V SA/Wa 949/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Justyna Żurawska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...]jest postanowienie Prezesa PGW Wody Polskie w [...]z dnia [...]lutego 2022 r., znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] (zwanym dalej także: Organ I instancji albo Dyrektor RZGW) z dnia [...]sierpnia 2O21r. znak: [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku [...]sp. z o.o. z dnia [...]lipca 2021r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]na okres 3 lat.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym :

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2021 r. [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej również jako strona, Spółka), zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...]o wydanie zaświadczenia o wejściu taryf w życie w trybie art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. po upływie 120 dni od dnia doręczenia organowi projektu taryf wraz z wnioskiem zatwierdzenie, z uwagi na niewydanie decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 ustawy w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy. Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. organ I instancji wezwał Spółkę do sprecyzowania treści żądania poprzez wskazanie, czy domaga się ona wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy w trybie art. 122f § 1 ustawy. W odpowiedzi na wezwanie, Spółka wniosła o potraktowanie wniosku jako dwóch żądań i procedowanie wniosku z uwzględnieniem obydwu podstaw prawnych . Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2021 r., znak: [...], sygnatura akt: [...], działając na podstawie art. 122f § 1 k.p.a., Dyrektor RZGW odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...]z dnia 22 lipca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]na okres 3 lat. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, gdyż w sprawie miał zastosowanie art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w trakcie biegu terminu załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu.

W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie , opisanym na wstępie postanowieniem, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 122f § 5 k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w art. 122f § 1-4 k.p.a. do zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy stosuje się przepisy działu VII k.p.a. dotyczącego wydawania zaświadczeń. W doktrynie podnosi się, że w odniesieniu do zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy pozostaje aktualne dotychczasowe orzecznictwo sądowe dotyczące charakteru prawnego zaświadczeń. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy, tak jak zaświadczenia wydawane stosownie do przepisów działu VII k.p.a. jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie może ono rozstrzygać żadnej sprawy, ani tworzyć nowej sytuacji prawnej, nie będzie ono również kształtować bezpośrednio stosunku prawnego. W odróżnieniu od typowego zaświadczenia, to które ma charakter zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy jest prawnie wiążące i nie może zostać uchylone lub zmienione w innym trybie niż przewidziany dla zmiany lub uchylenia postanowień. Nie tworzy ono jednakże nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej rozstrzygnął sprawę zgodnie z opisanym żądaniem strony.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa w związku z którą Spółka złożyła przedmiotowy wniosek o wydanie zaświadczenia, jest nadal przedmiotem pozostającego w toku postępowania administracyjnego. Postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku Spółki o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]na okres 3 lat aktualnie pozostaje nadal w toku w instancji odwoławczej. W wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt: V SA/Wa 4689/21, jaki zapadł ze sprzeciwu Spółki od wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezesa PGW WP z dnia [...]września 2021 r. znak: [...], decyzja ta została uchylona, co spowodowało powrót sprawy do postępowania odwoławczego przed Prezesem PGW WP. Ponowna decyzja Prezesa PGW WP nie została dotąd wydana. Organ podkreślił, że WSA uchylając kasatoryjną decyzję Prezesa PGW WP , nie odniósł się merytorycznie do kwestii upływu terminów na rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie taryfy. Zagadnienie dotyczące oceny tego czy 45-dniowy termin na wydanie przez Dyrektora RZGW w [...]decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego Spółki przewidzianego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie może zostać rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia. Jak wskazują na to akta postępowania, zagadnienie to jest sporne. Powyższe potwierdza sam fakt wydania przez Dyrektora RZGW w [...]decyzji z dnia [...]czerwca 2021 r., znak: [...]o odmowie zatwierdzenia taryfy, przesłanie odwołania Spółki od tej decyzji pismem z dnia [...]czerwca 2021 r. znak: [...], w którym wskazano, że Dyrektor RZGW w [...]nie znalazł podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany jego decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

Dopóki zatem przedmiotowa kwestia związana z oceną biegu 45-dniowego terminu nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta w toczącym się jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Dyrektor RZGW w [...], który nie podzielił stanowiska Spółki w powyższym zakresie, ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy żądanego przez Spółkę.

Od powyższego postanowienia Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła postanowieniu naruszenie :

1. art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 w zw. z art. 27c ust. 1 uzzwoś poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Zelów na okres 3 lat, mimo upływu 45-dniowego terminu wskazanego w art. 24c ust. 1 uzzwoś, a tym samym ziszczenia się przesłanek określonych w art. 24f ust. 2 uzzwoś ( milczącego załatwienia sprawy) i istnienia podstaw do wydania żądanego przez Skarżącą zaświadczenia;

2. art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w.ś. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. poprzez pominięcie, że Dyrektor RZGW w [...]wydał decyzję w sprawie wniosku Spółki o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.ś. oraz, że termin na jej wydanie rozpoczął swój bieg 18 lutego 2021 roku - z chwilą doręczenia do Dyrektora RZGW w [...]kompletnego, pozbawionego braków formalnych wniosku i termin ten bezskutecznie upłynął w sprawie, a Dyrektor RZGW w [...]w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do jej wydania, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej - w momencie, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość następcza);

3. art. 122f §1 w zw. z art. 24f ust. 2 i art. 27 ust. 1 u.z.z.w.ś. - poprzez ich niezastosowanie skutkujące bezzasadną odmową wydania zaświadczenia podczas gdy przepis nakłada na organ obowiązek pozytywnej reakcji polegającej na wydaniu zaświadczenia na żądanie zgłoszone przez stronę w postępowaniu zakończonym milcząco, co Skarżąca prawidłowo uczyniła;

4. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w sposób zgodny z prawem, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem postanowienia organu I instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem Skarżącej.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości oraz zobowiązanie Organu do wydania zaświadczenia o wejściu taryf w życie w określonym terminie i tym samym wskazanie sposobu załatwienia sprawy, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą postanowienia Dyrektora Oddziału z dnia [...]maja 2021 r. był przepis art. 122f § 1 k.p.a., zgodnie z którym, na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia.

Jak natomiast stanowi art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W doktrynie wskazuje się, że przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy prawnej dla załatwiania spraw milcząco. Brak reakcji organu na żądanie strony będzie zatem równoznaczny z załatwieniem sprawy w sposób uwzględniający żądanie strony, jeżeli przepis szczególny stanowi, że taka jest konsekwencja niedziałania organu (vide: Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Opublikowany: LEX/el. 2022). Przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn. że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej "może być załatwiona milcząco", podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2. Nie chodzi tu zatem o interpretację zachowania się werbalnego organu administracji publicznej jako milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz o interpretację przepisu szczególnego w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2. Podstawowymi przesłankami załatwienia sprawy administracyjnej w sposób milczący są żądanie strony i upływ terminu do wydania decyzji (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) lub do wniesienia sprzeciwu (vide: Andrzej Wróbel [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowany: LEX/el. 2023).

Przyjmując powyższe, w ocenie Sądu, za przepis szczególny, o którym mowa w art. 122a § 1 k.p.a. uznać trzeba art. 24f ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym, jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Przepis ten niewątpliwie wprowadza skutek milczącego załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem strony, w sytuacji niedziałania organu w ciągu 45 dni od dnia złożenia wniosku, tj. niewydania w tym terminie decyzji administracyjnej. Choć przepis w swoim brzmieniu nie odsyła do obowiązku stosowania działu II rozdziału 8a k.p.a. ani też wprost nie nazywa spraw taryfowych milcząco załatwianymi, to jednocześnie prawodawca nie zdecydował się na wyraźne wyłączenie stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy w analizowanym przypadku. Zasadne wydaje się zatem przyjęcie, że art. 24f ust. 2 u.z.z.w. jest materialnym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 122a § 1 k.p.a. Tym samym sprawy taryfowe są załatwiane milcząco i stosuje się do nich przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. (por. prawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 3 marca 2022 r. o sygn. akt V SA/Wa 4287/21; z dnia 13 kwietnia 2022 r. o sygn. akt V SA/Wa 4294/21; Ciszewski Łukasz, Faraon Mateusz, Wejście w życie z mocy prawa taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków w związku z bezczynnością organu regulacyjnego, Opublikowano: ST 2021/6/20-35, dostępne [w:] sip.lex.pl).

Jakkolwiek przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie zawierają materiałów dokumentujących tok postępowania przed organem regulacyjnym po złożeniu przez Skarżącą wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Z., to jednak nie jest w sprawie sporne, że do tego postępowania odnosi się zapadły przed tutejszym sądem wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r. o sygn. akt V SA/Wa 1277/22.

Z uzasadnienia do tego judykatu wynika zaś, że w ciągu 45 dni od wpływu wniosku do organu regulacyjnego, który nastąpił 18 lutego 2021 r., organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, a ograniczył się tylko do wysłania stronom zawiadomienia z dnia 8 marca 2021 r. o wszczęciu postępowania. Dopiero wezwaniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. organ regulacyjny zobowiązał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych dokumentów i informacji. W tych okolicznościach bezczynność organu po wpłynięciu do niego wniosku taryfowego, przekraczająca termin załatwienia sprawy określony w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., pociąga za sobą skutek materialnoprawny określony w art. 24f ust. 2 ustawy u.z.z.w., tj. wejście taryfy w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Odnotować także należy, że powyższy wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1277/22 jest prawomocny, co oznacza, że z mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże zarówno strony, w tym Prezesa PGW, jak też Sąd aktualnie orzekający w sprawie.

W konsekwencji zaś złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy wymagało od organu oceny czy sprawa została załatwiona milcząco przed wydaniem decyzji z dnia [...]marca 2022 r., czego Prezes PGW nie uczynił. W takim przypadku pierwszeństwo trzeba bowiem dać skutkowi milczącego załatwienia sprawy, a podnoszona przez organ okoliczność o pozostawaniu "w toku" sprawy, na skutek wniesienia odwołania, winna jedynie doprowadzić organ do zastosowania trybu z art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, wydanie decyzji w sprawie załatwionej milcząco stanowi jej kwalifikowaną wadę prawną skutkującą nieważnością decyzji ze skutkiem ex tunc.

W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do wniosku, że Prezes PGW nie dokonał oceny stanu faktycznego tj. nie zbadał czy sprawa wywołana złożonym przez Skarżącą w dniu 18 lutego 2021 r. wnioskiem o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]– została załatwiona milcząco z mocy art. 24f ust. 2 ustawy u.z.z.w. i czy skutek ten nastąpił jeszcze przed wydaniem merytorycznej decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryf, do czego organ odwoławczy był obowiązany niezależnie od tego, że od decyzji tej wniesiono odwołanie.

Ponownie rozpatrując zażalenie Prezes PGW uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i zbada, czy nastąpił skutek milczącego załatwienia sprawy i w jakiej dacie. W zależności od tej oceny, organ wyda rozstrzygnięcie w adekwatnym trybie.

Natomiast Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o wejściu taryf w życie w określonym terminie. Przede wszystkim orzeczenie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. może zapaść tylko wówczas, gdy Sąd uwzględni skargę z uwagi na naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.), natomiast w niniejszej sprawie Sąd uznał, że naruszenie art. 122f § 1 k.p.a. spowodowane było niedokonaniem przez Prezesa PGW oceny stanu faktycznego sprawy, zatem uchybienie to nosiło cechy naruszenia formalnego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zwarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.