, art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW przewiduje tylko dodatek służbowy, w
postaci jednorodnej, który ma charakter obligatoryjny („funkcjonariusze otrzymują”).
Dodatek służbowy zajmuje szczególne miejsce wśród dodatków do uposażenia,
gdyż odzwierciedla jakość wykonywanych zadań (czynności służbowych
funkcjonariusza). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości dodatku
służbowego uwzględnia się: 1) na stanowiskach kierowniczych - prawidłowe
wykonywanie obowiązków służbowych, rodzaj wykonywanych zadań i zakres
ponoszonej odpowiedzialności, skuteczność w zarządzaniu posiadanymi środkami,
terminowość i efektywność podejmowanych działań lub decyzji, umiejętność
organizacji pracy, kierowania i sprawowania nadzoru, inicjatywę oraz
zaangażowanie, a także posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na
zajmowanym stanowisku; 2) na pozostałych stanowiskach służbowych - prawidłowe
wykonywanie obowiązków służbowych, w szczególności inicjatywę i samodzielność
w realizacji zadań służbowych, terminowość i efektywność podejmowanych działań,
posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na zajmowanym stanowisku,
a także powierzenie nowych lub dodatkowych obowiązków służbowych lub
wystąpienie innej istotnej zmiany warunków służby związanej ze zwiększeniem
obowiązków, wymagającej zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie zadań
służbowych. W przypadku okresowego powierzenia nowych lub dodatkowych
obowiązków służbowych lub wystąpienia okresowej, innej istotnej zmiany warunków
służby wymagającej zwiększenia zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie
zadań służbowych, można ustalić dodatek służbowy na czas określony.
Po wtóre, dodatek służbowy (w odróżnieniu od innych dodatków) nie jest
determinowany elementami stosunku służby ulokowanymi po stronie
zatrudniającego podmiotu (miejsce pełnienia służby, powierzona funkcja, przyznany
stopień, stopień obciążenia obowiązkami), ale jest kształtowany przez elementy
stosunku służby ulokowane po stronie funkcjonariusza, zależne od jego woli, jego
osobistego podejścia do obowiązków i nakładu pracy, jaki postanawia włożyć w
realizację poleceń. Dodatek służbowy kształtuje sytuację dochodową
funkcjonariusza przy współudziale jego woli. Tylko niektóre świadczenia
przysługujące funkcjonariuszom wyposażone są w tę cechę (zob. wyrok Naczelnego
II PSKP 203/26
16
Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., II FPS 3/07, ONSAiWSA 2008 nr
3, poz. 45).
Po trzecie, rozporządzenie, mimo jasnego brzmienia art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW,
wprowadza w treści § 6 odmienną (nową) konstrukcję dodatku służbowego,
rozdzielając go na dwie części - jedną obligatoryjną, o wysokości ustalanej
uznaniowo, a drugą fakultatywną, o wysokości, która nie może przekroczyć kwoty
416 zł („dodatek modernizacyjny”). Co do każdej z tych części przewidziano również
odrębne kryteria obniżenia (§ 7-9). Oznacza to, że rozporządzenie w konsekwencji
wprowadziło dwa rodzaje dodatku służbowego, które w istocie łączy tylko nazwa.
Ponadto kryteria przyznania i ustalania wysokości „dodatku modernizacyjnego”, który
expressis verbis ma charakter fakultatywny, w ogóle nie zostały uregulowane (poza
obniżeniem i maksymalną wysokością - § 9).
Po czwarte, rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do
uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy SW ani żaden inny przepis prawa, nie
określał zasad podwyżki. Zarówno dodatek służbowy, jak i dodatek za wysługę lat są
dodatkami stałymi do uposażenia funkcjonariuszy, określonymi w akcie rangi
ustawowej i zgodnie z u.SW są od siebie niezależne.
Jednakże akt prawny (tu rozporządzenie) nie może abstrahować od delegacji
ustawowej i tworzyć autonomicznych podstaw do przyznania dodatku, zwłaszcza
odwoływać się do pozanormatywnych zdarzeń (na przykład porozumień dotyczących
zasad realizacji podwyżki uposażeń). Jego zakres regulacji wyznacza ustawa (tu
ustawa o Służbie Więziennej). W razie kolizji na tym tle sądy powszechne są
uprawnione do oceny czy dany akt prawny (rozporządzenie) jest zgodny z
Konstytucją. Dane uprawnienie akceptowane jest w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, to znaczy utrwalił się pogląd, że rozporządzenie może być wydane
tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w
granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie
podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem
upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej
(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, OTK 1998 Nr 4,
poz. 262). Wymagania odnośnie do przedmiotu i zakresu przepisu upoważniającego
określa art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe
II PSKP 203/26
17
powinno zawierać między innymi „wytyczne dotyczące treści aktu". Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K 10/99 (OTK 1999 Nr 7,
poz. 162) stwierdził, że wytyczne (w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP) są przede
wszystkim wskazówkami co do treści aktu normatywnego, a także wskazaniami co
do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Wszelkie
upoważnienia ustawy w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści
ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", są sprzeczne
z Konstytucją (por. również postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13
stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998 Nr 1, poz. 4).
Nie inaczej rzecz widzi Sąd Najwyższy, który wskazał, że sąd ma obowiązek
dokonania oceny czy przepis aktu wykonawczego jest zgodny z ustawą lub czy nie
wykracza poza ustawowe upoważnienie, na podstawie którego został wydany.
Przepisu aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą sąd nie może stosować.
Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazująca, że Konstytucja jest
najwyższym prawem i że Jej przepisy stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę
przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu
rozporządzenia (zob. uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego: z dnia 3
grudnia 1998 r., III CZP 38/98, OSNC 1999 nr 5, poz. 88; z dnia 24 lutego 2011 r., I
PZP 6/10, OSNP 2011 nr 21 - 22, poz. 268). Podobnie rzecz widzi orzecznictwo
Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK
1904/15, LEX nr 2378324; z dnia 29 listopada 2022 r., III OSK 2652/21, LEX nr
3438141) oraz doktryna (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz do art. 8 (red.) P. Tuleja, Warszawa 2023; R. Hauser, J.
Trzciński: O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, Ruch Prawniczy,
Ekonomiczny i Socjologiczny 2008 r., z. 2).
Sumując powyższe, prawo sądu do odmowy zastosowania niezgodnego z
Konstytucją przepisu rozporządzenia nie podlega kwestionowaniu i jest powszechnie
akceptowane. Jeżeli więc sąd stwierdzi, że akt normatywny rangi rozporządzenia
wykonawczego jest sprzeczny z ustawą odmawia jego zastosowania. Sprzeczność
z normą ustawową oznacza zarówno przekroczenie lub naruszenie upoważnienia
ustawowego do wydania rozporządzenia, jak i naruszenie innych przepisów
ustawowych.
II PSKP 203/26
18
Zgodnie z treścią art. 58 ust. 3 u.SW, Minister Sprawiedliwości określa, w
drodze rozporządzenia, warunki i tryb przyznawania dodatków do uposażenia
zasadniczego o charakterze stałym, w szczególności wysokość tych dodatków,
sposób ich obliczania, a w przypadku dodatku służbowego, o którym mowa w ust. 1
pkt 3, także warunki jego obniżania, uwzględniając zakres obowiązków służbowych
i ich specyfikę. Powołany przepis zawiera wytyczne dla organu upoważnionego do
wydania rozporządzenia, wskazując na konieczność uwzględniania przez Ministra
Sprawiedliwości zakresu obowiązków służbowych oraz ich specyfiki. Należy w tym
miejscu podkreślić, że wymóg zamieszczania w przepisach upoważniających
wytycznych dotyczących treści rozporządzenia ma charakter konstytucyjny, został
bowiem wprost wyrażony w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyżej cytowane wyroki
Trybunału Konstytucyjnego). Chodzi naturalnie o obowiązek formułowania
wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, co oznacza wymóg zamieszczenia
w ustawie wskazówek odnośnie do materialnego kształtu regulacji, która ma być
zawarta w rozporządzeniu. Ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające
treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu lub też
eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań). Dodatkowo Trybunał wskazuje, że
„wytyczne" nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do
wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich pomieszczenie w innych przepisach
ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99, OTK
2000 Nr 5, poz. 142). Wytyczne są zatem wiążącymi dla organu upoważnionego
wskazówkami determinującymi treść aktu wykonawczego, których organ ten nie
może ani zignorować, ani zmodyfikować.
Jak zostało to już wyżej stwierdzone, art. 58 ust. 3 u.SW zawiera
jednoznaczne wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości, dotyczące możliwości
obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej jedynie w wyniku
uwzględniania zakresu obowiązków służbowych oraz ich specyfiki. Są to zatem
jedyne kryteria, którymi wskazany wyżej organ mógł kierować się ustalając przesłanki
obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Wprowadzenie
natomiast kryterium pozaustawowego, w postaci uwzględnienia wysokości dodatku
za wysługę lat, ustalonego w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowi – pomijając w
II PSKP 203/26
19
tym miejscu kwestię rozłącznego charakteru obu dodatków – przekroczenie delegacji
ustawowej wyrażonej w art. 58 ust. 3 ustawy.
Z powyższych względów § 9 rozporządzenia uznać należy za przepis
niekonstytucyjny, a co za tym idzie – odmówić jego stosowania w sprawach
dotyczących ustalaniu wysokości dodatku służbowego funkcjonariuszy Służby
Więziennej. Ponieważ zaś możliwe jest ustalenie wysokości przedmiotowego
dodatku z pominięciem kwestionowanego § 9 rozporządzenia, nie zachodzi
przypadek nieusuwalnej luki w prawie, wymagającej interwencji prawodawcy.
Zresztą odpowiednie odwołanie się do celu ustawy modernizacyjnej ujawnia, że cały
pakiet zmian miał na celu wzmocnienie systemu motywacyjnego uposażeń
funkcjonariuszy Służby Więziennej (art. 9 ustawy). Ten cel nie może być osiągnięty,
gdy dodatek za wysługę lat stanowi uznaniowy pretekst do ograniczenia wysokości
dodatku „modernizacyjnego” poza ustawowym kryterium.
W dalszej części, należy stwierdzić, że choć argument strony pozwanej,
sprowadzający się do twierdzenia, że „nie może zostać uznana za przejaw
naruszenia przepisów odnoszących się do nakazu równego traktowania podwyżka
dokonana w takiej samej wysokości”, która sprawiła, że tożsama ilość środków trafiła
do każdego funkcjonariusza nie zasługuje na aprobatę, ponieważ to stanowisko nie
uwzględnia wytycznych zawartych w art. 58 ust. 3 u.SW. Cel ustawy modernizacyjnej
nie eliminuje kryterium, jakim powinien kierować się pozwany przy ustalaniu
spornego dodatku, zwłaszcza gdy funkcjonariusz nie złożył pisemnego wniosku o
doliczenie innych okresów aktywności zawodowej do wysługi lat.
W końcu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej odwołujące się
do naruszenia art. 183a § 4 i 183d k.p. W tej mierze należy zwrócić uwagę na art. 220
u.SW, który wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na
drogę innych postępowań. Oddanie określonych spraw do kognicji sądów pracy nie
oznacza jednak, że taka sprawa staje się sprawą z zakresu prawa pracy, a
uczestniczące w niej strony uzyskują status pracownika i pracodawcy. O ile są to -
zgodnie z art. 1 k.p.c. – sprawy cywilne w znaczeniu procesowym (a nie materialnym),
o tyle funkcjonariusz Służby Więziennej wykonuje swoje obowiązki w oparciu o
służbowy stosunek zatrudnienia o charakterze administracyjnoprawnym, wobec
czego nie jest pracownikiem, zaś jednostki organizacyjne Służby Więziennej, w
II PSKP 203/26
20
których funkcjonariusz wykonuje swoje obowiązki służbowe, mimo że ich dyrektorzy
posiadają niektóre uprawnienia charakterystyczne dla reprezentantów pracodawców,
nie są pracodawcami w rozumieniu art. 3 k.p. (zob. uchwały Sądu Najwyższego: z
dnia 13 sierpnia 2013 r., III PZP 4/13, OSNP 2014 nr 1, poz. 1; z dnia 22 września
2016 r., III PZP 7/16, OSNP 2017 nr 4, poz. 37). Pojęcie sprawy z zakresu prawa
pracy zostało zdefiniowane w art. 476 § 1 k.p.c. Kluczowe znaczenie ma zapis punktu
2, to znaczy „do których z mocy odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa
pracy”. Artykuł 220 u.SW określa jedynie właściwość sądu pracy dla określonych
spraw funkcjonariuszy, ale nie daje podstawy, by stosować wobec nich przepisy
prawa pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2015 r., III PK 7/15,
LEX nr 1816597). Sądem właściwym w odniesieniu do czynności, które dotyczą istoty
stosunku służbowego, a więc jego nawiązania i co do zasady ustania oraz niektórych
zmian jego treści jest sąd administracyjny, a w pozostałym zakresie, nieprzekazanym
na drogę innych postępowań, jest to sąd pracy. Sprawy rozpoznawane przez sąd
pracy dotyczą przede wszystkim kwestii majątkowych, a więc związanych z
uposażeniem funkcjonariuszy, korzystaniem z uprawnień rodzicielskich, czasem
pracy oraz wydaniem świadectwa służby i opinią służbową, po wyczerpaniu drogi
służbowej (por. E. Mazurczak-Jasińska [w:] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski
(red.), System Prawa Administracyjnego, t. 11, Stosunek Służbowy, Warszawa 2011,
s. 481-482).
Ustawa o Służbie Więziennej zawiera jedynie dwa odwołania do Kodeksu
pracy: art. 117 ust. 4, który odsyła w sprawach dotyczących bezpieczeństwa i higieny
pracy, natomiast art. 157 ust. 4 – w zakresie mobbingu. W ustawie nie ma natomiast
odesłania generalnego do stosowania Kodeksu pracy w sprawach funkcjonariuszy w
niej nieuregulowanych. To oznacza, że jeśli sprawa dotyczy uposażenia na gruncie
zarzutu nierównego traktowania, to roszczenia funkcjonariusza Służby Więziennej o
odszkodowanie z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu nie
mogą być konstruowane na podstawie przepisów Kodeksu pracy, gdyż u.SW nie
zawiera żadnego odesłania do ich stosowania (por. M. Tomaszewska:
Przeciwdziałanie dyskryminacji i nierównemu traktowaniu w służbach mundurowych
[w:] K.W. Baran, J. Dobkowski, W. Witoszko (red.), Zatrudnienie funkcjonariuszy
publicznych na podstawie stosunku służbowego, Warszawa 2024, s. 192-194).
II PSKP 203/26
21
Stosowne instrumenty ochronne reguluje natomiast ustawa z dnia 3 grudnia
2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego
traktowania (jednolity tekst: Dz.U. z 2025 r. poz. 1452), adresowana również do osób
nieposiadających statusu pracowników - w tym funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 2 tej
ustawy obejmuje ona osoby fizyczne oraz osoby prawne i jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej, które posiadają zdolność prawną.
Funkcjonariusze spełniają przesłankę podmiotową, gdyż nawiązanie stosunku
służbowego skorelowane jest z pełną zdolnością do czynności charakteryzujących
osoby fizyczne.
W doktrynie zgodnie się przyjmuje, że ustawa ta jest podstawą prawną
obowiązywania zasady równego traktowania w zatrudnieniu
administracyjnoprawnym (zob. T. Kuczyński: Zasada równego traktowania w
zatrudnieniu niepracowniczym [w:] Tendencje rozwojowe indywidualnego i
zbiorowego prawa pracy. Księga jubileuszowa Profesora G. Goździewicza, pod red.
M. Szabłowskiej-Juckiewicz, B. Rutkowskiej, A. Napiórkowskiej, Toruń 2017, s. 92;
T. Kuczyński: Obowiązek równego traktowania i przeciwdziałania mobbingowi w
niepracowniczym stosunku służbowym, PiZS 2017, nr 10, s. 2; M. Grześków:
Nawiązywanie stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych, Warszawa
2020, s. 142–143).
Zgodnie z treścią art. 13 ustawy wdrożeniowej każdy, wobec kogo zasada
równego traktowania została naruszona, ma prawo do odszkodowania. W sprawach
naruszenia zasady równego traktowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.
Przez naruszenie zasady równego traktowania wobec funkcjonariusza
zatrudnionego na podstawie administracyjnoprawnej, w znaczeniu przepisu art. 13
ustawy, należy rozumieć zachowania podmiotu zatrudniającego, polegające na: 1)
dyskryminacji w zakresie warunków zatrudnienia, czyli na etapie rekrutacji,
warunków pracy i wynagradzania oraz zwalniania; 2) dyskryminacji w związku z ciążą,
urlopem macierzyńskim, urlopem na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopem
ojcowskim, urlopem rodzicielskim lub wychowawczym; 3) mniej korzystnym
traktowaniu funkcjonariusza, który skorzystał z uprawnień przysługujących z tytułu
dyskryminacji; 4) mniej korzystnym traktowaniu funkcjonariusza, który udzielił w
jakiejkolwiek formie wsparcia osobie korzystającej z uprawnień z tytułu dyskryminacji
II PSKP 203/26
22
oraz 5) mniej korzystnym traktowaniu funkcjonariusza, który odrzucił molestowanie
lub molestowanie seksualne lub im się nie podporządkował (zob. R. Babińska-
Górecka: Skutki prawne naruszenia nakazu równego traktowania w zatrudnieniu
administracyjnoprawnym [w:] System Prawa Pracy. Tom XII. Zatrudnienie
administracyjnoprawne, red. K. W. Baran, P. Szustakiewicz, E. Ura, Warszawa 2023,
LEX). Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej określonej w art. 13 ustawy
wdrożeniowej jest zatem bezprawność zachowania (działania lub zaniechania)
podlegającego na naruszeniu zasady równego traktowania w zakresie wyżej
wskazanym.
Istotne jest to, że ustawa nie realizuje ogólnego zakazu dyskryminacji z
jakiejkolwiek przyczyny, tak jak wynika to z treści art. 32 ust. 2 Konstytucji czy z
Kodeksu pracy, gdzie w odniesieniu do stosunków pracy przyjęto otwarty katalog
kryteriów dyskryminacyjnych (art. 113 k.p.). Określa natomiast środki ochrony
prawnej dla osób, które doznały dyskryminacji ze względu na wymienione w niej
kryteria, czyli płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie,
światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Poszkodowanym
przysługuje roszczenie odszkodowawcze na zasadach przewidzianych w kodeksie
cywilnym, z tym zastrzeżeniem, że „odszkodowanie” na gruncie ustawy
wdrożeniowej stanowi zarówno instrument naprawienia szkód majątkowych, jak i
środek zadośćuczynienia za szkody niemajątkowe za doznaną krzywdę (zob. M.
Czechowski: Prawne aspekty przeciwdziałania dyskryminacji i mobbingowi w
służbach mundurowych, PiP 2022, nr 6, s. 128-141).
Podsumowując, należy wskazać, że o ile sprawa, której przedmiotem jest
roszczenie funkcjonariusza o odszkodowanie z tytułu naruszenia zasady równego
traktowania w zatrudnieniu, stanowi sprawę cywilną w rozumieniu procesowym,
rozpoznawaną z mocy przepisu szczególnego przez sąd pracy, to nie stanowi ona
"sprawy z zakresu prawa pracy" w rozumieniu art. 476 § 1 k.p.c. Roszczenie
funkcjonariusza nie może zaś być konstruowane na podstawie przepisów
materialnego prawa pracy (przepisy Działu I, Rozdziału IIa Kodeksu pracy), ale – o
ile zostaną wykazane przesłanki ustawy wdrożeniowej- to niezbędny w sprawie (w
postępowaniu kasacyjnym) stanie się poprawnie skonstruowany ciąg podstaw
prawnych (w rozpoznawanej skardze takiego wątku brak).
II PSKP 203/26
23
Summa summarum, sąd pracy po stwierdzeniu niekonstytucyjności
rozporządzenia rozstrzyga sprawę na bazie u.SW i rozporządzenia z 15 marca 2022
r. Tym samym zbędne staje się poszukiwanie alternatywnych norm (podstaw)
prawnych, skoro istnieją wewnętrzne mechanizmy korygujące sposób określenia
spornego dodatku.
Kończąc, można też zauważyć, że ze skargi kasacyjnej, w szczególności jej
wniosku o przyjęcie do rozpoznania, wynika, iż sprawa (sprawy) funkcjonariuszy
mają charakter powszechny (świadczy o tym ilość orzeczeń przytoczonych w
skardze kasacyjnej), co może wskazywać na systemowy spór w Służbie Więziennej.
O ile tak rzeczywiście jest, że podmioty zatrudniające funkcjonariuszy stosowały ten
sam wadliwy mechanizm, polegający na tym, że w przypadku ustalenia wysokości
dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresów dotychczas nieuwzględnionych
lub nieudokumentowanych, dodatek służbowy podlegał odpowiedniej modyfikacji w
części modernizacyjnej, ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń
(§ 9 rozporządzenia), o tyle w każdej indywidualnej sprawie należy zweryfikować czy
tak faktycznie było. Wartość dodatku służbowego różniła się w zależności od
ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresów dotychczas
nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych. Jednocześnie, wobec wszystkich
funkcjonariuszy, „pracodawca” odstąpił od stosowania kryteriów obniżania wartości
dodatku służbowego, zgodnie z którym warunkami, które mają być brane pod uwagę
w przypadku obniżenia wartości dodatku służbowego są: zakres obowiązków
służbowych i ich specyfika. Pozwany, ustalając wysokość dodatku służbowego, nie
oparł się na żadnych obiektywnych kryteriach (np. jakości świadczonej służby,
absencji chorobowej poszczególnych funkcjonariuszy, ich zaangażowania, bądź ich
braku), a na pewno ich dotychczas nie wykazał.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł z mocy art. 39815 § 1
k.p.c. oraz art. 98 § 1 w związku z art. 39821 k.p.c.
[r.g.]
[a.ł]
II PSKP 203/26
24
