II OSK 3515/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 139/19 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2018 r., nr NS-HP.906.2.5.2018 w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., III SA/Gl 139/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. Ś. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] października 2018 r., [...] nakazującą skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą [...] D. Ś., przeprowadzić badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie natężenia hałasu na stanowisku pracy stolarz, zapoznać pracowników z aktualnymi wynikami badań i pomiarów hałasu oraz zapewnić pracownikom fizycznym dostęp do kabiny prysznicowej na czas prowadzonego remontu pomieszczeń higieniczno-sanitarnych.

W motywach powyższego wyroku Sąd wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. Przypomniał między innymi, że podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm., dalej "u.P.I.S."). Zgodnie z art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami, między innymi higieny pracy w zakładach pracy – w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Zgodnie z art. 2 u.P.I.S. wykonywanie powyższych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. W myśl art. 4 u.P.I.S. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Z kolei w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1 u.P.I.S.).

Przenosząc przedstawione regulacje na realia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organy inspekcji sanitarnej, po przeprowadzeniu kontroli w prowadzonym przez skarżącego zakładzie produkcyjno-usługowym (Produkcja Pozostałych Wyrobów S. i C. dla Budownictwa) były zarazem uprawnione i zobowiązane do wydania nakazów mających na celu zapewnienie właściwych warunków w celu, o którym mowa w art. 1 u.P.I.S., to jest w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Dotyczy to w szczególności warunków higieniczno-sanitarnych, jakie powinny być spełnione w pomieszczeniach zakładu, w którym zatrudnia się pracowników.

Sąd zaznaczył, że na mocy art. 37 ust. 1 u.P.I.S. w postępowaniu przed jej organami stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy sanitarne zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") podejmowały czynności w sprawie, zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, dokonując w konsekwencji właściwych ustaleń faktycznych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach organy sanitarne nie naruszyły przywołanego w skardze art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. poz. 646 z późn. zm., dalej "u.P.p."). Treść zgłoszonej interwencji, z której wynika, że w zakładzie skarżącego panuje hałas, nie ma szamba i nie ma gdzie się umyć, uzasadnia przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia kontrolowanego. Sąd podkreślił, że w XXI wieku powszechnie wiadomym jest, że brak higieny uzasadnia bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia i środowiska. Kwestia ta została należycie wyjaśniona przez organy w uzasadnieniach obu decyzji. Zdaniem Sądu polemika skarżącego z organem w zakresie braku związku pomiędzy niewłaściwymi warunkami higienicznymi a potencjalną możliwością wystąpienia różnych chorób jest chybiona. W sytuacji, gdy organ sanitarny uzyska informacje o braku należytych warunków sanitarnych, jest uprawniony w trybie art. art. 48 ust. 11 pkt 4 u.P.p. wszcząć kontrolę, bez zawiadomienia przedsiębiorcy.

Sąd wywodził dalej, że Powiatowy Inspektor zasadnie 26 września 2018 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną w zakładzie D. Ś., w wyniku której sporządzono protokół [...] na druku będącym załącznikiem nr 2 do procedury technicznej [...] "Sposób wykonywania kontroli w ramach zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego w tym zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych i zakażeń". Kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 1, art. 5 i art. 25 ust. 1 u.P.I.S. w związku z art. 67 § 1 oraz art. 68 K.p.a. Zakres przedmiotowy kontroli stanowiła: "Ocena przestrzegania zasad, przepisów higieny pracy i warunków środowiska pracy w zakresie wniesionym w interwencji".

Sąd zgodził się z organami, że skoro podczas kontroli stwierdzono, iż wyniki badań i pomiarów hałasu są nieaktualne - natężenie hałasu w 2017 r. na stanowisku stolarz wynosiło 84,7 dB (krotność normy 0,94), to nie ma tu znaczenia brak wykonywania pracy "przy stanowiskach". Stanowiska nie zostały zlikwidowane, a więc pomiar należy powtórzyć.

Odnosząc się do pozostałych nakazów Sąd wskazał, że w związku ze stwierdzeniem braku kabiny natryskowej oraz udostępniania pracownikom nieskanalizowanego i nieogrzewanego ustępu drewnianego, zasadnie pouczono stronę, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 917 z późn. zm., dalej "K.p.") pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom urządzenia higieniczno-sanitarne odpowiednie do liczby pracowników i rodzaju prowadzonej działalności. Organy uwzględniły przy tym trwający w siedzibie przedsiębiorcy od czerwca 2018 r. remont polegający na zapewnieniu pracownikom prawidłowych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych do czasu zakończenia prac remontowych.

Zdaniem Sądu organy zasadnie powołały się także na art. 15 K.p., który stanowi o obowiązku pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Oznacza to, że pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał między innymi, że nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wydanie decyzji nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor trafnie uznał, że regulacja ta nie powinna mieć zastosowania. Kwestia braku stosownych pozwoleń nie zwalnia pracodawcy od zapewnienia pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych odpowiednich do liczby pracowników i rodzaju prowadzonej działalności co jest zgodne z art. 233 K.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjengo w Gliwicach wniósł skarżący D. Ś. zarzucając naruszenie:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 7b, 77, 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi. Zdaniem skarżącego w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji skarżącego. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na fakt, iż w zakresie tego samego zagadnienia toczą się obecnie postępowania administracyjne przed Okręgowym Inspektorem Pracy oraz Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a wydanie decyzji przez kolejny organ (Wojewódzkiego Inspektora) stanowi przejaw braku współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b K.p.a.). Skarżący zaznaczył też, że Sąd dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) właśnie pomijając rozpoznanie spraw toczących się przed Okręgowym Inspektorem Pracy oraz Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego z udziałem skarżącego, dotyczących tego samego zagadnienia, a także naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) poprzez rozpoznanie sprawy jedynie na podstawie decyzji wydanej przez organy sanitarne w niniejszej sprawie;

2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, gdyż postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia spraw toczących się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonanie modernizacji oraz Okręgowym Inspektorem Pracy. Rozstrzygnięcie tych postępowań miało charakter prejudycjalny do rozstrzygnięcia niniejszego postępowania;

3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę nie precyzując zakresu jej oddalenia, co stanowi naruszenie tego przepisu;

4. art. 1, art. 5 oraz art. 27 u.P.I.S. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w zakładzie skarżącego oraz wydania decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Zgodnie z art. 1 u.P.I.S. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Realizowanie zadań z zakresu "zdrowia publicznego" ma na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób, ze szczególnym uwzględnieniem chorób zakaźnych i społecznych, wymagających zorganizowanego wysiłku państwa na rzecz ich zwalczania. Zatem wszczęcie kontroli przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest możliwe tylko wtedy, gdy ma to związek z realizacją zadań z zakresu ochrony "zdrowia publicznego". Zatem wszczęcie kontroli w zakładzie skarżącego nie miało związku z realizowaniem zadań z zakresu ochrony "zdrowia publicznego", a zatem było bezpodstawnym działaniem organu administracyjnego;

5. art. 48 ust. 11 pkt 4 u.P.p. poprzez błędną interpretację i ustalenie, iż z przepisu tego wynika, iż gdy organ sanitarny uzyska informacje o braku należytych warunków sanitarnych, jest uprawniony wszcząć kontrolę w trybie określonym w tym przepisie;

6. art. 30 ust. 1 u.P.I.S. poprzez błędną interpretację i uznanie, iż wskazanie jednostki w zakresie, której może prowadzić kontrolę Państwowa Inspekcja Sanitarna, dotyczy przedsiębiorcy. Przepis powyższy dotyczy jednostki w rozumieniu organu administracji, a nie w rozumieniu przedsiębiorcy.

Wskazując na powyższe D. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie jego na rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności w jakiej je przedstawiono należy wskazać co następuje.

Nie jest zasady zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7b, art. 77 i art. 80 K.p.a. Podnosząc go skarżący zaznaczył, że organ jak i Sąd nie zwrócili uwagi na fakt, iż w zakresie tego samego zagadnienia, co do którego organy orzekały w niniejszej sprawie, toczą się obecnie postępowania administracyjne przed Okręgowym Inspektorem Pracy oraz Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a wydanie decyzji przez kolejny organ (Wojewódzkiego Inspektora) stanowi przejaw braku współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b K.p.a.). Zdaniem D. Ś. doszło także do naruszenia przepisów postępowania brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.), co wyrażać się miało właśnie w nie uwzględnieniu spraw toczących się przed Okręgowym Inspektorem Pracy oraz Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczących tego samego zagadnienia (art. 80 K.p.a.).

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przede wszystkim uwagę, że w decyzji z dnia [...] października 2018 r. nakazano D. Ś. zapewnić pracownikom fizycznym dostęp do kabiny prysznicowej "na czas prowadzonego remontu pomieszczeń higienicznosanitarnych". Jest to wymóg, który obiektywnie wynika z art. 233 K.p. oraz § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) w zw. z § 21 i 22 załącznika 3 do tego rozporządzenia. Tymczasem w skardze kasacyjnej skarżący powołuje się na fakt, że mocą nakazu Okręgowego Inspektora Pracy prowadzi modernizację zakładu pracy właśnie w kierunku wyposażenia go w infrastrukturę zapewniającą pracownikom fizycznym dostęp do kabiny prysznicowej. D. Ś. podkreślił też, że stara się wykonać ten nakaz, jednakże zależy to od rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w niniejszej sprawie decyzje organów sanitarnych nie kolidują przedmiotowo z rozstrzygnięciami i postępowaniami Inspektora Pracy i nadzoru budowlanego. Jak zaznaczono, skarżący został zobowiązany do doraźnego wyposażenia zakładu pracy "na czas prowadzonego remontu pomieszczeń higienicznosanitarnych" w niezbędną infrastrukturę wymaganą przepisami z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Należy także uświadomić sobie, że o ile skarżący, jak twierdzi, podejmuje starania w kierunku zmodernizowania zakładu, to musi on pamiętać, że zakład ten działa i zatrudnia pracowników. Przedłużający się remont nie zwalnia pracodawcy z obowiązków zapewnienia pracownikom odpowiednich warunków pracy. Warunków takiej właśnie bieżącej działalności dotyczą nakazy inspekcji sanitarnej w niniejszej sprawie.

Z wymienionych wyżej powodów nie można było uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów, dla których postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie miałoby być zawieszone. W szczególności podkreślenia wymaga, że nakaz dotyczący obowiązku bieżącego zapewnienia pracownikom warunków higieniczno-sanitarnych działającego zakładu pracy w niniejszej sprawie ma charakter doraźny i nie może być warunkowany przebiegiem procesu inwestycyjnego (w tym budowlanego) dotyczącego szerszej modernizacji zakładu.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez sprecyzowania zakresu oddalenia jest nietrafny. Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., III SA/Gl 139/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi, bez żadnych zastrzeżeń, co niewątpliwie oznacza, że oddalona została ona w całości.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 11 pkt 4 u.P.p. Skarżący uważa, że organ sanitarny uzyskawszy informację o braku spełnienia należytych warunków sanitarnych w zakładzie pracy nie jest mimo to uprawniony wszczynać kontroli w trybie określonym w tym przepisie. Zgodnie z przywołaną regulacją "Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli [przedsiębiorcy] nie dokonuje się, w przypadku gdy: przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że uzyskanie przez inspektora sanitarnego uzasadnionej informacji o nie spełnieniu przez przedsiębiorcę (pracodawcę) istotnych wymogów w zakresie zapewnienia pracownikom należytych warunków higieniczno-sanitarnych, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnia przeprowadzenie kontroli w trybie art. 48 ust. 11 pkt 4 u.P.p., to jest bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy.

Zarzutu naruszenia art. 1, art. 5 oraz art. 27 u.P.I.S. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpatrzeć merytorycznie w zakresie oczekiwanym przez skarżącego. Każdy z tych przepisów składa się z wielu jednostek redakcyjnych zawierających zróżnicowane regulacje. Jak zaznaczono na wstępie merytorycznej części niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że obowiązkiem skarżącego jest ich jednoznaczne zakreślenie. D. Ś. w skardze kasacyjnej nie sprecyzował jakie konkretnie regulacje naruszono, natomiast wywodził jedynie, że organy w niniejszej sprawie podejmowały działania poza obszarem zdrowia publicznego. Jedyna regulacja, z wymienionych powyżej, którą skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przybliżył, to art. 27 ust. 1 u.P.I.S. Trudno jednak dopatrzeć się naruszenia w niniejszej sprawie tego przepisu, skoro stanowi on wprost, że "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień".

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 u.P.I.S. nie jest trafny. Przepis ten nie był w niniejszej sprawie stosowany przez organy. Został on jedynie przytoczony przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu, w części, w której relacjonowano ogólny, szerszy kontekst prawny wydanych decyzji.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 sierpnia 2022 r. (k. 92 akt sądowych).