IV SAB/Po 58/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Przewodniczącego Okręgowego Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przewodniczącego Okręgowego Sądu do załatwienia sprawy z wniosku J. P. o udostępnienie informacji publicznej z 18 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Przewodniczący Okręgowego Sądu dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Przewodniczącego Okręgowego Sądu na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...].03.2023 r. J. P. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Okręgowego Sądu L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci "zarządzenia / postanowienia Okręgowego Sądu L. z dnia [...] r. w sprawie zwrotu akt oskarżycielowi w sprawie o sygnaturze [...]".

W odpowiedzi na wniosek skarżącego, pismem z dnia 30.03.2023 r. Przewodniczący Okręgowego Sądu L. poinformował, że na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 z późn. zm., dalej jako k.p.k.) w zw. z art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1342, dalej jako u.i.l.) udostępnienie decyzji sądu będzie możliwe wówczas, gdy postępowanie w sprawie prawomocnie się zakończy. Organ wyjaśnił, że sprawa nie jest prawomocnie zakończona, a samo postanowienie nie zostało jeszcze doręczone stronom, choć było ogłoszone na rozprawie. W ocenie Przewodniczącego Okręgowego Sądu L. przepisy prawa nakazują w pierwszej kolejności doręczyć postanowienie stronom postępowania.

Skargę na bezczynność wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. P., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił m.in., że przedmiotowy wniosek nie dotyczył dostępu do akt, lecz udostępnienia jednego dokumentu znajdującego się w aktach i podpisanego przez funkcjonariusza publicznego, a żądana informacja jest – jego zdaniem - informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że żądanie skarżącego było – na ówczesnym etapie postępowania – bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 oraz art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). W konsekwencji skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA). Na kanwie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że bezczynność organu istniała w dniu wniesienia skargi, co więcej do dnia wyrokowania wnioskowana informacja nie została skarżącemu udostępniona.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu.

Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w u.d.i.p. nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie przesłanie zapytania drogą elektroniczną. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika także, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację.

Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wnosił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz czy organ do którego skarżący zwrócił się o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

Nie budzi wątpliwości orzekającego Sądu, że Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji są organy samorządu zawodowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.i.l. jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Natomiast organami okręgowej izby lekarskiej – zgodnie z art. 21 u.i.l. – są okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski, okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Z powyższego wynika więc, że Okręgowy Sąd L. jest organem izby lekarskiej będącej jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy. Reprezentowanie sądu na zewnątrz i kierowanie jego pracą powierzone jest zaś Przewodniczącemu (vide art. 30 ust. 1. u.i.l. oraz § 4 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Nadzwyczajnego [...] z dnia [...] maja 2016 r.). W świetle powyższego Przewodniczący Okręgowego Sądu L. jako reprezentant organu samorządu zawodowego lekarzy jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.d.i.p dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 - CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

Odnosząc się zaś do powołanego przez organ przepisu art. 156 k.p.k. wyjaśnić należy, że przepis ten ustanawia zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Regulacją tego przepisu objęto kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów, a nie – czego domagał się w niniejszej sprawie skarżący – udostepnienia jednego elementu tego zbioru. W judykaturze wskazuje się, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (wyrok NSA z dnia 21.02.2018 r., sygn. akt: I OSK 2078/16, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że przepis art. 156 k.p.k. nie znajduje zastosowania w przypadku jednostkowego dokumentu, jakim jest rozstrzygnięcie z dnia 17.03.2023 r., o którego udostępnienie wnioskował skarżący. Uzależnienie udostępnienia informacji od wcześniejszego doręczenia dokumentu stronom postępowania, bądź prawomocnego zakończenia tego postępowania pozbawione jest podstaw prawnych.

Zdaniem Sądu stanowisko Przewodniczący Okręgowego Sądu L. co do udostępnienia rozstrzygnięcia, które zapadło dniu [...] r. w przedmiocie zwrotu akt oskarżycielowi w sprawie o sygnaturze [...] jest niezasadne. Błędne okazały się argumenty uzasadniające – zdaniem organu – uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od uprawomocnienia się orzeczenia. W ocenie orzekającego Sądu dokument oznaczony we wniosku skarżącego można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro stanowi on element akt sprawy prowadzonej przez organ. Dokument ten jest więc pewną częścią swoistych akt administracyjnych a także akt sądowych w jednym, sądowego organu samorządu zawodowego lekarzy (zob. wyrok WSA w Warszawie 29.10.2028 r., sygn. akt: II SAB/Wa 451/18, CBOSA). Żądanie skarżącego odnosiło się do udostępnienia jednego, konkretnego dokumentu, a nie całości akt sprawy, a więc powoływanie się przez organ na art. 156 k.p.k. było nieuzasadnione. Jeżeli zatem przedmiotowy dokument stanowi informację publiczną a w sprawie nie zachodzą ograniczenia określone w art. 5 u.d.i.p., to podlegał on udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. oraz w terminie – co do zasady – nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Mając na uwadze całokształt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Przewodniczącego Okręgowego Sądu L. do załatwienia wniosku skarżącego J. P. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

W punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce, zaś w punkcie 3, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi terminowo, a merytoryczna niezasadność treści odpowiedzi nie może – w okolicznościach niniejszej sprawy – być oceniana jako rażące naruszenie prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 4 sentencji wyroku.