I USKP 119/23
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 6 lutego 2025 r.
SSN Piotr Prusinowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania A. O.
przeciwko Zakładowi Emerytalno-Rentowemu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 6 lutego 2025 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III AUa 12/22,
I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części dotyczącej
ustalenia emerytury policyjnej z zastosowaniem art. 15c ust. 3
ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży
Pożarnej i Służby Więziennej oraz w części dotyczącej ustalenia
renty policyjnej z zastosowaniem art. 22a ust. 3 tej ustawy i tym
I USKP 119/23
2
zakresie oddala apelację pozwanego Dyrektora Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji w Warszawie od wyroku Sądu Okręgowego
w Szczecinie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt VI U 2424/20,
II. oddala dalej idącą skargę kasacyjną,
III. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i zasądza
od pozwanego na rzecz A. O. 240 zł tytułem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym oraz 240
zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w
postępowaniu kasacyjnym, z odsetkami ustawowymi z art. 98
§ 11 k.p.c.
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w Szczecinie uwzględnił odwołania A. O. i wyrokiem z 9
listopada 2021 r. zmienił decyzje pozwanego Dyrektora Zakładu Emerytalno-
Rentowego MSWiA z 29 maja 2017 r. i z 13 września 2017 r. w ten sposób, że ustalił
ubezpieczonej prawo do wysokości emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej
w kwotach sprzed 1 października 2017 r.
Pozwany na podstawie nowych przepisów w ustawie z 18 lutego 1994 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) oraz na podstawie otrzymanej z Instytutu
Pamięci Narodowej informacji ponownie ustalił wysokość renty inwalidzkiej i
emerytury należnych A. O.
Sąd Okręgowy ustalił, iż ubezpieczona (ur. w 1964 r.), zaczęła pracować w
1982 r. Od kwietnia 1988 r. została przyjęta do służby w Milicji Obywatelskiej i
I USKP 119/23
3
mianowana funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisko
telefonistki w okresie służby przygotowawczej Sekcji I Wydziału Łączności
Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Wydział Łączności zestawiał
łączność z całego województwa. Do pracy ubezpieczona była wprowadzana przez
starsze koleżanki. Ubezpieczona wykonywała tylko czynności techniczne, nie
wykonywała żadnych operacji wywiadowczych i czynności operacyjnych. A. O. nie
podejmowała działań, które mogłyby kogokolwiek narazić na naruszenie dóbr
osobistych, wolności i praw. 13 maja 1989 r. złożyła egzamin na podoficera MO,
specjalność - prewencja. Od 1 sierpnia 1990 r. ubezpieczona pełniła służbę jako
policjantka Wydziału Łączności KWP w S., zakres jej obowiązków nie uległ zmianie.
1 lutego 1991 r. objęła stanowisko referenta w Ośrodku Szkolenia KWP w S.. 1
kwietnia 1991 r. ubezpieczona została mianowana na policjanta w służbie stałej. W
1991 r. podjęła studia prawnicze. W trakcie służby ubezpieczona podnosiła swoje
kwalifikacje, była wielokrotnie nagradzana. 30 września 2004 r. ubezpieczona
została zwolniona ze służby w Policji z uwagi na stan zdrowia. Pozwany ustalił jej
prawo do emerytury policyjnej i prawo do policyjnej renty inwalidzkiej od dnia 30
września 2004 r. Wypłata świadczenia została zawieszona.
Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu Oddziałowe Archiwum IPN w S. - na podstawie zapisów znajdujących się
w aktach osobowych ubezpieczonej - sporządził 10 kwietnia 2017 r. informację o
przebiegu służby, w której wskazał, że A. O. od 1 kwietnia 1988 r. do 31 lipca 1990
r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z
18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.). Zaskarżonymi
decyzjami pozwany ponownie ustalił od 1 października 2017 r. wysokość renty
inwalidzkiej z tytułu zaliczenia do III grupy inwalidów stanowiącej 16,67% podstawy
wymiaru w kwocie 960,02 zł oraz emerytury stwierdzając, że od 1 października 2017
r. miesięczna wysokość tego świadczenia wynosi 2.069,02 zł, przy przyjęciu, że
podstawa wymiaru emerytury to 5.753,46 zł. Ostatecznie decyzją z 13 września 2017
I USKP 119/23
4
r. do ustalenia wysokości emerytury przyjęto wysługę emerytalną z tytułu służby w
Policji od 1 sierpnia 1990 r. do 30 września 2004 r. w wymiarze 14 lat, 2 miesięcy,
okresy składkowe przed służbą od 2 września 1982 r. do 8 lipca 1984 r., od 1 kwietnia
1986 r. do 31 marca 1988 r., oraz okresy nieskładkowe (przed służbą) od 9 lipca
1984 r. do 31 marca 1986 r. oraz okresy wysługi po zwolnieniu od 1 kwietnia 2012 r.
do 31 marca 2017 r. Okres służby w Milicji Obywatelskiej od 1 kwietnia 1988 r. do 31
lipca 1990 r. uznano za okres określony w art. 13b ustawy, liczony po 0,0%.
Emerytura wyniosła 53,38% podstawy wymiaru.
Sąd Okręgowy odwołania A. O. uznał za zasadne.
Służba w wydziale łączności Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych
została wymieniona w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d tiret ósmy ustawy z 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz.U. z 2020 r.,
poz. 723 ze zm.). Ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wprowadziła nowe zasady ustalania
wysokości policyjnej emerytury. Na podstawie art. 15c ust. 1 ustawy, w przypadku
osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b,
i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi:
1. 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz
totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b,
2. 2,6% podstawy wymiaru — za każdy rok służby lub okresów
równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z tą regulacją nie może być wyższa
niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 15c ust. 3).
Zgodnie natomiast z treścią art. 22a ust. 1 w przypadku osoby, która pełniła
służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką
ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok
I USKP 119/23
5
służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu
renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z
uwzględnieniem pełnych miesięcy.
Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa
niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej
przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 22a ust. 3).
Sąd Okręgowy uznał, iż pozwany niewłaściwie zastosował przepisy art. 15c
oraz 22a, w konsekwencji w sposób nieprawidłowy obliczył wysokość emerytury
policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej A. O..
Sąd miał na uwadze treść uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16
września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20.
Podzielając argumentację uchwały, Sąd Okręgowy wyjaśnił, iż sporządzana
na wniosek organu rentowego informacja Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji
Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o której mowa w art. 13 a ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin, nie ma
charakteru wiążącego dla Sądu, co potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale.
W ocenie Sądu, w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów,
aby ubezpieczona w okresie od 1 kwietnia 1988 r. do 31 lipca 1990 r. naruszała
prawa i wolności innych osób, zwłaszcza osób walczących o niepodległość, o
suwerenność i o wolną Polskę, którą to działalność de facto zakłada ustawa o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin, w stosunku do
każdego pełniącego służbę w jednostkach, formacjach wskazanych w art. 13b tej
ustawy, poprzez uznanie jej za wykonywanie służby na rzecz totalitarnego państwa.
Sąd, na podstawie przesłuchania ubezpieczonej, jak również opierając się na
dokumentacji zawartej w aktach personalnych A. O., złożonych przez IPN oraz
przekazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, ustalił, iż nie
można uznać, że pełniona przez ubezpieczoną w spornym okresie służba w Sekcji I
Wydziału Łączności Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych na stanowisku
telefonistki wykazywała się takimi cechami, że zastosowanie przepisu art. 15c ust. 1
oraz 22a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do odwołującej znajdowałoby
społeczne uzasadnienie.
I USKP 119/23
6
W ocenie Sądu nie wyszły na jaw żadne okoliczności, pozwalające obniżyć
policyjną emeryturę oraz rentę inwalidzką, brak jest jakiegokolwiek dowodu, że A. O.
zwalczała opozycję demokratyczną, związki zawodowe, stowarzyszenia, kościoły i
związki wyznaniowe, łamała prawo do wolności słowa i zgromadzeń, gwałciła prawo
do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, (a tak się definiuje
działalność na rzecz totalitarnego państwa).
Ubezpieczona podkreślała, że nie wykonywała żadnych operacji
wywiadowczych i czynności operacyjnych, nie podejmowała działań, które mogłyby
kogokolwiek narazić na naruszenie jego dóbr osobistych, wolności i praw.
Odwołująca w spornym okresie cały czas pełniła służbę w Sekcji I Wydziału
Łączności Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych do jej obowiązków należała
obsługa łącznicy telefonicznej MSW i rządowej. Ubezpieczona wykonywała zadania
z zakresu obsługi ręcznych stanowisk łączeniowych centrali telefonicznej i
telegraficznej. Z ustaleń Sądu wynika, iż ubezpieczona nie zajmowała się
działalnością wywiadowczą i kontrwywiadowczą, czy łamaniem praw i wolności
polskich obywateli.
Powyższe ustalenia wskazują, iż praca odwołującej nie była bezpośrednio
ukierunkowana na realizowanie typowych dla państwa totalitarnego zadań.
Nie wykonywała ona zadań, które miałyby na celu naruszanie praw i wolności
obywatelskich, nie brała udziału w czynnościach operacyjnych przeciwko
obywatelom.
W uchwale Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. wskazano na istnienie
pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa” sensu stricto i sensu largo.
Jak przyjął Sąd Najwyższy pojęcie sensu stricto winno objąć lata 1944-1956 i
wiązać się wyłącznie z miejscem pełnienia służby, o ile oczywiście nie zostaną
wykazane przesłanki z art. 15c ust. 5 ustawy z 1994 r. lub w informacji o przebiegu
służby, wymienione zostaną okoliczności z art. 13a ust. 4 pkt 3 ustawy z 1994 r.
Z kolei pojęcie sensu largo obejmuje okres wskazany w art. 13b, czyli łączy w
sobie cechy okresu totalitarnego i posttotalitarnego (autorytarnego) oraz pierwszego
okresu po transformacji, to jest od utworzenia rządu T. M..
Dalej Sąd Najwyższy podkreślił, że „skoro punktem krytycznym jest 31 lipca
1990 r., (czyli rozwiązanie SB i utworzenie UOP), to im bliżej tej daty tym mniej było
I USKP 119/23
7
w państwie elementów totalitarnych. Dekompozycja reżimu komunistycznego w
Polsce miała bowiem charakter postępujący, a w latach 80. w ustroju i w prawie
zaczęły pojawiać się elementy i instytucje świadczące o jego stopniowej
dekomunizacji.”
Biorąc pod uwagę powyższe wskazówki okres od 1 kwietnia 1988 r. do 31
lipca 1990 r. - przypadał na służbę w rozumieniu sensu largo.
W konsekwencji służbę tę choćby z tej przyczyny należałoby już wyjściowo
traktować „łagodniej”, aniżeli służbę pełnioną przez inne osoby wiele lat wcześniej
(w tym w szczególności w latach 1944-1956), z uwagi na mniejszą radykalność
systemu totalitarnego w ostatnich latach jego trwania. Im bliżej bowiem lat 90 tym
więcej w kraju pojawiało się zasad demokratycznych. W ocenie Sądu służba
ubezpieczonej w okresie od 1 kwietnia 1988 r. do 31 lipca 1990 r. nie była pełniona
w organach bezpośrednio naruszających zasady państwa demokratycznego.
Ubezpieczona nikogo nie śledziła, nie pozyskiwała tajnych współpracowników
do walki przeciwko opozycji politycznej, nie prowadziła dochodzeń, śledztw
politycznych etc. Wprawdzie praca odwołującej była pracą na rzecz państwa, które
nie było demokratyczne, jednakże rozkładała się na obszary bezpieczeństwa
państwa, które są istotne w każdym jego modelu (ochrona obywateli, porządku
publicznego przed wpływami obcych mocarstw).
Nie można automatycznie zrównywać statusu osób, które stały na czele
kierownictwa organów państwa totalitarnego, szykanujących, nękających obywateli
do statusu osób, których praca sprowadzała się do czynności zwyczajowo
wykonywanych w każdym państwie, np. takich jak ochrona obywateli, ich mienia,
porządku publicznego, jak również wykrywanie i ściganie przestępstw (tak Sąd
Najwyższy w cytowanej wyżej uchwale).
Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że służba
ubezpieczonej w spornym okresie, nie spełnia warunków uznania jej za służbę na
rzecz państwa totalitarnego. Zastosowanie w przypadku ubezpieczonej art. 13b
ustawy zaopatrzeniowej nie znajduje społecznego uzasadnienia.
Z tych względów Sąd Okręgowy zmienił zaskarżone decyzje w ten sposób, że
ustalił ubezpieczonej A. O. prawo do wysokości emerytury policyjnej i policyjnej renty
inwalidzkiej w kwotach sprzed 1 października 2017 r.
I USKP 119/23
8
Sąd Apelacyjny w Szczecinie uwzględnił apelację pozwanego i wyrokiem z 8
czerwca 2022 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i oddalił odwołania A. O. od decyzji
pozwanego. Sąd Apelacyjny stwierdził nieprawidłową ocenę materiału dowodowego
i niewłaściwą wykładnię przepisów. Przyjął za własne ustalenia Sądu Okręgowego z
wyjątkiem ustalenia, że ubezpieczona nie wykonywała żadnych operacji
wywiadowczych i czynności operacyjnych, nie podejmowała działań, które mogłyby
kogokolwiek narazić na naruszenie jego dóbr osobistych, wolności i praw. Ustalenia
te uzupełnił o bezsporne okoliczności. 21 stycznia 1988 r. A. O. złożyła podanie do
Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. o przyjęcie do służby w
WSUW w S., a ponieważ ukończyła kursy telefonistek i miała sześcioletnią praktykę
na centrali międzymiastowej prosiła o zatrudnienie w wydziale łączności. W tym
czasie mąż ubezpieczonej D. O. był funkcjonariuszem służby bezpieczeństwa
WUSW w S. i to on doradził ubezpieczonej pracę w centrali WUSW. Z opinii
służbowej za okres od 1 kwietnia 1988 r. do 1 kwietnia 1989 r. wynika, że A. O. na
stanowisku telefonistki z obowiązków służbowych wywiązywała się dobrze; znała
dobrze zasady łączenia na łącznicy telefonicznej i telegraficznej; obsługiwała
łączenia telefoniczne - wewnętrzną i rządową oraz łącznicę telegraficzną i z
obowiązków tych wywiązywała się dobrze. Odnotowano także brak przeszkolenia
ogólnomilicyjnego oraz że pełniła funkcję zastępcy przewodniczącego Koła
Wydziałowego ZSMP, uczestniczyła w konkursach wiedzy politycznej i aktywnie
działa w Kole ZSMP. Podobnie w opinii służbowej za okres od 1 kwietnia 1989 r. do
1 kwietnia 1990 r. wskazano, że A. O. na stanowisku telefonistki wywiązywała się
dobrze z obowiązków, znała dobrze zasady łączenia na eksploatowanych łącznicach
ręcznych, samodzielnie pełni obowiązki telefonistki dyżurnej, posiadając dobre
doświadczenie zawodowe. Z akt osobowych ubezpieczonej z rozdziału II na
podstawie art. 23 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych
osobowych usunięto między innymi dokumenty opisane jako: ksero wywiadu z G.
ksero wywiadu S., Biuro „C”, Zapytania, RUSW S..
W sprawie nie można pomijać bezspornej okoliczności, że A. O. podjęła
służbę i pełniła ją Wydziale Łączności, który już od 1 stycznia 1984 r. został
podporządkowany do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa wojewódzkiego
urzędu spraw wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa na podstawie decyzji
I USKP 119/23
9
Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. (pismo nr OP-I- 03876/83
MSW z dnia 2 stycznia 1984 r.).
Tak uzupełniony stan faktyczny wskazuje na w pełni świadome i dobrowolne
podjęcie przez ubezpieczoną służby na rzecz państwa totalitarnego w instytucji
objętej art. 13b ust. 1 pkt 1 pkt. 5 lit d tiret 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Treść przepisów art. 15c i 22a w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jest
jasna, zaś ich wykładnia leksykalna wskazuje wprost, że służbą na rzecz
totalitarnego państwa była, zgodnie z definicją legalną sformułowaną w art. 13b
ust. 1, każda służba pełniona w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w
jednej z wymienionych w tym przepisie instytucji lub formacji. Jednocześnie należy
odwołać się do podstawowych reguł wykładni przepisów prawnych, które wskazują,
że zasadą jest stosowanie w procesie interpretacji norm prawnych w pierwszej
kolejności wykładni językowej (leksykalnej). Natomiast w ramach tej wykładni,
pojęciom języka prawnego należy przypisywać przede wszystkim takie znaczenie,
jakie nadano im w ramach sformułowanej w danym akcie prawnym definicji, tzw.
„definicji legalnej”, a dopiero gdy akt prawny definicji takiej nie zawiera, zasadnym
jest odwołanie się do znaczenia, jakie danemu interpretowanemu pojęciu przypisuje
się w języku potocznym.
Tymczasem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zdaniem Sądu
Apelacyjnego przepis art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera definicję
legalną pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa”, odnosząc ją właśnie do
służby w wymienionych w przepisie jednostkach we wskazanym tam okresie. Brak
zatem podstaw do odwoływania się w tym przypadku do słownikowego znaczenia
przedmiotowej frazy, czy tym bardziej - sięgania po wykładnię systemową lub
celowościową, których zastosowanie jest uprawnione co do zasady w sytuacjach,
gdy wykładnia leksykalna pozostawia wątpliwości co do sposobu zastosowania
normy prawej.
Dlatego Sąd Apelacyjny nie podzielił zapatrywań prawnych przyjętych przez
Sąd Okręgowy, które ostatecznie legły u podstaw zaskarżonego orzeczenia, a
opartych na podstawie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r.,
III UZP 1/20, zgodnie z którą kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”
określone w art. 13b ust. 1 powinno być oceniane na podstawie wszystkich
I USKP 119/23
10
okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich
weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.
Zastosowana przez Sąd Najwyższy wykładnia przybrała bowiem charakter
prawotwórczy. W ocenie Sądu Apelacyjnego nie należy przypisywać pojęciu „służby
na rzecz totalitarnego państwa”, którego zastosowanie przez ustawodawcę służyło
ewidentnie wyłącznie podkreśleniu aksjologicznie negatywnej oceny wszelkiego
rodzaju aktywności w ramach systemu władzy podległemu wówczas reżimowi
komunistycznemu, a którego definicję legalną sformułowano w ramach
przedmiotowego przepisu, rzekomej pojemności, pozwalającej na dokonywanie w
procesie stosowania prawa jego interpretacji innej niż leksykalna.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że taka wola ustawodawcy nie wynika w żadnej
mierze choćby z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1061 z kadencji
sejmu 2015-2019), zaakceptowanego aktem uchwalenia przedmiotowych, spornych,
przepisów. Projektodawca przedstawił tam racje przemawiające za ustanowieniem
zamkniętego katalogu jednostek organizacyjnych, w których służba ma być
uznawana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. W uzasadnieniu projektu
wskazano m.in., że „w związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu
jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz w
związku z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili
obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na
prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania
oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b do ustawy
zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę
na rzecz totalitarnego państwa. Pojęcie „służby w organach bezpieczeństwa
państwa” zostaje zastąpione pojęciem „służby na rzecz totalitarnego państwa”,
ażeby nie wprowadzać nowej definicji organów bezpieczeństwa państwa wyłącznie
na potrzeby ustawy dezubekizacyjnej. Katalog wprowadzany w art. 13b oraz
przedstawione w tym zakresie [...] uzasadnienie zostało opracowane przez Instytut
Pamięci Narodowej” (por. uzasadnienie projektu ustawy). Stanowczo przy tym
podkreślić należy, że przedmiotowy katalog instytucji i formacji został sformułowany
w oparciu o badania historyczne Instytutu, które doprowadziły do wniosku, że istota
działań tych właśnie jednostek służyła utrzymywaniu reżimu totalitarnego na terenie
I USKP 119/23
11
Państwa Polskiego.
Sąd odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy
wskazano, że ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z
pracą w aparacie bezpieczeństwa (...) jest konieczne, ponieważ nie zasługują one
na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie
naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu
projektu wskazano, że jako przywilej należy rozumieć ustalenie świadczeń
emerytalnych i rentowych na zasadach znacznie korzystniejszych, wynikających z
ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent
zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Chodzi o możliwość przejścia na emeryturę
już po 15 latach służby. Jako podstawa wymiaru emerytury lub renty przyjmowane
jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku, zaś kwota emerytury
lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta
inwalidzka) tego uposażenia. Zdaniem autora projektu, o ile taki sposób ustalania
świadczeń emerytalno-rentowych dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa
państwa, obywateli i porządku publicznego jest jak najbardziej zasadny, o tyle jest
nie do przyjęcia dla byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa. Istotnym przywilejem funkcjonariusza policji jest również bardzo korzystna
regulacja polegająca na tym, że świadczenie emerytalne wzrasta o 2,6% wymiaru za
każdy dalszy rok służby (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy). Celem ustawy nowelizującej
było „Zniesienie tego przywileju i przyjęcie za okresy służby na rzecz totalitarnego
państwa „0%” podstawy wymiaru. Można zatem stwierdzić, że tak rozumiany cel
ustawy wyraża się w pozbawieniu przywilejów nabytych z tytułu służby na rzecz
totalitarnego państwa.
Zdaniem Sądu odwoławczego, brak było podstaw do stosowania interpretacji
rozszerzającej wobec pojęcia, co do którego wolą ustawodawcy nie było, by
podlegało ono szerszej interpretacji, co znalazło wyraz w sformułowaniu w
przedmiotowym przepisie jego legalnej definicji, polegającej na enumeratywnym
wyliczeniu jednostek, co do których sam fakt odbywania w nich służby oznaczał jej
pełnienie na rzecz totalitarnego państwa. Natomiast zastosowanie szerszej
interpretacji, polegającej na wywiedzeniu z treści przepisu obowiązku badania
I USKP 119/23
12
indywidualnego przebiegu służby pod kątem przyczyniania się do stosowanych przez
reżim represji, prowadzi w tych okolicznościach do uzurpowania sobie przez Sąd
Okręgowy roli organu powołanego nie do stosowania prawa, lecz do jego tworzenia.
W ocenie Sądu Apelacyjnego zatem, nieuprawnione i sprzeczne z
fundamentalnymi zasadami wykładni pozostaje definiowanie użytego pojęcia „służby
na rzecz totalitarnego państwa”, poprzez indywidualizowanie charakteru tej służby.
W istocie bowiem taka wykładnia sprowadza się do stworzenia nowej normy prawnej,
niezgodnej z wolą wyrażoną przez ustawodawcę.
Prezentowany przez Sąd Apelacyjny powyżej pogląd nie jest odosobniony i
poza stanowiskiem większości sędziów Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, znajduje
także odzwierciedlenie w orzeczeniach innych sądów (...).
Sąd odwoławczy nadto zwrócił uwagę, że celem ustawy z 16 grudnia 2016 r.
o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy była likwidacja
przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa (...) uzyskanych
przez nich z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Cel ten w swoim
generalnym założeniu i co do zasady uzasadnia ingerencję ustawodawcy zwykłego
w ustalone uprawnienia emerytalne i rentowe tych funkcjonariuszy, gdyż uprawnienia
te - o ile ich istnienie lub wysokość mają ścisły związek z tą służbą - zostały nabyte
niegodziwie.
Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony praw
nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także
praw nie mających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania
porządku konstytucyjnego.
Odnosząc powyższą ocenę do treści art. 15c ust. 1 pkt 1 oraz art. 22a ust. 1 i
3 ustawy zaopatrzeniowej, Sąd Apelacyjny uznał, iż nie stanowi ona naruszenia
powszechnej zasady równości lub proporcjonalności świadczeń uzyskiwanych z
zaopatrzenia emerytalno-rentowego służb mundurowych przez osoby pełniące
służbę na rzecz totalitarnego państwa, w organach, które stosowały bezprawne,
niegodne lub niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych
obywateli, w porównaniu do standardów świadczeń uzyskiwanych z powszechnego
systemu ubezpieczenia społecznego.
Uchwalenie nowelizacji było wyrazem woli i realizowało poczucie
I USKP 119/23
13
sprawiedliwości milionów obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, która stała się
demokratycznym państwem prawnym na skutek wyzwolenia się z totalitarnego
reżimu komunistycznego, realizującego w praktyce na terenie Państwa Polskiego
interesy obcego mocarstwa i określonej, stosunkowo wąskiej grupy lojalnych wobec
niego wysoko postawionych członków partii rządzącej. Możliwość funkcjonowania
tego reżimu zapewniało natomiast przez wiele dziesięcioleci w zasadniczej mierze
właśnie działanie aparatu bezpieczeństwa, złożonego z szeregu służb realizujących
politykę represji wobec osób przejawiających dążenia wolnościowe i
niepodległościowe. Dlatego zdaniem Sądu Apelacyjnego już samo zgłoszenie
gotowości do służby w tym aparcie, musiało się wiązać ze świadomością
uczestniczenia w jego represyjnej działalności, a zarazem wspierania dalszego
funkcjonowania reżimu totalitarnego. W tych okolicznościach zdaniem Sądu
Apelacyjnego - oraz wbrew stanowisku Sądu Okręgowego - nie ma znaczenia w
jakim czasie służba została podjęta. Sam ten fakt, niezależnie od oceny
indywidualnego zaangażowania w konkretną działalność represyjną, usprawiedliwiał
w przekonaniu Sądu Apelacyjnego likwidację przywilejów byłych funkcjonariuszy
służby bezpieczeństwa. Natomiast aktualnie byli funkcjonariusze wiedząc jaki jest
obecnie stan archiwów a dokładnie braki w materiałach archiwalnych wynikające z
masowego niszczenia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa przed ich
przejęciem przez Instytut Pamięci Narodowej powołują się na brak obciążających ich
dowodów.
Jednocześnie Sąd Apelacyjny miał na uwadze, że możliwość pozostającej w
zgodzie z ustawą zasadniczą ingerencji w sferę prawa zabezpieczenia społecznego
potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 marca 2011 r., II UZP 2/11 (Legalis
nr 288417), oceniając przepisy tzw. „pierwszej ustawy dezubekizacyjnej”. (...). Sąd
Najwyższy argumentował wówczas, że uprawnionym do świadczeń z systemu
powszechnego ustala się podstawę wymiaru świadczeń nie od najwyższego
dochodu osiąganego w jednym (ostatnim) miesiącu podlegania ubezpieczeniom
społecznym, ale z wieloletniego okresu ubezpieczenia i od przeciętnej podstawy
wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe według przepisów prawa
polskiego z okresu kolejnych 10 lat kalendarzowych z ostatnich 20 lat
kalendarzowych, albo z 20 lat kalendarzowych wybranych z całego okresu
I USKP 119/23
14
ubezpieczenia, poprzedzających bezpośrednio rok zgłoszenia wniosku o
świadczenie (art. 15 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).
Odnosząc powyższą ocenę do obecnej regulacji prawnej Sąd Apelacyjny
uznał, iż sporna legislacja (art. 15c i 22a) nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia
powszechnej zasady równości lub proporcjonalności świadczeń uzyskiwanych z
zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych przez osoby pełniące służbę na
rzecz totalitarnego państwa, w porównaniu do standardów świadczeń uzyskiwanych
z powszechnego systemu ubezpieczenia społecznego. Nadal (po wprowadzeniu
zasad nowelizacją z 2009 r.) mniej korzystne jest uregulowanie uprawnień
emerytalno - rentowych ofiar systemu represji politycznych stosowanych przez
organy bezpieczeństwa państwa totalitarnego, którym wprawdzie okresy uwięzienia,
z przyczyn politycznych uwzględnia się jako składkowe okresy ubezpieczenia, ale z
„zerową” podstawą wymiaru świadczeń za konkretne lata (okresy) pozbawienia
wolności z przyczyn politycznych wobec nieuzyskiwania podlegającego obowiązkowi
składkowemu dochodu wskutek poddania ich bezprawnym represjom politycznym ze
strony tzw. aparatu bezpieczeństwa (...). Zatem, obecne przyjęcie „zerowego”
wskaźnika podstawy wymiaru (z ostatniego, w normalnym biegu zdarzeń
najwyższego uposażenia przysługującego na zajmowanym stanowisku służbowym)
za okresy świadomej służby na rzecz totalitarnego państwa tj. w organach
bezpieczeństwa państwa stosujących totalitarną przemoc polityczną, represje
polityczne, jest społecznie sprawiedliwe. Powoływanie się w takiej sytuacji na zasadę
praw nabytych, które w istocie rzeczy zmierza do utrzymania przywilejów (bo w
dalszym ciągu korzystniej liczonych świadczeń według nowelizacji z 2009 r., z uwagi
na sposób ustalania wysokości świadczenia) nabytych niesłusznie, niegodnie lub
niegodziwie z tytułu lub związku z uczestnictwem w strukturach służb
niebezpieczeństwa totalitarnego, które zwalczały przyrodzone prawa człowieka i
narodu oraz podstawowe wolności obywatelskie, nie stanowi prawnej, prawniczej ani
etyczno-moralnej podstawy do kontestowania zgodnej z Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej legalności zmian ustawodawczych zmierzających do
zrównoważenia uprawnień zaopatrzeniowych byłych funkcjonariuszy służb
bezpieczeństwa państwa totalitarnego do standardów i poziomu powszechnych
I USKP 119/23
15
uprawnień emerytalno-rentowych ogółu ubezpieczonych obywateli.
Odpowiada to konstytucyjnym zasadom urzeczywistniania nie tylko zasady
sprawiedliwości społecznej, ale realizuje ustawodawczy i jurysdykcyjny obowiązek
zapewnienia reguł elementarnej przyzwoitości, które wymagają, aby przywileje
zaopatrzeniowe sprawców lub uczestników systemu zniewolenia i stosowania
totalitarnych represji politycznych uzyskane w okresach i z takiego nielegalnego,
niegodnego lub niegodziwego tytułu, nie odbiegały znacząco od standardów
świadczeń emerytalno-rentowych wynikających z powszechnego systemu
świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Ponadto w odpowiedzi na ustalenie Sądu pierwszej instancji, iż służba
ubezpieczonej w okresie od 1 kwietnia 1988 r. do 31 lipca 1990 r. nie była pełniona
w organach bezpośrednio naruszających zasady państwa demokratycznego należy
wskazać, że działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter
systemowy. Zatem czyny poszczególnych funkcjonariuszy z pozoru nieszkodliwe i
nieistotne tworzyły opresyjny system, w którym dopuszczano się też czynów
zbrodniczych.
Z tych też powodów ustalanie indywidualnej odpowiedzialności
poszczególnych funkcjonariuszy jest niecelowe, gdyż dopiero suma poszczególnych
działań funkcjonariuszy tworzyła system uznany powszechnie za bezprawny. W
sytuacji, gdy dokumenty organów bezpieczeństwa państwa były niszczone na
masową skalę oraz zważywszy na fakt, że nie wszystkie przestępcze działania
znalazły odzwierciedlenie w dokumentach organów, ustalanie indywidualnych
przewinień funkcjonariuszy na podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum
IPN jest niemożliwe i niecelowe (stanowisko IPN). Z bezprawnego tytułu i okresów
uczestnictwa w zwalczaniu przyrodzonych praw człowieka i narodu oraz
podstawowych wolności obywatelskich nie sposób prawnie ani racjonalnie wywodzić
żądania utrzymania niesłusznie, niegodnie lub niegodziwie nabytych przywilejów z
zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych. Tak uzyskane przywileje nie
podlegają ochronie w demokratycznym porządku prawa krajowego, wspólnotowego
i międzynarodowego, ponieważ osoby zwalczające przyrodzone prawa człowieka i
narodu oraz podstawowe wolności obywatelskie nie mają prawa podmiotowego ani
tytułu moralnego domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy
I USKP 119/23
16
zniewalania dążeń niepodległościowych, wolnościowych i demokratycznych narodu
polskiego (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 stycznia 2012 r.,
K 39/09; 24 lutego 2010 r., K 6/09; 11 lutego 1992 r., K 14/91; 23 listopada 1998 r.,
SK 7/98; 22 czerwca 1999 r., K 5/99).
Ponadto w decyzji z 14 maja 2013 r. w sprawie A. C. przeciwko Polsce
Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że obniżenie przywilejów emerytalnych
osobom, które przyczyniły się do utrzymywania władzy przez opresyjny reżim lub
czerpały z niego korzyści, nie może być uważane za formę kary. Emerytury w
bieżących przypadkach zostały obniżone przez ustawodawcę krajowego nie dlatego,
że którakolwiek z osób skarżących popełniła zbrodnię lub ponosiła osobistą
odpowiedzialność za naruszanie praw człowieka, lecz dlatego, że przywileje te
zostały przyznane ze względów politycznych jako nagroda dla służb uważanych za
szczególnie użyteczne dla państwa komunistycznego (patrz ust. 95, 98 i 104-106
powyżej oraz ust. 138 powyżej, z odniesieniami do prawa precedensowego
Trybunału). Istotnie, biorąc pod uwagę powód, dla którego zostały one przyznane
oraz sposób ich uzyskania, mogą one jedynie zostać uznane za wyraźnie
niesprawiedliwe z punktu widzenia wartości leżących u podstaw Konwencji. W tym
stanie rzeczy istnienie bądź nieistnienie winy osobistej osób, które korzystały z tych
niesprawiedliwych przywilejów, nie jest istotne dla rozważenia kwestii zgodności z
art. 1 Protokołu nr (...). Stanowisko to podziela także Sąd Apelacyjny orzekający w
sprawie. Reasumując ustawodawca przy uwzględnieniu reguł proporcjonalności i
zasady nienaruszania istoty prawa zabezpieczenia społecznego jest uprawniony do
takiej modyfikacji przepisów emerytalnych, które będą niwelowały przywileje
emertytalne nabyte z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa.
Sąd Apelacyjny wziął również pod uwagę, że w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt P 10/20, stwierdzono, że
art. 22a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy [...], jest zgodny
z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Powyższy wyrok dotyczył policyjnej renty inwalidzkiej, a w jego
uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę na istotne kwestie ogólne, rzutujące na ocenę
zasadności odwołań byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa od decyzji obniżających wysokość nabytych przez nich świadczeń.
I USKP 119/23
17
W ocenie Trybunału, ustawodawca, pozostając w zgodzie z systemem
konstytucyjnych wartości, był uprawniony, pomimo znacznego upływu czasu od
rozpoczęcia transformacji ustrojowej, do wprowadzenia kolejnej regulacji obniżającej
- w racjonalnie miarkowany sposób - świadczenia rentowe za okres służby na rzecz
totalitarnego państwa. Podniesiono również m.in., że standard konstytucyjny jest w
tym obszarze wyznaczany przez powszechny system emerytalno-rentowy, a nie
systemy preferencyjne, takie jak emerytury i renty mundurowe lub emerytury w
obniżonym wieku, które nie należą do istoty konstytucyjnego prawa do
zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo uznania, że prawo do świadczeń
nieproporcjonalnie wyższych zostało nabyte w sposób niegodziwy, ustawodawca nie
pozostawił byłych funkcjonariuszy bez środków do życia, zapewniając im uposażenie
na poziomie minimum socjalnego. Nie można zatem uznać, by stanowiło to
nieproporcjonalną ingerencję w prawo do zabezpieczenia społecznego w rozumieniu
art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przepis ustawy nie pozbawia
funkcjonariuszy możliwości uzyskania świadczenia, zmniejsza jedynie kwotę
wypłacaną z tego tytułu do takiej, jaką pobiera znaczna liczba polskich rencistów.
Sąd Okręgowy był zobowiązany do zastosowania norm prawnych, które legły u
podstaw zaskarżonych decyzji.
Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonując oceny przyjętych ustaleń w
oparciu o zakwestionowane normy art. 13b i 15c oraz 22a ustawy zaopatrzeniowej
w znowelizowanym brzmieniu wielokrotnie podkreślił, że postawa ubezpieczonej w
toku jej służby w organach wymienionych w art. 13b nie wypełniała definicji „służby
na rzecz totalitarnego państwa”. Niekonsekwencja ta sama w sobie podważa
zasadność wydanego orzeczenia, bowiem budzi poważne wątpliwości w zakresie
podstawy prawnej wyroku. Jeśli bowiem Sąd Okręgowy podważa zasadność
zastosowania w niniejszej sprawie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to obszerne
wywody na temat nieadekwatności nazywania służby A. O. służbą na rzecz
totalitarnego państwa nie znajdowały oparcia w akceptowanym przez Sąd pierwszej
instancji zakresie ustawy zaopatrzeniowej. Mając jednak na uwadze
bezpodstawność wkroczenia przez Sąd Okręgowy w kompetencje zakreślania ram
prawa obowiązującego w Polsce (przynależne Trybunałowi Konstytucyjnemu),
I USKP 119/23
18
zaskarżony wyrok ocenić należało jedynie w odniesieniu do adekwatności zawartych
w zaskarżonym wyroku ustaleń w przedmiocie cech służby ubezpieczonej, które
miały pozbawiać jej cech służby na rzecz totalitarnego państwa. Sąd Okręgowy
bezrefleksyjnie przyjął, że żadne czyny ubezpieczonej nie prowadziły do naruszenia
praw i wolności człowieka, zapominając, że zgodnie z decyzją Ministra Spraw
Wewnętrznych z 8 grudnia 1983 r. Wydział Łączności był podporządkowany do
bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw
Wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa.
Odnośnie do ustalenia Sądu Okręgowego, że ubezpieczona nie dopuściła się
przestępczej działalności, należy zauważyć, że takie stwierdzenie nie ma żadnego
znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem nie jest to sprawa karna w związku z
zarzucaniem ubezpieczonej popełnienia jakiegokolwiek czynu karalnego. Zaś
zupełnie niezauważona pozostała w oczach Sądu Okręgowego akcentowana przez
przełożonych - a przez ubezpieczoną przemilczana - nie tylko przynależność A. O.,
ale także jej zaangażowanie w działalność struktur ZSMP, wyrażające akceptację
ubezpieczonej dla zorganizowanego „porządku” prawnego państwa totalitarnego
dążącego do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.
Ubezpieczona nie jest pozbawiona swojego uposażenia a jest ono
ograniczone do poziomu przeciętnej emerytury i renty tj. poziomu uposażenia osób,
które żyjąc w tych samych warunkach nie wspierały funkcjonowania państwa
komunistycznego i przez to nie uzyskały apanaży podnoszących ich wynagrodzenie,
co wprost przekłada się na wysokość ich emerytury.
W konsekwencji zaskarżone decyzje były zgodne z obowiązującymi
przepisami prawa, co do których Sąd Apelacyjny odmiennie niż Sąd Okręgowy nie
odnalazł przesłanek do odmowy ich zastosowania. Jak już wyżej wskazano ratio legis
rozwiązań wprowadzonych nowelizacją z 2016 r. jest obniżenie świadczenia jako
wynik świadomego i dobrowolnego udziału ubezpieczonej w służbach
bezpieczeństwa państwa o strukturze komunistyczno- totalitarnej, które zwalczały
najbardziej podstawowe, bo przyrodzone prawa człowieka i wolności obywatelskie.
Skoro przepisy art. 13b, 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej stanowią obowiązujące
przepisy prawa, a A. O. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 1
kwietnia 1988 r. do 31 lipca 1990 r. ponieważ pracowała w Wojewódzkim Urzędzie
I USKP 119/23
19
Spraw Wewnętrznych w S. w Wydziale Łączności, tj. jednostce objętej art. 13b ust.
1 pkt. 5) lit. d) tiret 8 ustawy zaopatrzeniowej, to organ rentowy prawidłowo dokonał
obniżenia należnej ubezpieczonej emerytury i renty poprzez „wyzerowanie” okresu
wykonywania służby na rzecz totalitarnego państwa.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…) w zw. z art. 13a ust. 1 tej ustawy poprzez
błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia przez Sąd II instancji, iż opisany w
art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej katalog formacji i jednostek stanowi definicję
legalną „służby na rzecz totalitarnego państwa”, a w konsekwencji należy ograniczyć
się do wykładni literalnej, a samo zastosowanie przez ustawodawcę określenia
„służby na rzecz totalitarnego państwa miałoby stanowić wyłącznie „podkreśleniu
aksjologicznie negatywnej oceny wszelkiego rodzaju aktywności w ramach systemu
władzy podległemu wówczas reżimowi komunistycznego”,
w przypadku gdy:
1. powyższe jest jawnie sprzeczne z treścią uchwały SN z dnia 16
września 2020 roku, sygnatura akt: III UZP 1/20, która podnosi iż „pojęcie
służby na rzecz totalitarnego państwa” należy odkodować jako punkt wyjścia
do analizy prawnej indywidualnych świadczeniobiorców, co uzasadnia
„stanowisko, że kryterium służby na totalitarnego państwa określone w art.
13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. powinno być oceniane na podstawie
wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych
czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności
człowieka.”,
2. prawidłowa wykładnia pojęcia „służby na rzecz totalitarnego
państwa” wykracza poza literalne brzmienie przepisu i wymaga sięgnięcia do
obowiązującej w polskim systemie prawnym definicji pojęcia opisanego w
preambule ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o
dokumentach organów bezpieczeństwa państwa lat 1944—1990 oraz treści
dokumentów - w oparciu o wykładnię systemową (dyrektywy wykładni II
I USKP 119/23
20
stopnia),
3. zgodnie z § 11 z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej w ustawie nie
zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w
szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień
formułowanych norm,
4. w ślad za zdaniem odrębnym do Zaskarżonego wyroku należy
wskazać, iż katalog z art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera katalog
instytucji i organów służby bezpieczeństwa w rozumieniu historycznym, a nie
normatywnym, tymczasem celem rekonstrukcji normy prawnej konieczne jest
przeprowadzenie wykładni systemowej (tak: s. 29 Zaskarżonego wyroku), a
następnie oceny indywidualnych czynów byłego funkcjonariusza w
perspektywie ewentualnego naruszenia podstawowych praw i wolności
człowieka;
1. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. poprzez błędną
wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia przez Sąd II instancji braku
zasadności ustalenia indywidualnej odpowiedzialności funkcjonariusza z
uwagi na wskazanie, iż „dopiero suma poszczególnych działań
funkcjonariuszy tworzyła system uznany powszechnie za bezprawny”, co
stanowi błędne zastosowanie odpowiedzialności zbiorowej o charakterze
represyjnym wobec indywidualnej jednostki, co jest sprzeczne zarówno z
zasadą proporcjonalności oraz wymogami demokratycznego państwa prawa
oraz odpowiedzialnością każdego człowieka za własne czyny, a nie bytu
prawnego jakim było państwo PRL oraz jego aparatu represji;
2. art. 13b ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie
sprowadzające się do przyjęcia jako uzasadnienia do obniżenia świadczenia
emerytalnego i rentowego Odwołującej się kryterium pozaprawnego takie jak:
3. zasady sprawiedliwości społecznej,
4. reguły elementarnej przyzwoitości (s. 18 Zaskarżonego wyroku),
5. art. 15c ust. 1-3 w zw. z art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d tiret ósme
ustawy poprzez błędną wykładnię oraz art. 22a ust. 1-3 ustawy w zw. z art.
13b ust. 1 pkt 5 lit. d tiret ósme ustawy poprzez błędną wykładnię, iż służba w
I USKP 119/23
21
Wydziale Łączności Sekcja I Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w
S. miałaby stanowić „służbę na rzecz totalitarnego państwa”, w przypadku,
gdy:
6. w opisanym przepisie została wskazana jednostka „Zarządu
Łączności” bez określenia jego terenowych odpowiedników, które miały
charakter usługowy, nie realizowały samodzielnie czynności polegających na
inwigilacji (podobnie: wyrok SA w Białymstoku z 18.08.2021 r., III AUa 515/21,
LEX nr 3291393, wyrok SA w Białymstoku z 23.11.2021 r., III AUa 825/21,
LEX nr 3290086),
7. funkcjonariusze Zarządu Łączności oraz jego terenowych
odpowiedników nie byli funkcjonariuszami SB oraz nie byli organizacyjnie
włączeni w struktury SB, o czym świadczy Zarządzenie nr 1/90 Komendanta
Głównego Policji z dnia 15 czerwca 1990 r., z którego wynika, iż w skład
Komendy Głównej wchodzi Biuro Łączności; zatem Zarząd Łączności pod
zmienioną nazwą. Odwołująca się nie podlegała postępowaniu
kwalifikacyjnemu w lipcu 1990 roku zgodnie z instrukcją Centralnej Komisji
Kwalifikacyjnej tak jak wszystkie jednostki organizacyjne SB, z chwilą
zorganizowana UOP, nie został rozwiązany stosunek służbowy z Odwołującą
się, co wskazuje, iż nie była funkcjonariuszem SB w rozumieniu art. 131
ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Urzędzie Ochrony Państwa,
8. art. 177 w zw. z art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust 1 i 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające
się do poczynienia przez Sąd II instancji wykładni art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej, z pominięciem obowiązku zachowania wykładni
prokonstytucyjnej, a w konsekwencji doszło do dalszego naruszenia
przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu zasad
demokratycznego państwa prawa:
9. ochrony praw nabytych poprzez odebranie uprawnionej praw
słusznie nabytych za okres służby przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz rażące
ograniczenie wysokości świadczeń za okres służy po dniu 31 lipca 1990 roku
pomimo, iż Odwołująca się uzyskała swoje uprawnienia emerytalne i rentowe
I USKP 119/23
22
już po dniu 31 lipca 1990 roku, przechodząc na emeryturę policyjną w 2004
roku,
10. sprawiedliwości społecznej poprzez obniżenie uposażenia
emerytalnego i rentowego Odwołującej się na podstawie art. 15c ust. 3 oraz
art. 22a ust. 3 ustawy dnia 18 lutego 1994 r. do wysokości przeciętnej
emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych oraz przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej
przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, pomimo, iż Odwołująca się nabyła uprawnienia po dniu 31 lipca
1990 roku, w związku z odejściem na emeryturę w 2004 roku, przy czym do
dnia 1 października 2017 roku wypłacano Odwołującej się uposażenie
emerytalne i rentowe w pełnej wysokości,
11. zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez niego prawa
poprzez stosowanie przez państwo zasad odpowiedzialności zbiorowej wobec
wszystkich przynależących do formacji i jednostek opisanych w art. 13b ust. 1
ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., a więc blisko po ponad 27 latach od
transformacji ustrojowej,
12. zasady nieretroakcji prawa poprzez stosowanie sankcji
nieznanych ustawie karnej, w postaci obniżania świadczeń emerytalnych, za
przynależność, przed wejściem w życie ustawy, do formacji i jednostek
opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r., która sama w sobie nie
stanowi i nie stanowiła czynu zabronionego,
13. w konsekwencji Sąd II instancji błędnie pominął konieczność
przeprowadzenia wykładni prawa według koncepcji derywacyjnej wykładni
prawa, która zakłada potrzebę każdorazowego zweryfikowania rezultatu
wykładni językowej poprzez jego zestawienie z rezultatami wykładni
systemowej i dopiero przyjęcie takiego rezultatu wykładni, który jest zgodne z
wartościami chronionymi przez system prawa (wartości chronione
konstytucyjnie oraz przez prawo międzynarodowe), wbrew stanowisku Sądu
Apelacyjnego w Szczecinie nie sposób uznać, iż Sąd Okręgowy w Szczecinie,
przyjmując prokonstytucyjną wykładnię prawa przy rekonstrukcji normy
I USKP 119/23
23
prawnej stanowiącej o „służbie na rzecz totalitarnego państwa” z art. 13b ust.
1 Ustawy zaopatrzeniowej miałby przyjąć funkcję „organu tworzącego prawo”
(tak: s. 15 Zaskarżonego wyroku);
1. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do pozbawienia świadczenia
emerytalnego Odwołującej się za służbę do dnia 31 lipca 1990 roku poprzez
wprowadzenie przelicznika 0 % podstawy wymiaru emerytury, a także de facto
pozbawienie świadczenia rentowego poprzez wprowadzenie przelicznika
obniżającego rentę inwalidzką o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby w
jednostkach i formacjach opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy dnia 18 lutego 1994 r.
oraz obniżenie świadczenia emerytalnego i rentowego Odwołującej się za służbę po
dniu 31 lipca 1990 roku do poziomu przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez
Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz przeciętnej renty z tytułu
niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych,
2. art. 30 i art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do dyskryminacji
Odwołującej się poprzez naruszenie jej praw majątkowych do uzyskania świadczenia
emerytalnego i rentowego w pełnej wysokości na równi z innymi funkcjonariuszami
służb mundurowych;
3. art. 6 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do:
-
uzupełnienia przez Sąd Apelacyjny w Szczecinie z urzędu twierdzeń
Organu rentowego, jednocześnie z urzędu dewaluując twierdzenia i dowody
Odwołującej się, uniemożliwiając de facto faktyczną analizę służby Odwołującej się
poprzez przyjęcie przez Sąd II instancji, iż sama formalna obecność w jednostce
opisanej w art. 13b ust. 1 wraz z dokumentem informacji o przebiegu służby
wystawionym przez IPN, uniemożliwiają jakąkolwiek polemikę Odwołującej się co do
realnego charakteru jej służby, nie mającego charakteru „służby na rzecz
totalitarnego państwa”,
I USKP 119/23
24
-
obarczenia Odwołującej się odpowiedzialnością za proceder
niszczenia akt SB w okresie transformacji ustrojowej, w przypadku, gdy Odwołująca
się była szeregowym funkcjonariusze, bez wiedzy co do opisanych działań,
1. w konsekwencji powyższych naruszeń, doszło do dalszego naruszenia
przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie:
2. art. 3 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka sprowadzające
się do stosowania represji wobec indywidualnie oznaczonej grupy byłych
funkcjonariuszy formacji oraz jednostek opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej poprzez pozbawienie ich świadczenia emerytalnego i
rentowego za okres przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz drastyczne
obniżenie uzyskanego świadczenia emerytalnego i rentowego wysłużonego
po 31 lipca 1990 roku na zasadach równych z innymi funkcjonariuszami służb
mundurowych przy jednoczesnym stosowaniu dalszych represji godzących w
godność tych osób poprzez przykładowo publiczne udostępnianie bez ich
zgody danych osobowych w rejestrze funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa
(https:/ /katalog.bip.ipn.gov.pl/funkcjonariusze/),
3. art. 7 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka poprzez
dyskryminację w prawie do uzyskania świadczenia emerytalnego i rentowego
za służbę po dniu 31 lipca 1990 roku w stosunku do innych funkcjonariuszy
służb mundurowych, ograniczając świadczenia na podstawie art. 15c ust. 3
ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej do
wysokości przeciętnej emerytury oraz przeciętnej renty z tytułu niezdolności
do pracy lub członków ich rodzin na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy
zaopatrzeniowej, ograniczając te świadczenie do wysokości przeciętnej renty
inwalidzkiej wypłacanej przez Prezesa ZUS,
4. art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka poprzez
przyjęcie obowiązywania definicji legalnej „służby na rzecz totalitarnego
państwa” w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., która de facto
uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnego procesu cywilnego opartego na
materiale dowodowym celem wykazania indywidualnych zachowań
Odwołującej się,
5. art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
I USKP 119/23
25
Wolności poprzez naruszenie zasady równości oraz zasady ochrony praw
nabytych,
6. art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez
naruszenie praw i wolności Odwołującej się gwarantowanych prawem UE;
2) w konsekwencji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania
mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 232 k.p.c. w zw. z
art. 3 k.p.c., w zw. z art. 473 k.p.c. w zw. z art. 378 § 1 k.p.c. poprzez niewłaściwe
zastosowanie sprowadzające się do zanegowania z urzędu przez Sąd twierdzeń
Odwołującej się, która potwierdziła swoje twierdzenia dokumentami z akt
osobowych, dokumentami zgromadzonymi w aktach archiwalnych IPN, bez
zaoferowania jakiejkolwiek inicjatywy oraz materiału dowodowego przez Organ
rentowy, ergo Sąd rozpatrzył sprawę ponad granice wytyczone przez apelację
Organu rentowego oraz ponad inicjatywę dowodową Organu rentowego;
3) w konsekwencji opisanego odwrócenia ciężaru dowodu naruszono
przepis prawa materialnego, a mianowicie: art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uniemożliwienie Odwołującej
się skuteczne zanegowanie zaskarżonych decyzji oraz dokumentu informacji o
przebiegu służby poprzez umieszczenia katalogu jednostek i formacji wynikających
z analizy historycznej IPN w przepisie art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej, który
Sąd Apelacyjny w Szczecinie bezrefleksyjnie literalnie zastosował w niniejszej
sprawie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co
do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji Organu rentowego w całości oraz
zasądzenie na rzecz Odwołującej się od Organu rentowego zwrotu kosztów
postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed
Sądem I i II instancji;
ewentualnie o uchylenie Zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie
sprawy w całości Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I USKP 119/23
26
Skarga kasacyjna jest zasadna w części kwestionującej zastosowanie art. 15c
ust. 3 oraz art. 22a ust. 3 ustawy, natomiast nie jest zasadna w części dotyczącej
zastosowania art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy, z następujących przyczyn.
Obniżenie emerytury policyjnej na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy wskazanej
w decyzji pozwanego jest niezgodne z ustawą zasadniczą (o czym niżej). Te same
względy materialnoprawne zdecydowały o zasadności skargi kwestionującej
obniżenie renty policyjnej na podstawie art. 22a ust. 3 ustawy.
Skarga kasacyjna nie została uwzględniona w części dotyczącej
zastosowania art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy, gdyż podstawą tej
regulacji jest materia, co do której nie można odstąpić od zasady zgodności ustawy
z Konstytucją, chyba że niekonstytucyjność stwierdzi Trybunał Konstytucyjny.
1. Orzeczenie w części uwzgledniającej skargę kasacyjną wynika z tego,
że skarżąca ma prawo do ustalenia wysokości emerytury policyjnej bez stosowania
art. 15c ust. 3, gdyż ze względu na znaczny okres służby nie objęty art. 13b („służba
na rzecz totalitarnego państwa”) redukcja wysokości emerytury na podstawie art. 15c
ust. 3 nie może być stosowana.
W ocenie obecnego składu uprawnione są wykładnia i odmowa stosowania
art. 15c ust. 3 ustawy, które Sąd Najwyższy przyjął w wyroku z 16 marca 2023 r.,
II USKP 120/22, a co potwierdzają wyroki z 6 grudnia 2023 r. w sprawach III USKP
24/23 i III USKP 85/23 oraz z 10 stycznia 2024 r., III USKP 54/23, z 21 maja 2024 r.,
I USKP 28/24 i szereg kolejnych.
Ocena zgodności ustawy z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego.
Zasadnicze zatem kwestie materialne i procesowe wynikają z potrzeby oceny
konstytucyjności spornej regulacji, w której Sąd Najwyższy nie powinien ostatecznie
zastępować Trybunału Konstytucyjnego, nie tylko ze względów ustrojowych, ale
także dlatego, że wyrok Trybunału stanowi samodzielną podstawę wznowienia
postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej (art. 4011 k.p.c.).
Jednak dotychczasowa sytuacja braku odpowiedzi Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie P 4/18 na pytanie prawne Sądu Okręgowego w
Warszawie nie zwalnia Sądu Najwyższego z zapewnienia ubezpieczonym prawa do
sądu, a więc także prawa do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co
I USKP 119/23
27
uzasadnia samodzielną ocenę zgodności ustawy zwykłej z ustawą zasadniczą, dla
ustalenia właściwej normy prawnej w spornych kwestiach.
Za zasadne należy zatem uznać tezy wynikające z wyroku Sądu Najwyższego
z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, a w szczególności stwierdzenie, że przepis
art. 15c ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji (...), z uwagi na jego niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2,
art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, nie może kształtować sytuacji
prawnej ubezpieczonego funkcjonariusza.
Podobnie tezę wynikającą z wyroku z 10 stycznia 2024 r., III USKP 54/23, że
obniżenie świadczenia do poziomu przeciętnej emerytury, gdy wysokość „ponad” ten
wskaźnik została wypracowana po 1990 r., nie można bez stosownego uzasadnienia
w konkretnej sprawie zrównywać z realizowaniem w tym okresie służby „na rzecz
totalitarnego państwa”. Limitowanie wysokości świadczenia pułapem „przeciętnej
emerytury” w większości przypadków doprowadzi do efektu, zgodnie z którym
mechanizm „stażowy” nie będzie miał żadnego znaczenia.
Wskazuje się na „ślepe” „równanie w dół” na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy,
bowiem karze finansowo tych, którzy relatywnie najkrócej służyli totalitarnemu
państwu a swój staż emerytalny wypracowali po "upadku" tego reżimu. Ponadto,
funkcjonariusze mający taki sam staż służby po 31 lipca 1990 r. mogą mieć prawo
do diametralnie odmiennej wysokości świadczenia, w zależności od tego, czy choćby
przez jeden dzień służyli na rzecz totalitarnego państwa. Sprawia to, że mechanizm
z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest oderwany
całkowicie od reguły proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), abstrahuje od
powszechnie rozumianego i akceptowanego poczucia sprawiedliwości, które polega
na występowaniu racjonalnej adekwatności między czynem a sankcją oraz narusza
zasadę równego traktowania ubezpieczonych (wyrok z 24 maja 2023 r., II USKP
40/23).
Wskazuje się także na kwestie fundamentalne, bowiem jeśli potraktować
prawo do określonej wysokości emerytury w kategorii "prawa do własności", co
wydaje się uzasadnione, to efekt art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej godzi w
art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Sumarycznie wskazane naruszenia prowadzą do
wniosku, że art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej narusza także prawo do
I USKP 119/23
28
zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1
Konstytucji RP (postanowienie z 2 sierpnia 2023 r., III USK 45/23).
2. Taki sam wzorzec oceny ma zastosowanie do sytuacji z art. 22a ust. 3
ustawy. Skoro skarżąca ma niekrótki okres służby bez okresu z art. 13b ustawy,
objętego informacją IPN, to nieuzasadnione ograniczenie (tzw. gilotyna) z art. 22a
ust. 3 ustawy również nie powinno mieć zastosowania do ustalenia wysokości renty
inwalidzkiej.
Wprawdzie Sąd Najwyższy postanowieniem z 17 stycznia 2024 r., I USKP
104/23, skierował pytanie do Trybunału Konstytucyjnego - czy art. 15c ust. 3 i art. 22a
ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony
Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1280) jest zgodny z art. 2, art. 32,
art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, to jednak mimo upływu ponad
roku nie ma informacji o procedowaniu w tej sprawie. W takiej sytuacji, podobnie jak
wobec zaniechania w rozpoznaniu sprawy z pierwszego pytania o sygn. P 4/18,
należy zapewnić skarżącej prawo do sądu i dlatego również ta część została
rozpoznana bez dalszego oczekiwania na stanowisko Trybunału.
Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwe odwołał
się do art. 22a ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta odnosi się do osób, które zostały
zwolnione ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., a do tego kręgu skarżąca nie
należy. Dlatego w sprawie skarżącej nie ma zastosowania wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt P 10/20, dotyczący art. 22a
ust. 2 ustawy. Jako że okres służby objęty informacja IPN jest krótki w odniesieniu
do całego okresu służby, to w tym przypadku należało odstąpić od stosowania
redukcji wysokości renty na podstawie art. 22a ust. 3. Niekrótki okres służby po
1990 r., oraz stwierdzenie prawa do renty inwalidzkiej dopiero po zakończeniu służby
uprawnia stwierdzenie, że wysokość renty inwalidzkiej nie podlega zmniejszeniu ze
względu ze służbą, kwalifikowaną na podstawie art. 13b ustawy (por. wyroki Sądu
Najwyższego z 13 lutego 2024 r., I USKP 110/23, z 4 grudnia 2024 r., II USKP 45/24).
I USKP 119/23
29
W sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że pozwany decyzją z 19 maja 2005 r.
ustalił dla A.O. prawo do policyjnej renty inwalidzkiej od 30 września 2004 r.
3. Nie jest zasadny zarzut dotyczący zastosowania art. 15c ust. 1 pkt 1 w
związku z art. 13b ustawy.
Regulacja wprowadzona ustawą zmieniającą z 16 grudnia 2016 r. jest
jednoznaczna. Organ rentowy był związany informacją IPN i na tej podstawie,
wykonując ustawę, dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej
skarżącego od 1 października 2017 r.
Rzecz w tym, że kolejna regulacja nie jest odpłatą za delikty funkcjonariuszy.
Oczywiście uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., III UZP 1/20, słusznie
zwraca uwagę na potrzebę indywidualnej oceny każdego przypadku, jednak nie
zmienia istoty sprawy, tak jak rozumiał ją ustawodawca w ustawie zmieniającej z 16
grudnia 2016 r., czyli tego, że nowa regulacja miała u podstaw „sprawiedliwość
społeczną”, która nie czerpie uzasadnienia aż tylko z deliktów czy innych
niegodziwości funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej jednoznacznie przedstawiono,
że „ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym
zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych
osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca
1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.”, ...”wprowadzone na gruncie ustawy z dnia 23
stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 145), tzw. "ustawy
dezubekizacyjnej", rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy
nie został osiągnięty w zakładanym zakresie”, ... „konieczne jest ograniczenie
przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na
ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia
I USKP 119/23
30
w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. W odczuciu społecznym należy
zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej
Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach
bezpieczeństwa państwa, szczególnie w zakresie podziału dóbr materialnych w
demokratycznym społeczeństwie (zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych
wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało
funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się
gorliwością i dyspozycyjnością). Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie
świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach
wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur
i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury
lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem
uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady
najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej
może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia.
O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy
strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np.
funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny,
o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę
na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo
naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa. Zaproponowane rozwiązania
nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny
karalne popełnione w okresie PRL ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a
jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. Nie ma bowiem uzasadnienia dla
otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w
kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w
ramach powszechnego systemu emerytalnego”. „Mając zatem na uwadze, aby
świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili
służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury
policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych
I USKP 119/23
31
funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, należy wprowadzić nowe
rozwiązania prawne”.
Tak jasne przedstawienie kauzalności nowej regulacji pozwala zrozumieć
kontestowanie przez niektóre Sądy uchwały Sądu Najwyższego z 16 września
2020 r., III UZP 1/20, nawet z oceną, że jest „prawotwórcza”. To inne spojrzenie na
uchwałę może być zrozumiałe, gdy uwzględni się, że uchwała wymaga każdorazowo
indywidualnego badania sprzecznych z prawem zachowań funkcjonariuszy (deliktów,
niegodziwości), co jednak nie jest warunkiem koniecznym do stosowania ustawy.
To „sprawiedliwość społeczna” samodzielnie ma uzasadniać zniesienie przywilejów
funkcjonariuszy państwa totalitarnego. Innymi słowy badanie i nawet ustalenie braku
deliktu lub niegodziwości, nie jest równoznaczne z wyłączeniem „sprawiedliwości
społecznej” jako materialnej podstawy nowej regulacji. Tak rozumiana podstawa jest
pojęciem szerszym niż odpowiedzialność za niegodziwość czy delikt funkcjonariusza.
Dla wykonania celu nowej regulacji prawodawca za konieczne uznał oparcie ustawy
na wykazie cywilnych i wojskowych instytucji i formacji państwa totalitarnego, co ma
być wystarczające do stwierdzenia służby na rzecz tego państwa (art.13b ustawy).
Czym innym jest popełnienie przestępstwa i dlatego traci na znaczeniu zarzut, iż
sytuacja powodki jest gorsza, niż gdyby została skazana prawomocnym wyrokiem za
popełnienie przestępstwa umyślnego (art. 10 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej).
Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż tzw. dezubekizacyjna zmiana
emerytur i rent, wprowadzona na podstawie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r.,
nie zawęża służby na rzecz totalitarnego państwa tylko do zachowania deliktowego
czy innego niegodziwego, jako że jest jeszcze punkt wyjścia, czyli w przekonaniu
ustawodawcy, sprawiedliwość społeczna, która sama w sobie wymaga i uzasadnia
obniżenie emerytur i rent w sposób określony w art. 15c i art. 22a w zw. z art. 13b
ustawy z 18 lutego 1994. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Podkreśla się to, gdyż nawet wykazanie przez ubezpieczonego, iż nie dokonał
żadnego deliktu, nieprawości czy niegodziwości, nie musi być wystarczające do
I USKP 119/23
32
niestosowania ustawy, bowiem sama służba może być kwalifikowana jako służba na
rzecz państwa totalitarnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca
2021 r., P 10/20, dot. obniżenia renty inwalidzkiej byłego funkcjonariusza; wyrok Sąd
Najwyższego z 17 maja 2023 r., I USKP 63/22).
Istnieje przy tym problem stosowania prawa, bowiem zauważalna jest niemała
rozbieżność w orzecznictwie. Sądy I i II instancji wydają diametralnie rozbieżne
wyroki w indywidualnej sprawie i nierzadko różnią się prawomocne wyroki Sądów
Apelacyjnych w podobnych sprawach. Rozbieżności wynikają nie tylko z wykładni
pojęcia „państwa totalitarnego” i „służby” na rzecz takiego państwa. Nie likwiduje ich
uchwała III UZP 1/20, zwłaszcza, że ustawodawca oparł regulację na zasadzie
sprawiedliwości społecznej. Z drugiej zaś strony to właśnie ta zasada ma u podstaw
równe traktowanie i równe prawa. Proceduralnie problem jest także złożony, gdyż
Trybunał Konstytucyjny nie odpowiedział do tej pory na pytania prawne dotyczące
kwestii zasadniczych. W takiej sytuacji uprawnione jest stanowisko, które przyjął Sąd
Najwyższy w wyroku z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, że ocena zgodności
art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy z ustawą zasadniczą w
polskim porządku konstytucyjnym to domena Trybunału Konstytucyjnego.
Przeprowadzana przez Sąd Najwyższy ocena zgodności przepisów ustawy
zaopatrzeniowej z Konstytucją ma charakter subsydiarny. Sąd Najwyższy czyni to
wyjątkowo i przypadek opisany w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej do tej
sytuacji nie należy.
W tej kwestii należy dodać, że państwo prawne ma realizować zasady
sprawiedliwości społecznej (art. 2 ustawy zasadniczej). Taka sprawiedliwość jest
zatem podstawą ustaw regulujących stosunki społeczne. Do niej odwołuje się projekt
ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. Zadaniem Sądu Najwyższego jest
zapewnienie zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i
wojskowych przez rozpoznawanie środków odwoławczych oraz podejmowanie
uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne (art. 1 pkt 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r.
o Sądzie Najwyższym). Z drugiej strony sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu
są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji
RP). Obowiązuje zasada domniemania zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego w
kwestiach zasadniczych powinien wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny (art. 188,
I USKP 119/23
33
art. 190 Konstytucji RP). Nie tylko dla jednolitości orzecznictwa, która składa się na
równość w prawie, ale także ze względu na przyczynę nowej regulacji, która nie może
być pomijana w stosowaniu prawa. Przyczyna ta jest konkretna, została wyrażona w
uzasadnieniu projektu ustawy i w prosty sposób przeniesiona do ustawy. Inną
kwestią jest ocena zasadności spornej normy. Jako że ustawodawca odwołał się do
„sprawiedliwości społecznej”, to pierwszeństwo w aspekcie zgodności nowego prawa
z ustawą zasadniczą należy do Trybunału Konstytucyjnego. Zwłaszcza, iż zajął już
określone stanowisko w wyroku z 16 czerwca 2021 r., P 10/20, w którym stwierdził,
że art. 22a ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy jest zgodny z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie można zapominać, iż już wcześniej Sąd Najwyższy przyjął, że osoba,
która pełniła w latach 1984-1990 służbę w Zarządzie Łączności Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Wydziałach Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw
Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa
w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
(jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i
ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach
organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów
(jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1388 ze zm.) – uchwała 7 sędziów z 14
października 2015 r., III UZP 8/15.
Innymi słowy zgodność regulacji z art. 15c ust. 1 pkt 1 oraz z art. 13b ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z ustawą zasadniczą powinna być
oceniona przez Trybunał Konstytucyjny.
4. Powyższe stanowisko obecnego składu, zważające na zgodność z
ustawą zasadniczą, wyjaśnia i uzasadnia dlaczego nie zostały uwzględnione dalsze
zarzuty skargi kasacyjnej, łączone z naruszeniem art. 177, 178 ust. 1 w związku z
art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, w tym w aspekcie ochrony prawa nabytych,
I USKP 119/23
34
sprawiedliwości społecznej, zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa,
zasady nie retroakcji prawa, a także łączone z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji RP oraz art. 30 i art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 Konstytucji.
Materialnej podstawy spornego prawa nie stanowią przepisy art. 3, art. 7,
art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz art. 14 Konwencji o Ochronie
Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dlatego kotwiczone w nich zarzuty nie
były zasadne, skoro zaopatrzenie emerytalne i ubezpieczenie społeczne to
zasadniczo domena praw krajowego.
Oceny tej nie zmienia odwołanie się skarżącej do prawa unijnego, gdyż
kwestia ponownego ustalenia wysokości świadczeń dla funkcjonariuszy służb
mundurowych z powodu ich służby w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
pozostaje poza zakresem podmiotowym, przedmiotowym i temporalnym
zastosowania norm prawa Unii Europejskiej w systemie prawnym obowiązującym na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (postanowienie TSUE z 12 czerwca 2014 r.,
Ryszard Pańczyk, C-28/14, ECLI:EU:C:2014:2003) – zob. wyrok Sądu Najwyższego
z 24 maja 2023 r., II USKP 40/23.
5. W sprawie nie ma zastosowania zasada ne bis in idem. Potwierdził to
Sąd Najwyższy w wyroku z 12 września 2023 r., III USKP 52/23, a wcześniej w
uchwale z 16 września 2020 r., III UZP 1/20.
6. Nie jest też zasadna negatywna ocena prowadzenia postępowania
dowodowego z urzędu przed Sądem Apelacyjnym, gdyż w dwuinstancyjnym
postępowaniu sąd drugiej instancji nie rozpoznaje tylko apelacji, ale także sprawę w
granicach apelacji (art. 378 § 1 k.p.c.) i powinien rozpoznać istotę sprawy (art. 386
ust. 4 k.p.c.), co oznacza, że Sąd powszechny drugiej instancji samodzielnie ocenia
zebrany materiał dowodowy, który może też uzupełnić o dalszy materiał (art. 382
k.p.c. i art. 232 zdanie drugie k.p.c. w zw. 391 § 1 k.p.c.) i na tej podstawie
suwerennie stosuje prawo materialne, a jego orzeczenie może być przeciwne do
rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, co nie pozwala na stwierdzenie zasadności
zarzutu naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 45 § 1 Konstytucji RP w związku z
art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Innymi słowy
rozpoznanie apelacji nie ogranicza się do oceny samych zarzutów apelacyjnych i
I USKP 119/23
35
dlatego nie można stwierdzić naruszenia art. 378 § 1 k.p.c., art. 473 k.p.c., art. 232
k.p.c. w zw. z art. 3 k.p.c.
Z tych motywów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 39816 k.p.c. oraz
art. 39814 k.p.c.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 98 § 1, § 11 i § 3 k.p.c., art. 99 k.p.c.
w związku z art. 39821 k.p.c. oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2, z uwzględnieniem
§ 21 rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych, zważając na wynik sprawy w postępowaniu apelacyjnym i kasacyjnym.
[SOP]
[a.ł]
