Wyrok z dnia 16 kwietnia 2002 r., V CKN 960/00
Szkoda w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. może wynikać ze spadku
wartości pieniądza, powstałego po pobraniu należności celnej w okresie
między wydaniem przez urząd celny decyzji odmawiającej zwrotu tej
należności a chwilą jej zwrotu, dokonanego w następstwie stwierdzenia
nieważności decyzji.
Sędzia SN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski
Sędzia SN Mirosława Wysocka (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Zakładów Mechanicznych „Z.” S.A. w
T.G. przeciwko Skarbowi Państwa, Dyrektorowi Urzędu Celnego w K. o zapłatę, po
rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 16 kwietnia 2002 r. na rozprawie kasacji strony
pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 28 października
1999 r.
uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Katowicach do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 1999 r. Sąd Okręgowy w Katowicach oddalił
powództwo Zakładów Mechanicznych „Z.” S.A. w T.G. przeciwko Skarbowi
Państwa, Dyrektorowi Urzędu Celnego w K.o zapłatę kwoty 92 500 zł z odsetkami
ustawowymi od dnia 1 grudnia 1997 r.
Uwzględniwszy apelację strony powodowej, Sąd Apelacyjny w Katowicach
zmienił to orzeczenie wyrokiem z dnia 28 października 1999 r., zasądzając od
pozwanego na rzecz powodowej spółki kwotę 92 500 zł. z ustawowymi odsetkami
od dnia 1 grudnia 1997 r.
Aprobując ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji, przy odmiennej ich
ocenie prawnej, Sąd Apelacyjny oparł rozstrzygnięcie na następujących
podstawach.
Urząd Celny w Katowicach pobrał od powoda cło od sprowadzonych z
zagranicy elementów wyeksportowanych następnie za granicę. Decyzje podjęte w
siedmiu sprawach, odmawiające zwrotu cła, zostały uchylone wyrokami Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1993 r. Urząd Celny decyzjami z dnia 16
sierpnia 1994 r. ponownie odmówił zwrotu cła. Decyzje te zostały uchylone, ze
stwierdzeniem ich nieważności, przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z
dnia 21 lutego 1997 r. Ostatecznie, Urząd Celny wydał decyzje o zwrocie cła na
podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (jedn. tekst:
Dz.U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.), na podstawie których w dniu 30 czerwca
1997 r. na konto bankowe powoda zwrócono kwotę 67 403,10 zł. Prezes Głównego
Urzędu Ceł decyzją z dnia 17 lutego 1998 r. odmówił powodowi zapłaty
odszkodowania za szkodę doznaną w wyniku wydania nieważnych decyzji
odmownych.
Powód domagał się naprawienia szkody polegającej na zmniejszeniu realnej
wartości kwoty pobranej i zatrzymanej tytułem cła, obliczając wysokość szkody jako
równowartość odsetek ustawowych za okres od wydania nieważnych decyzji
odmawiających zwrotu cła (16 sierpnia 1994 r.) do dnia zwrotu tej kwoty. Jako
podstawę prawną roszczenia powód powoływał przepis art. 60 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.
– dalej "u.NSA") w związku z art. 160 k.p.a.
Sąd Apelacyjny, odmiennie niż Sąd pierwszej instancji, ocenił, że spełniona
została przesłanka zastosowania art. 60 pkt 2 u.NSA, w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego stwierdzona została bowiem nieważność decyzji
administracyjnych z dnia 16 sierpnia 1994 r. Sąd Apelacyjny, powołując się na
uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III
CZP 58/88 (OSNCP 1989, nr 9, poz. 129), stwierdził, że wyłączną podstawę
odpowiedzialności stanowi w takiej sytuacji art. 160 § 1 k.p.a., lecz jednocześnie
przyjął, iż podstawę odpowiedzialności za szkodę rzeczywistą stanowi przepis art.
417 k.c. W ocenie Sądu Apelacyjnego, przy uwzględnieniu faktu, że ponowne
decyzje odmowne (uznane następnie za nieważne) zostały wydane w wyniku
oczywistego niezastosowania się do wiążących wytycznych zawartych w
pierwszych wyrokach uchylających Naczelnego Sądu Administracyjnego,
uzasadnione jest przyjęcie zawinionego działania funkcjonariusza Skarbu Państwa
w rozumieniu art. 417 k.c.
Sąd Apelacyjny ocenił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 80 ust. 3 Prawa
celnego, stanowiącego, że od zwracanych należności nie płaci się odsetek,
regulacja ta dotyczy bowiem odsetek za okres od ich pobrania do daty zwrotu
określonej w przepisach. Powód jednak nie dochodził takiego roszczenia, gdyż
domagał się „zwrotu odsetek od cła za czas od daty wydania uznanych później za
nieważne decyzji, tj. od dnia 16 sierpnia 1994 r. do dnia wpływu zwróconego cła na
konto powoda”, co stanowiło „szczególny rodzaj odszkodowania w formie
zryczałtowanej”. Według Sądu, wydanie wyroków Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1993 r. rodziło po stronie Urzędu obowiązek
zwrotu cła. Zaniechanie zwrotu oraz wydanie ponownych decyzji odmownych
spowodowało „uchybienie terminu płatności” i w konsekwencji zrodziło obowiązek
zapłaty odsetek według zasad określonych w art. 481 § 1 i 2 k.c. „Odsetki te
stanowiły szkodę dochodzoną prawem”, odpowiadającą szkodzie rzeczywistej w
rozumieniu art. 160 k.p.a. Szkoda ta powstała, gdyż „należne odsetki za opóźnienie
nie weszły do majątku powoda”.
Wskazane względy uzasadniały, w ocenie Sądu Apelacyjnego, wydanie
orzeczenia reformatoryjnego, uwzględniającego powództwo.
Kasację od tego wyroku pozwany oparł na obu podstawach wymienionych w
art. 3931
k.p.c.
Naruszenie prawa materialnego polegało według skarżącego, na błędnej
wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 60 u.NSA w związku z art. 160 k.p.a. i
art. 417 k.c., a także art. 359, 481, 482 k.c. oraz art. 79, 80 i 81 Prawa celnego
przez przyjęcie, że od zwracanego cła należały się powodowi odsetki ustawowe, a
skoro ich nie otrzymał, to ich wartość stanowiła rzeczywistą szkodę, przy
jednoczesnym niedopuszczalnym zasądzeniu odsetek od odsetek za okres
poprzedzający wniesienie pozwu.
Naruszenie prawa materialnego polegało także, według skarżącego, na
błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 104 i 209 k.p.a., przez przyjęcie,
że uchylenie pierwszych decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny rodziło
obowiązek niezwłocznego zwrotu cła.
Podstawa naruszenia przepisów postępowania „w szczególności dotyczących
dowodów i wyroków” została powołana bez przytoczenia przepisów, których
uchybienie skarżący zarzuca Sądowi. W ramach tej podstawy skarżący zarzucił
także, że wydanie orzeczenia o odsetkach na podstawie art. 481 k.c. stanowiło
„rozstrzygnięcie w sprawie co do której droga sądowa była niedopuszczalna”.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu lub o uchylenie tego
wyroku i oddalenie apelacji powoda.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Sąd Apelacyjny poddał
roszczenie powoda ocenie opartej na przesłance zasadniczo różniącej się od
sformułowanej przez powoda podstawy żądania. Powód żądał – co jasno wynika z
jego stanowiska wyrażanego w pismach procesowych (m.in. w pozwie i w apelacji)
– odszkodowania z tytułu utraty rzeczywistej wartości środków pieniężnych,
powstałej w wyniku upływu czasu pomiędzy dniem, w którym pobrane od niego cło
powinno zostać zwrócone, a dniem rzeczywistego zwrotu. Kategorią odsetek powód
posługiwał się jedynie jako kryterium, miernikiem zastosowanym dla określenia
wysokości tej szkody i w tym jedynie znaczeniu odwoływał się do kompensacyjnego
charakteru odsetek.
Tymczasem Sąd Apelacyjny uwzględnił żądanie na takiej podstawie, że
uchybienie terminowi płatności (zwrotu cła) rodziło obowiązek zapłaty odsetek
według zasad określonych w art. 481 § 1 i 2 k.c. i „odsetki te stanowiły szkodę
dochodzoną prawem”; innymi słowy, że „skoro powód odsetek tych, należnych mu z
mocy ustawy nie otrzymał, przyjąć należy, że poniósł szkodę rzeczywistą” w
rozumieniu art. 160 k.p.a. Orzeczenie zapadło więc przy przyjęciu założenia, że
szkoda powoda polegała na nieotrzymaniu należnych odsetek, liczonych od dnia, w
którym pozwany powinien był zwrócić powodowi określoną kwotę pieniężną oraz
przy utożsamieniu szkody rzeczywistej z należnymi, a nieuiszczonymi odsetkami.
To stanowisko Sądu, wyrażone w oderwaniu od formułowanej przez powoda
podstawy żądania, i utożsamiające niewypłacenie odsetek z wyrządzeniem szkody,
jest niewątpliwie błędne. Po części czyni to uzasadnionym zarzut kasacji
naruszenia art. 481 k.c. jako podstawy zasądzenia odszkodowania, a część
zarzutów kasacji czyni bezprzedmiotowymi. To stwierdzenie odnosi się do zarzutów
naruszenia art. 79, 80 i 81 Prawa celnego, a ściśle – art. 80 ust. 3, dotyczącego
odsetek od zwracanych należności celnych. Bliższe rozważania w tym zakresie
należało uznać za zbędne, skoro – jak wskazano – powód nie domagał się odsetek
od kwoty niezwróconego cła, lecz odszkodowania odpowiadającego utracie
wartości tej kwoty, której wysokość określił jako odpowiadającą wysokości odsetek
ustawowych. Z tych samych względów tracą na znaczeniu wywody kasacji
dotyczące naruszenia art. 359 i 482 k.c.
Ostatecznie, przy uwzględnieniu właściwego charakteru i podstawy roszczenia
powoda, decydująca dla rozstrzygnięcia o kasacji pozwanego będzie ocena tych
zarzutów, za pomocą których kwestionuje on poszukiwanie w art. 160 k.p.a. i art.
417 k.c. podstawy do zasądzenia odszkodowania za rzeczywistą szkodę.
Przystąpienie do dalszych rozważań poprzedzić trzeba stwierdzeniem, że
niewskazanie w kasacji naruszonych przepisów postępowania oznacza brak
prawidłowego powołania podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 3931
pkt 2
k.p.c., i prowadzi do dokonywania oceny prawnej na podstawie wiążąco ustalonego
stanu faktycznego.
Zarzut naruszenia art. 60 u.NSA nie został uzasadniony, dlatego należy
ograniczyć się do wyjaśnienia – przy nie budzącym wątpliwości ustaleniu, że
nastąpiło stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności decyzji, w
wyniku których nie doszło do zwrotu należności celnych – czy Sąd Apelacyjny miał
podstawę do uznania, że zachodzi wymieniona w art. 60 ust. 2 u.NSA przesłanka
dochodzenia odszkodowania od organu, który decyzje te wydał. Wymagało to
oceny roszczenia odszkodowawczego na podstawie odpowiednio stosowanego art.
160 k.p.a.
Kwestionując możliwość zastosowania tego przepisu jako podstawy
roszczenia odszkodowawczego powoda, pozwany podważał zarówno samą zasadę
odpowiedzialności, twierdząc, że – przy uwzględnieniu art. 417 k.c. – organ
wydający decyzję mógłby ponosić odpowiedzialność tylko w wypadku działania
zawinionego, jak również negował możliwość potraktowania szkody w ujęciu
precyzowanym przez powoda jako „rzeczywistej szkody” w rozumieniu art. 160 § 1
k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 417 k.c. nawiązuje do wyrażonego przez Sąd
Apelacyjny poglądu, że podstawę odpowiedzialności za rzeczywistą szkodę,
będącą następstwem wydania decyzji uznanej za nieważną, stanowi – stosownie
do art. 417 k.c. – zawinione działanie funkcjonariusza. Sąd Apelacyjny, powołując
się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia
1989 r., III CZP 58/88, przytoczył wnioski pozostające w oczywistej sprzeczności z
tezą i uzasadnieniem tej uchwały. Odwołując się do szerokiej argumentacji
przedstawionej w uzasadnieniu uchwały, należy przypomnieć, że art. 160 § 1 k.p.a.
stanowi samodzielną, wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za
szkodę poniesioną w wyniku decyzji, której nieważność stwierdzono. Za szkodę
wyrządzoną wydaniem takiej decyzji Skarb Państwa odpowiada niezależnie od winy
funkcjonariusza (organu) administracji państwowej. W odróżnieniu od odesłania
zawartego w art. 153 § 1 k.p.a., odesłanie przewidziane w art. 160 § 2 k.p.c. nie
dotyczy zasad, ale tylko odszkodowanie. W art. 160 k.p.a. określono przyczyny
wyłączające odpowiedzialność Skarbu Państwa, odesłanie do kodeksu cywilnego
zawarte w tym przepisie dotyczy zatem jedynie pojęcia szkody, a nie zasady
odpowiedzialności.
Przytoczony pogląd – który podziela Sąd Najwyższy w składzie
rozpoznającym kasację – czyni bezprzedmiotowymi rozważania dotyczące
zawinionego czy niezawinionego wydania decyzji, dotkniętych nieważnością.
Dotyczy to zarówno rozważań Sądu w kwestii winy funkcjonariusza, jak i zawartych
w kasacji zarzutów, zwalczających ocenę Sądu w ramach podstawy naruszenia
prawa materialnego – art. 417 k.c. Co prawda doszło do naruszenia tego przepisu,
polegało ono jednak na jego wadliwym zastosowaniu (w związku z art. 160 k.p.c.)
jako podstawy odpowiedzialności. Wobec braku podstaw do zastosowania art. 417
k.c., nie ma potrzeby rozważania kwestii prawidłowości oceny winy w rozumieniu
tego przepisu. Bezskuteczne pozostają także zarzuty kasacji naruszenia art. 104 i
209 k.p.a., które przywołano w celu zakwestionowania stanowiska Sądu w zakresie
przypisania winy funkcjonariuszom administracji celnej. Konkludując, wina
funkcjonariusza nie zalicza się do przesłanek odpowiedzialności pozwanego wobec
powoda, co oznacza, że zarzuty skarżącego kwestionujące tę winę nie mogły być
skuteczne.
Warto w tym miejscu wskazać, w związku z wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK Zbiór Urzędowy 2001, nr
8, poz. 256), dotyczącym art. 417 i 418 k.c., że zasadniczo odmiennie – w stosunku
do dotychczasowej wykładni – przedstawia się kwestia przesłanek
odpowiedzialności opartej na art. 417 k.c.
Ostatecznie, do oceny pozostała zatem kwestia, czy szkoda, której
naprawienia żąda powód, może być uznana za szkodę rzeczywistą w rozumieniu
art. 160 § 1 k.p.a. Rozważania w tym zakresie wymagają odwołania się do kodeksu
cywilnego. Przy jego stosowaniu nie należy zapominać o szczególnym – w
stosunku do typowych stosunków „od początku” mających charakter cywilnoprawny
– źródle odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego, którym jest wydanie
sprzecznej z prawem (uznanej z tej przyczyny za nieważną ) decyzji
administracyjnej.
Z konstrukcji art. 160 § 1 k.p.a. wynika, że wydanie nieważnej (ściśle – której
nieważność stwierdzono) decyzji jest zdarzeniem wyrządzającym szkodę.
Obowiązek naprawienia takiej szkody – nie wynikającej ze stosunku umownego –
ma charakter pierwotny, co oznacza, że wyrządzenie szkody rodzi od razu
powstanie stosunku zobowiązaniowego, którego treść stanowi obowiązek jej
naprawienia.
Charakter tej szkody, będącej źródłem zobowiązania niepieniężnego, choć ze
świadczeniem pieniężnym, powoduje, że nie mają do niej zastosowania zasada
nominalizmu (art. 3581
§ 1 k.c.) ani waloryzacja (art. 3581
§ 3 k.c. ).
Z wyjątkiem odosobnionych głosów, zarówno w piśmiennictwie, jak i w
orzecznictwie (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1986 r., II CR
292/86, OSPiKA 1987, nr 2, poz. 34), szkoda rzeczywista, o której mowa w art. 160
§ 1 k.p.a., jest utożsamiana ze stratą, jaką poszkodowany poniósł (damnum
emergens) i nie obejmuje utraconych korzyści (art. 361 § 2 k.c.). Dla potrzeb
rozpoznania kasacji zbędne jest odnoszenie się do podejmowanych w ostatnim
czasie rozważań na temat dopuszczalności takiego ograniczenia obowiązku
odszkodowawczego, żądanie powoda – tak jak zostało sprecyzowane – jest
bowiem żądaniem naprawienia szkody odpowiadającej poniesionej stracie
majątkowej. Według powoda, jak już wskazywano, strata ta polegała na uszczerbku
majątkowym, wyrażającym się w zmniejszeniu wartości aktywów, którymi były
środki pieniężne w określonej wysokości.
Odnosząc się do dopuszczalności takiego ujęcia szkody, trzeba w pierwszej
kolejności stwierdzić, że – w odróżnieniu od odszkodowania wynikającego z
umownego zobowiązania do świadczenia pieniężnego – nie stoi temu na
przeszkodzie zasada nominalizmu, która w tym wypadku, nie ma zastosowania.
Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy wynikająca z upływu czasu różnica
ekonomicznej wartości tej samej (nominalnie) kwoty pieniężnej może być
utożsamiona ze stratą, uszczerbkiem majątkowym.
Za udzieleniem pozytywnej odpowiedzi na to pytanie przemawia powszechnie
przyjmowane rozumienie szkody jako każdego uszczerbku w dobrach lub prawnie
chronionych interesach, którego poszkodowany doznał wbrew swej woli. Szkoda
(strata) rozumiana jako zmniejszenie aktywów obejmuje zarówno utratę
określonych składników majątkowych, jak i zmniejszenie ich wartości. Brak
dostatecznych powodów, aby z zakresu składników majątkowych, których to
stwierdzenie dotyczy, należało wyłączyć składnik majątku w postaci określonej
kwoty pieniężnej. W okresie inflacji sam upływ czasu powoduje obniżenie realnej
wartości pieniądza, które manifestuje się w zmniejszeniu jego siły nabywczej,
następuje zatem uszczuplenie aktywów w majątku poszkodowanego, polegające na
zmniejszeniu wartości jednego z jego składników. Do wyrównania tego uszczerbku
zobowiązany jest ten, kto szkodę wyrządził – w tym wypadku organ administracyjny
wydający decyzję, której nieważność następnie stwierdzono. ”Szkoda rzeczywista”
w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. może zatem polegać na zmniejszeniu wartości
określonej kwoty pieniężnej, powstałym wskutek upływu czasu pomiędzy dniem
wydania decyzji odmawiającej zwrotu należności (co do której następnie
stwierdzono nieważność) a dniem, w którym zwrotu ostatecznie dokonano.
Naprawienie tak rozumianej szkody nie uchybia granicom obowiązku
odszkodowawczego, wynikającym z art. 361 § 2 k.c.
Z tego względu brak podstaw do zakwestionowania zasady odpowiedzialności
skarżącego, nie było natomiast możliwe ostateczne wypowiedzenie się w kwestii
wysokości tak określonej szkody. Skarżący zarzucał, że wysokość odsetek
ustawowych w danym okresie przewyższała rzeczywiste obniżenie wartości
pieniądza, co prowadziłoby do wniosku, że dochodzona (i zasądzona) kwota
przewyższałaby wysokość szkody. Bez wątpienia, przy przyjętym rodzaju szkody
poniesionej przez powoda, wyłania się zagadnienie sposobu ustalenia jej
wysokości, wymagającego uwzględnienia zasady, w myśl której odszkodowanie nie
może przewyższać szkody.
Kwestia wysokości szkody w omawianym aspekcie w ogóle nie była
przedmiotem rozważań Sądu drugiej instancji ze względu na zupełnie inną
kwalifikację roszczenia powoda. Miało to także wpływ na niewdanie się przez strony
procesu w bliższą argumentację, która odnosiłaby się do sposobu obliczenia
wysokości szkody. Nie sposób w tej sytuacji rozstrzygać tej kwestii po raz pierwszy
w instancji kasacyjnej.
Generalnie, brak jest w obecnym stanie sprawy przesłanek do wykluczenia a
priori metody zastosowanej przez powoda, polegającej na bezpośrednim
odniesieniu się do odsetek ustawowych, z racji pełnionej przez nie funkcji
kompensacyjnej. Akceptacja tego sposobu obliczenia wysokości szkody byłaby
jednak możliwa tylko w wypadku stwierdzenia, że w danym okresie wysokość
odsetek ustawowych nie przewyższała inflacyjnego spadku wartości pieniądza.
Zważywszy, że na tym właśnie polegała szkoda powoda, rozważenia wymaga, czy
wskaźniki inflacyjne w danym okresie nie dostarczają pewniejszej podstawy
ustalenia rzeczywistej szkody powoda. Dopiero przy pełnym rozeznaniu tych
przesłanek możliwy będzie wybór właściwego kryterium określenia wysokości tej
szkody.
Wszystkie omówione względy uzasadniały orzeczenie jak w sentencji (art.
39313
§ 1 k.p.c.).
