IV SA/Po 760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2019 r. sprawy ze skarg: Skarbu Państwa - [...] i Skarbu Państwa - W. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Skarbu Państwa – [...] oraz Skarbu Państwa – W. P. po [...] zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca Skarbowi Państwa – W. P. nadpłacony wpis w kwocie [...]zł (trzysta złotych).

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – po rozpatrzeniu odwołań: Skarbu Państwa - Wojskowego Zarządu Infrastruktury w [...] (dalej w skrócie "WZI") oraz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (dalej w skrócie "Nadleśnictwo") – utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarb Państwa - Lasy Państwowe reprezentowany przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] złożył [...] listopada 2015 r. do Starosty [...] pismo z [...] listopada 2015 r., wnosząc o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] Wniosek został również podpisany przez Wojskowy Zarząd Infrastruktury w [...]. Wnioskodawca wniósł o weryfikację i aktualizację dotychczasowych użytków i klas wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków (w skrócie "EGiB") dla wymienionych we wniosku działek.

Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") ustalił, że właścicielem wymienionych we wniosku nieruchomości jest Skarb Państwa - Lasy Państwowe w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...].

Starosta pismem z [...] listopada 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych w operacie ewidencyjnym: (1) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (2) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (3) na arkuszu mapy [...] numerem działki: [...]; (4) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (5) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (6) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (7) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (8) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (9) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (10) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (11) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (12) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (13) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (14) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (15) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (16) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...]; (17) na arkuszu mapy [...] numerami działek: [...].

W odpowiedzi na wezwanie Starosty o przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania ww. nieruchomościami, WZI przedłożył kopię umowy nr [...] z [...] grudnia 2004 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministerstwem Obrony Narodowej wraz z Aneksem [...] z [...] listopada 2015 r., a także kopię Porozumienia Ministra Obrony Narodowej i Ministra Środowiska w sprawie warunków użytkowania lasów na potrzeby związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa z [...] lipca 2013 r. Organ I instancji podkreślił, że z ww. dokumentów wynika, iż przekazanie m.in. nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania nastąpiło na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (dalej w skrócie "u.las."). Ponadto ustalił, że działki objęte wnioskiem stanowią tereny zamknięte na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] września 2014 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 321 oraz z 2015 r. poz. 34 i 204) – przy czym działki nr [...] i [...] stanowią tereny zamknięte jedynie w części (zgodnie z treścią decyzji) – a obecnie zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] marca 2016 r. (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 25 oraz 126). Działki nr [...] oraz [...] w trakcie postępowania zostały podzielone decyzją Starosty nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – odpowiednio na działki nr [...] i [...] oraz nr [...], [...], [...] i [...] – a podział został ujawniony w EGiB [...] września 2016 r. Zgodnie z ww. decyzją działki nr [...], [...] i [...] przeszły na własność Powiatu [...], natomiast działki nr [...], [...] i [...] pozostały we własności Skarbu Państwa Lasów Państwowych w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...].

Organ I instancji odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony: Gminy [...], Fundacji Nowoczesna Gmina i Stowarzyszenia Ekologicznego Mieszkańców [...].

W odpowiedzi na zapytanie Starosty, Wójt Gminy [...] (dalej też jako "Wójt") pismem z [...] marca 2016 r. poinformował, że dla działek objętych postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...]; dalej też jako "Plan miejscowy"), wraz z uwagą, że działka nr [...] jest nim objęta w części. Zgodnie z Planem miejscowym przedmiotowe działki są położone na obszarze przeznaczonym pod pole robocze poligonu. Ponadto Wójt wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. ze zm. (dalej też jako "Studium") – przedmiotowe działki położone są na terenie zamkniętym: poligonie wojskowym. W związku z tym dla ww. działek nie ustalono kierunku przeznaczenia, ponieważ zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie zamkniętym nie należy do zadań własnych gminy. Ponadto Wójt poinformował, że dla przedmiotowego obszaru nie została wszczęta procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.").

Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], odpowiadając na wezwanie Starosty, przekazał [...] maja 2016 r. zestawienia działek ewidencyjnych i odpowiadających im oddziałów leśnych oraz kserokopię Planu urządzenia lasu sporządzonego na okres [...] stycznia 2008 r. – [...] grudnia 2017 r. dla obszaru ewidencyjnego [...] według oddziałów leśnych.

Starosta na wniosek "I[...]" sp. z o.o. z [...] września 2015 r. wydał [...] października 2015 r. upoważnienie dla J. K., P. J. i Z. M. do wykonania czynności klasyfikacyjnych w terenie oraz do sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1–3 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246; dalej w skrócie "rozp.gleb.klas."). Wytworzona tą drogą dokumentacja geodezyjna (operat) dotycząca aktualizacji użytków gruntowych, gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla terenu zamkniętego [...] [...] została początkowo – jak wskazał Starosta – negatywnie zweryfikowana pod względem kompletności przekazywanych rezultatów ([...] stycznia 2016 r.), a następnie, po usunięciu wad, została [...] maja 2016 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniach [...] sierpnia i [...] sierpnia 2016 r. odbyły się oględziny, za zgodą komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych, który pismem z [...] sierpnia 2016 r. poinformował Starostę, że działki oznaczone na arkuszu mapy [...] nie leżą w strefach bezpieczeństwa, działki oznaczone na arkuszach [...] częściowo leżą w strefach bezpieczeństwa, natomiast pozostałe działki leżą w całości w strefach bezpieczeństwa. Z danych posiadanych przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że dla działek objętych przedmiotowym postępowaniem nie zostały wydane decyzje w sprawie rekultywacji gruntów, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.g.r.l.").

Kwestionując wartość dowodową ww. projektu klasyfikacji, a także wskazując, że na przedmiotowych działkach nie została przeprowadzona rekultywacja gruntów oraz że obszar objęty wnioskiem jest wykorzystywany na cele obronności (pełni funkcję czynnego poligonu wojskowego, na którym odbywają się działania wojskowe), Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił ustalenia klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako "[...]WINGiK" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołań WZI oraz Nadleśnictwa, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta, w ślad za wytycznymi [...]WINGiK, pismem z [...] maja 2017 r. zwrócił się do wykonawcy operatu o udzielenie wyjaśnień w sprawie. Ponadto postanowieniem z [...] lipca 2017 r. powołał zespół biegłych specjalistów posiadających wykształcenie z zakresu geodezji i kartografii oraz klasyfikacji gruntów i posiadających wiedzę praktyczną w tym zakresie, w celu sporządzenia opinii dotyczącej kwestii: (1) czy dla obszaru będącego przedmiotem postępowania zachodzi konieczność przeprowadzenia prac rekultywacyjnych, przed sklasyfikowaniem na grunty rolne gruntów zapisanych w EGiB jako tereny różne - "Tr", (2) zasadność zmiany użytków gruntowych zaproponowanych przez klasyfikatorów sporządzających projekt klasyfikacji gruntów.

Podsumowując poczynione ustalenia oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy, Starosta stwierdził, że przedłożony projekt ustalenia klasyfikacji gruntów w obecnej postaci nie może zostać uwzględniony, gdyż klasyfikatorzy zaproponowali w większości przypadków ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla terenów różnych, które nie należą do grupy użytków rolnych i leśnych, a z akt sprawy i dokonanych wizji terenowych wynika, że obszar będący przedmiotem postępowania stanowi teren zamknięty z uwagi na obronność i bezpieczeństwo kraju. Jest to teren czynnego poligonu wojskowego, na którym odbywa się działalność wojskowa, szkolenia żołnierzy i który przeznaczony jest w Planie miejscowym jako "tereny innego użytkowania w obrębie poligonu". Zdaniem Starosty, aby przedmiotowy obszar mógł zostać poddany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w pierwszej kolejności grunty te musiałyby zostać uznane za rolne lub leśne, natomiast kwestię konieczności przeprowadzenia oraz zakres rekultywacji można rozważać dopiero wówczas, kiedy teren ten stanie się zbędny na dotychczasowy cel, jakim jest funkcjonowanie poligonu. Ponadto organ I instancji uznał, że przedłożony projekt klasyfikacji jest niezgodny z przepisami ustawy o lasach, gdyż proponuje wykazanie w EGiB dużo większej powierzchni lasów, co nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym do końca 2017 r. Planie urządzenia lasu. W ocenie Starosty od chwili wykazania w EGiB dla obszaru poligonu [...] terenów różnych, nie wystąpiły żadne przesłanki i okoliczności (takie jak zakończenie działalności poligonu i rekultywacja gruntów popoligonowych), które uzasadniałyby dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ I instancji podkreślił, że zamiar uzyskania zmniejszenia opłat – jak to zostało wskazane przez WZI w ogłoszeniu o przetargu na realizację prac związanych z weryfikacją i aktualizacją użytków na terenie [...] [...] – nie stanowi okoliczności uzasadniających dokonanie zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W efekcie Starosta, przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r., odmówił ustalenia klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek.

Odwołania od tej decyzji wnieśli odrębnymi pismami: Nadleśnictwo oraz WZI.

Nadleśnictwo w swym odwołaniu zwróciło się o uchylenie skarżonej decyzji Starosty i uwzględnienie podania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego: art. 20 ust. 2-3, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.; dalej w skrócie "p.g.k.") w zw. z § 5 ust. 1 rozp.gleb.klas. przez zaniechanie obowiązku aktualizacji danych zawartych w EGiB pomimo zmiany faktycznego sposobu korzystania z gruntów będących przedmiotem postępowania, jak również pominięcia planu urządzenia lasu w odniesieniu do gruntów leśnych objętych wnioskiem;

2. przepisów postępowania:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez przeniesienie ciężaru dowodu na wnioskodawcę oraz brak inicjatywy organu w tym zakresie,

c. art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej oraz naruszenie obowiązku kompleksowego i pełnego wyjaśnienia przesłanek dotyczących wydanej decyzji, w szczególności przez oparcie wydanej decyzji negatywnej o przesłanki niewynikające z przepisów prawa,

d. art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności uznanie za zasługujący na uwzględnienie dowód w postaci opinii z [...] października 2017 r., podczas gdy opinia ta de facto zastępowała etap subsumcji przepisów, której dokonać powinien organ rozstrzygający sprawę, a nie biegły powołany do ustalenia wiadomości specjalnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Z kolei WZI w swym odwołaniu zwrócił się o uchylenie skarżonej decyzji Starosty i orzeczenie co do istoty sprawy, przez ustalenie klasyfikacji gruntów zgodnie ze sporządzonym projektem klasyfikacji, względnie o uchylenie w całości tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 84 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu biegłych w celu zbadania zasadności zmian użytków gruntowych zaproponowanych przez klasyfikatorów, podczas gdy wiadomości te nie stanowią "wiadomości specjalnych",

b) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na opinii wydanej przez biegłych, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także jego błędną ocenę,

c) art. 107 § 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na braku sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającej wymogom tego przepisu, a wyłącznie ograniczeniu się przez organ do transpozycji treści opinii biegłych,

d) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz niepełnego wyjaśnienia przesłanek wydania decyzji odmownej.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459; dalej w skrócie "k.c.") przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten zawiera kodeksową definicję nieruchomości rolnej mającą zastosowane do wszystkich innych ustaw dotyczących gruntów rolnych, chyba że zawierają one postanowienia odmienne;

b) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 u.o.g.r.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym przepis ten nie znajduje zastosowania;

c) art. 20 ust. 3 p.g.k. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż przepis ten obejmuje swoim zakresem wszelkie grunty, które potencjalnie mogą być wykorzystywane rolniczo.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Starosty z [...] listopada 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r. – Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przytoczywszy odnośne przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.; dalej w skrócie "rozp.EGiB"), rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wszczęte na wniosek właściciela: Skarbu Państwa - Lasów Państwowych reprezentowanych przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], obejmuje wyszczególnione działki, które są położone na obszarze przeznaczonym pod pole robocze – poligon, co wynika z Planu miejscowego, jak i ze Studium (przedmiotowe działki położone są na terenie zamkniętym – poligonie wojskowym). [...]WINGiK podkreślił, że dla przedmiotowego obszar nie została wszczęta procedura zmiany m.p.z.p., w związku z czym, w ocenie tego organu, obszar objęty postępowaniem pozostaje nadal czynnym poligonem wojskowym.

Dalej organ II instancji zwrócił uwagę, że pełnomocnik Nadleśnictwa pismem z [...] kwietnia 2018 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, wskazując, że dotychczasowy plan urządzenia lasu dla obszaru będącego przedmiotem postępowania przestał obowiązywać, a nowy plan urządzenia lasu wejdzie w życie ze skutkiem na [...] stycznia 2018 r. po zatwierdzeniu przez Ministra Środowiska, przy czym data tej czynności nie jest jeszcze znana. [...]WINGiK postanowieniem z [...] maja 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, z uwagi na sprzeciw wniesiony przez drugą stronę postępowania (WZI).

Następnie organ II instancji, analizując decyzję Starosty z [...] listopada 2017 r., uznał, że Starosta przeprowadził czynności, o których uzupełnienie organ zwrócił się w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W efekcie [...]WING podzielił stanowisko Starosty, że przedłożony projekt ustalenia klasyfikacji gruntów w obecnej postaci nie może zostać uwzględniony, gdyż klasyfikatorzy zaproponowali w większości przypadków ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla terenów różnych, które nie należą do grupy użytków rolnych i leśnych, a z akt sprawy i dokonanych wizji terenowych wynika, że obszar będący przedmiotem postępowania stanowi teren zamknięty z uwagi na obronność i bezpieczeństwo kraju. Jest to teren czynnego poligonu wojskowego, na którym odbywa się działalność wojskowa, szkolenia żołnierzy, i który przeznaczony jest w Planie miejscowym jako "tereny innego użytkowania w obrębie poligonu". [...]WINGiK podzielił także zdanie Starosty, że aby przedmiotowy obszar mógł zostać poddany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w pierwszej kolejności grunty te musiałyby zostać uznane za rolne lub leśne, natomiast kwestię konieczności przeprowadzenia oraz zakres rekultywacji można rozważać dopiero wówczas, kiedy teren ten stanie się zbędny na dotychczasowy cel, jakim jest funkcjonowanie poligonu. Zgodził się również ze stanowiskiem, że przedłożony projekt klasyfikacji jest niezgodny z przepisami ustawy o lasach, gdyż proponuje wykazanie w EGiB dużo większej powierzchni lasów, co nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym do końca 2017 r. Planie urządzenia lasu. Zdaniem organu II instancji należy zgodzić się również z oceną Starosty, że od chwili wykazania w EGiB dla obszaru poligonu [...] terenów różnych, nie wystąpiły żadne przesłanki i okoliczności, które uzasadniałyby dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Natomiast organ II instancji nie podzielił stanowiska Starosty, że zamiar uzyskania zmniejszenia opłat nie może stanowić okoliczności uzasadniających dokonanie bądź odmowę dokonania zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

[...]WINGiK nie podzielił także zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Odnosząc się do nich, w pierwszej kolejności podkreślił, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., bowiem organ I instancji podjął działania i przeprowadził niezbędne czynności oraz zgromadził cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. [...]WINGiK zauważył, że powołanie zespołu biegłych było wynikiem uchylenia przez organ II instancji decyzji Starosty z [...] grudnia 2016 r. ze wskazaniem kwestii, które muszą zostać uzupełnione. Podkreślił, że Starosta dokonał weryfikacji opinii biegłych z [...] października 2017 r., która to opinia została sporządzona z inicjatywy organu I instancji, w związku z czym nie można zgodzić się z zarzutem, że został przeniesiony ciężar dowodowy na strony postępowania. Zdaniem [...]WINGiK opinia ta stanowi uzupełnienie czynności podjętych przez Starostę zarówno przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2016 r., jak i decyzji z [...] listopada 2017 r., takich jak wizje terenowe czy ustalenia dokonane w oparciu o zgromadzoną dokumentację.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego: art. 20 ust. 2-3, art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w związku z § 5 ust. 1 rozp.gleb.klas. przez zaniechanie obowiązku aktualizacji danych zawartych w EGiB, pomimo zmiany faktycznego sposobu korzystania z gruntów będących przedmiotem postępowania, jak również pominięcia planu urządzenia lasu w odniesieniu do gruntów leśnych objętych wnioskiem – [...]WINGiK stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż teren objęty wnioskiem jest użytkowany nadal jako teren czynnego poligonu wojskowego (o czym świadczy m.in. konieczność uzyskiwania przepustek oraz traktowania wszelkich przedmiotów znalezionych na tym terenie jako potencjalnie niebezpiecznych). Obszar ten jest ujawniony w EGiB jako tereny różne, zatem nie ma konieczności dokonywania aktualizacji w ww. rejestrze (jest to zgodne ze stanem faktycznym i prawnym).

W odniesieniu do zarzutu niezastosowania art. 461 k.c., zawierającego kodeksową definicję nieruchomości rolnej, organ II Instancji podkreślił, że w zakresie EGiB zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z przepisami wykonawczymi (określającymi zasady zaliczania poszczególnych gruntów do określonej kategorii użytków).

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika Nadleśnictwa, iż organ nie wskazał żadnych przepisów, z których wynikać ma niemożność uwzględnienia wniosku z powodu pozostawania gruntów będących przedmiotem postępowania na terenie objętym m.p.z.p. oraz z faktu, iż przedmiotowe grunty stanowią teren zamknięty, a użytkownik nie prowadzi działalności rolniczej, [...]WINGiK zwrócił uwagę, że Starosta stwierdził, iż przedłożony projekt klasyfikacji jest niezgodny z przepisami ustawy o lasach, gdyż proponuje wykazanie w EGiB dużo większej powierzchni lasów, co nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym do końca 2017 r. planie urządzenia lasu. Ponadto, zdaniem [...]WINGiK, organ I instancji słusznie podniósł, że od chwili wykazania w EGiB dla obszaru poligonu [...] terenów różnych, nie wystąpiły żadne przesłanki i okoliczności (takie jak zakończenie działalności poligonu i rekultywacja gruntów popoligonowych), które uzasadniałyby dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponadto organ II instancji nie zgodził się z zarzutem, że z uwagi na charakter gruntów będących przedmiotem wniosku i brak ich degradacji nie było konieczności dokonywanie jakiejkolwiek rekultywacji gruntów, bowiem z przytoczonego w zaskarżonej decyzji dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że grunty terenów popoligonowych winny zostać poddane rekultywacji.

Odnosząc się natomiast do kwestii, iż dla obszaru będącego przedmiotem postępowania odwoławczego przestał obowiązywać dotychczasowy Plan urządzenia lasu, a nowy taki plan wejdzie w życie ze skutkiem na dzień [...] stycznia 2018 r., po zatwierdzeniu przez Ministra Środowiska – [...]WINGiK stwierdził, że niezależnie od faktu, iż nie jest obecnie znana data zatwierdzenia tego planu przez Ministra Środowiska, to i tak do czasu wystąpienia przesłanek, takich jak zakończenie działalności poligonu i rekultywacja gruntów popoligonowych (które uzasadniałyby dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów) ustalenia nowego planu urządzenia lasu nie zostaną uwzględnione jako podstawa do zmiany w EGiB użytku tereny różne (Tr) na użytek las (Ls).

Skargi od opisanej decyzji [...]WINGiK wnieśli, odrębnymi pismami, zarówno Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 760/18), jak i Skarb Państwa - Wojskowy Zarządu Infrastruktury w [...] (skarga zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 761/18).

Nadleśnictwo, reprezentowane przez r. G., zarzuciło naruszenie:

a) prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2-3 i art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w zw. z § 5 ust. 1 rozp.gleb.klas. przez zaniechanie obowiązku aktualizacji danych zawartych w EGiB, pomimo zmiany faktycznego sposobu korzystania z gruntów w będących przedmiotem postępowania, jak również pominięcia planu urządzenia lasu w odniesieniu do gruntów leśnych objętych wnioskiem;

b) przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej oraz naruszenie obowiązku kompleksowego i wyjaśnienia przesłanek dotyczących wydanej decyzji, w szczególności przez oparcie decyzji negatywnej w stosunku do skarżącego o przesłanki niewynikające z przepisów prawa,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sformułowanych w odwołaniu zarzutów,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak uwzględnienia konieczności zawieszenia postępowania z urzędu w związku z utratą z dniem [...] grudnia 2017 r. mocy obowiązującej planu urządzenia lasu oraz oczekiwaniem na zatwierdzenie przez ministra właściwego do spraw środowiska nowego planu.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, pełnomocnik Nadleśnictwa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od [...]WINGiK na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W konkluzji motywów skargi podkreślił, że [...]WINGiK nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pochopnie uznając, że przeznaczenie działek objętych niniejszym postepowaniem na poligon wojskowy (co, jak zaznaczył pełnomocnik Nadleśnictwa, nie było kwestionowane w postępowaniu administracyjnym) z góry wyklucza uaktualnienie ich klasyfikacji gleboznawczej.

Z kolei WZI, reprezentowany przez adw. M., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 20 ust. 2-3 p.g.k. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż obejmuje on zakresem swojego zastosowania grunty stanowiące przedmiot wniosku, zaś wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie nie wymaga wcześniejszego przeprowadzenia ich rekultywacji;

b) art. 3 pkt 1 u.las. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że grunty terenów popoligonowych, w celu ustalenia nowej klasyfikacji gruntów, winny zostać poddane rekultywacji, podczas gdy obszar poligonu [...] w większości stanowią grunty odpowiadające definicji "lasu" w rozumieniu wskazanego przepisu, a nadto grunty te nie uległy dewastacji w wyniku funkcjonowania poligonu;

c) art. 461 k.c. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co przejawiło się w przyjęciu, że dokonanie prawidłowej klasyfikacji gleboznawczej jest możliwe dopiero po zrekultywowaniu gruntów, podczas gdy wskazany przepis nie wyłącza możliwości uznania gruntów wykorzystywanych na cele obronności kraju za grunty rolne, jeżeli w wyniku prowadzonej działalności pozarolniczej nie uległy one degradacji oraz znacznemu przeobrażeniu.

2. przepisów prawa procesowego:

a) art. 136 § 1 w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy przez zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dowodów, w szczególności ustalenia rzeczywistego sposobu wykorzystywania gruntów mających zostać objętych klasyfikacją gleboznawczą oraz ustalenia stopnia ich ewentualnej degradacji;

b) art. 80 oraz art. 75 § 1 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz oparcie o opinię biegłych sporządzoną bez faktycznego zapoznania się przez nich z gruntami tworzącymi poligon w [...], a także w sposób sprzeczny z prawem, ze względu na objęcie przedmiotem opinii obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa, co prowadziło do przyjęcia przez organy obu instancji wadliwych wniosków w przedmiocie dewastacji gruntów wskutek prowadzonych ćwiczeń wojskowych oraz konieczności ich uprzedniej rekultywacji;

c) art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. przez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek,

d) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenie uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, co przejawiło się w braku powołania podstaw prawnych, na których organ II instancji oparł swoją argumentację w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów złożonych odwołań, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń o uprzedniej konieczności zakończenia działalności poligonu w [...] oraz rekultywacji tworzących go gruntów.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, pełnomocnik WZI wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w przedmiocie weryfikacji i aktualizacji dotychczasowych użytków i klas wskazanych w operacie EGiB dla wymienionych we wniosku działek, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargi, organ wniósł o ich oddalenie oraz o obciążenie skarżących kosztami postępowania.

Postanowieniem z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Po 760/18 i IV SA/Po 761/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SA/Po 760/18.

W piśmie procesowym z [...] września 2018 r. pełnomocnik Nadleśnictwa podtrzymał wszystkie zawarte w skardze zarzuty oraz wnioski, a dodatkowo, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wytknął brak ustosunkowania się przez [...]WINGiK do sformułowanych w skardze zarzutów (poza zarzutem naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), w tym do najważniejszej kwestii dotyczącej braku wpływu aktualnego sposobu użytkowania terenu na konieczność sporządzenia weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Postanowieniem z 30 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 – od którego zażalenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I OZ 1272/18 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia Gminy [...] do udziału w sprawie.

Postanowieniem z 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej też jako "Stowarzyszenie") do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony.

Stowarzyszenie, reprezentowane przez r.pr. M. K., w piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. wniosło o oddalenie skarg, wskazując m.in. na brak możliwości przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów należących do skarżących z uwagi na to, że: (i) teren objęty przedmiotowym postepowaniem ma status terenu zamkniętego; (ii) uznanie gruntów należących do skarżących za grunty rolne i leśne nie może nastąpić także z tego powodu, iż byłoby to sprzeczne z ustaleniami Planu miejscowego; (iii) w przypadku możliwości uznania terenów wykorzystywanych obecnie pod działalność poligonu za grunty rolne i leśne, konieczne byłoby dokonanie ich remediacji.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2019 r.:

- pełnomocnik skarżącego WZI podtrzymał wnioski i wywody skargi;

- pełnomocnik skarżącego Nadleśnictwa podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] września 2018 r. Odnosząc się zaś do pisma procesowego Stowarzyszenia, uznał jego argumentację za zbieżną ze stanowiskiem organu i niezasadną;

- pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę;

- pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał wnioski i wywody zawarte w piśmie procesowym z [...] marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r. (znak: [...]) – utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów – Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek w przeważającej mierze z innych przyczyn niż w nich wskazano.

Na wstępie należy zaznaczyć, że we wniosku z [...] listopada 2015 r. Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] i Wojskowy Zarząd Infrastruktury w [...] wystąpili o wszczęcie postępowania w sprawie "weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów", wymienionych szczegółowo w tym podaniu (k. 2 akt adm. I inst.). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, jako zgodną z literalnym brzmieniem wniosku i nie kwestionowaną przez żadną ze stron postępowania.

Konsekwentnie podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanym postepowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.; w skrócie "p.g.k."). Zgodnie z art. 20 ust. 3 p.g.k. grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Ustawodawca wyjaśnia przy tym w art. 2 pkt 12 p.g.k., że zwrot "gleboznawcza klasyfikacja gruntów" oznacza "podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb".

Szczegółowy tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów został uregulowany w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246, w skrócie "rozp.gleb.klas."). W § 1 tego rozporządzenia wskazano, że jego przedmiotem jest określenie: (1) urzędowej tabeli klas gruntów oraz (2) sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W myśl § 5 ust. 1 rozp.gleb.klas. przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: (1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; (2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; (3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; (4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; (5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji – przy czym czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem" (§ 5 ust. 1 rozp.gleb.klas.). Wspomniane w § 5 ust. 1 pkt 2 rozp.gleb.klas. przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje zaś: (1) sporządzenie opisu fizjograficznego; (2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji; (3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; (4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; (5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych; (6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; (7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej; (8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych (§ 7 ust. 1 rozp.gleb.klas.).

Z wcześniej przywołanego art. 20 ust. 3 p.g.k. wynika, że gleboznawczą klasyfikację gruntu przeprowadza się tylko dla gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie to dotyczy zatem tylko tych dwóch kategorii nieruchomości. W ocenie Sądu, w celu ustalenia, czy dany teren stanowi grunt rolny lub leśny podlegający gleboznawczej klasyfikacji, konieczne jest odwołanie się do danych ewidencyjnych. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków (w skrócie "EGiB") obejmuje informacje dotyczące gruntów, w tym w szczególności rodzaje użytków gruntowych i ich klasy bonitacyjne. Jak wynika zaś z § 66 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm., w skrócie "rozp.EGiB"), danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas bonitacyjnych są: (1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych; (2) oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Zarazem prawodawca dodaje w § 66 ust. 2 rozp.EGiB, że przebieg konturów klasyfikacyjnych przyjmuje się w ewidencji na podstawie mapy klasyfikacji, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 rozp.gleb.klas., i zamyka się w granicach konturów gruntów rolnych lub gruntów leśnych.

Należy zauważyć, że ogół użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji gruntów został w § 67 rozp.EGiB podzielony na "grupy" użytków gruntowych, których obecnie wyróżnia się sześć (zob. pkt 1–4, 6 i 7), a wśród nich m.in.: grunty rolne (pkt 1), grunty leśne (pkt 2) oraz tereny różne (pkt 7). W obrębie większości spośród tak wyróżnionych grup użytków, w tym w obrębie grupy gruntów rolnych oraz grupy gruntów leśnych, dokonano dalszego podziału systematyzacyjnego – na "rodzaje" użytków gruntowych. Taka terminologia wynika expressis verbis z tabeli zamieszczonej w załączniku nr 6 do rozp.EGiB (zob. kolumna 2 tej tabeli), która to tabela, wespół z § 68 rozp.EGiB, stanowi podstawę do wyróżnienia i identyfikacji poszczególnych rodzajów użytków gruntowych. Z perspektywy rozważanej sprawy wypada zwrócić uwagę, że w świetle § 68 ust. 1 i 2 rozp.EGiB oraz tabeli zawartej w załączniku nr 6 do rozp.EGiB:

- grupa "grunty rolne" dzieli się na następujące rodzaje użytków gruntowych: (a) grunty orne (oznaczone symbolem "R"), (b) sady (oznaczone symbolem "S"), (c) łąki trwałe (oznaczone symbolem "Ł"), (d) pastwiska trwałe (oznaczone symbolem "Ps"), (e) grunty rolne zabudowane (oznaczone symbolem "Br"), (f) grunty pod stawami (oznaczone symbolem "Wsr"), (g) grunty pod rowami (oznaczone symbolem "W"), oraz (h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (oznaczone symbolem "Lzr") – przy czym wszystkie dotychczas wymienione (lit. a–h) rodzaje użytków określane są przez prawodawcę wspólnym mianem "użytków rolnych" (zob. wprowadzenie do wyliczenia w § 68 ust. 1 pkt 1 rozp.EGiB) – a także nieużytki (oznaczone symbolem "N").

- grupa "grunty leśne" dzieli się na następujące rodzaje użytków gruntowych: (1) lasy (oznaczone symbolem "Ls") oraz (2) grunty zadrzewione i zakrzewione (oznaczone symbolem "Lz").

Względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że wprowadzony przez prawodawcę w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków podział na "grupy" oraz "rodzaje" użytków gruntowych zachowuje swą prawną relewantność także na tle ściśle powiązanego z tym aktem normatywnym rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym jego § 7 ust. 1 pkt 7. W świetle tego przepisu w ramach czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator dokonuje m.in. zaliczenia gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego. Godzi się zauważyć, że w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97, z późn. zm.) nie było to kompetencją klasyfikatora, do którego obowiązków należało tylko określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji (zob. § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia z 1956 r.). Jest to zrozumiałe, gdyż czynność zaliczenia gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego nie mieściła się wówczas w pojęciu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co więcej, jest tak również w obecnym stanie prawnym – skoro zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 12 p.g.k. przez "gleboznawczą klasyfikację gruntów" rozumie się wyłącznie "podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb" – zaś dopuszczenie przez prawodawcę w rozp.gleb.klas. określania, w ramach czynności klasyfikacyjnych, także rodzaju użytku gruntowego jest tłumaczone w doktrynie względami stricte pragmatycznymi, a mianowicie wyeliminowaniem konieczności uruchamiania dwóch odrębnych postępowań (tak J. M., Zmiana w ewidencji gruntów i budynków rodzaju rolnych użytków gruntowych i nieużytków w kontekście modernizacji gruntów i budynków, "Samorząd Terytorialny" 2018, nr 6, s. 35).

Takie wytłumaczenie jawi się jednak jako dalece niewystarczające, zwłaszcza wobec treści upoważnienia ustawowego do wydania rozp.gleb.klas., zamieszczonego w art. 26 ust. 1 p.g.k. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia:

1) urzędową tabelę klas gruntów,

2) sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów

– mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów." Z cytowanego przepisu nie wynika upoważnienie dla Rady Ministrów do poszerzania zakresu "gleboznawczej klasyfikacji gruntów" poza ramy definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 12 p.g.k., i obejmowania nią także czynności zaliczania klasyfikowanych gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego – jak to zostało ujęte w § 7 ust. 1 pkt 7 rozp.gleb.klas.

Abstrahując nawet od sygnalizowanej legislacyjnej wadliwości § 7 ust. 1 pkt 7 rozp.gleb.klas. (polegającej na wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego we wskazanej części), należy stwierdzić, że skoro zaliczanie gruntów do odpowiedniego "rodzaju" użytku gruntowego nie mieści się w ściśle rozumianej gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to ww. przepis w tej części nie może być interpretowany rozszerzająco – jako umożliwiający zaliczanie gruntów także do poszczególnych "grup" użytków gruntowych. W konsekwencji analizowany przepis umożliwia co najwyżej przyporządkowanie (zmianę przyporządkowania) danego gruntu do określonego rodzaju użytku gruntowego w obrębie danej grupy użytków, a już nie pomiędzy różnymi grupami. Zatem, o ile można by ewentualnie dopuścić "przekwalifikowanie", w omawianym trybie, danego gruntu dotychczas wykazywanego jako np. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr) na np. grunty orne (R) – gdyż następowałoby to w obrębie tej samej grupy użytków gruntowych: gruntów rolnych – o tyle za niedopuszczalne należałoby już uznać "przekwalifikowanie" w tym trybie np. wspomnianego gruntu zadrzewionego i zakrzewionego na użytkach rolnych - Lzr (grupa: grunty rolne) na np. las - Ls (grupa: grunty leśne), albo np. gruntu zaliczanego do terenów różnych - Tr (grupa: tereny różne) na np. grunty orne - R (grupa: grunty rolne), gdyż w ostatnio wymienionych przypadkach dochodziłoby do zmiany przyporządkowania nie tylko do "rodzaju", ale i do "grupy" użytków gruntowych. Tymczasem, w ocenie Sądu, w świetle przywołanych przepisów zaliczenie danego gruntu do innej grupy użytków gruntowych niż dotychczas – np. przekwalifikowanie użytku z "tereny różne" na "grunty rolne" – możliwe jest tylko w sposób i w trybie właściwym dla aktualizacji EGiB, nie zaś w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Należy w tym miejscu podkreślić, że, wbrew sugestiom płynącym ze skargi Nadleśnictwa, procedur tych – tj. postępowań w sprawie aktualizacji wpisów w EGiB oraz w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów – nie można utożsamiać, pomimo istniejącego między nimi związku funkcjonalnego (o którym niżej).

Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest ich bieżąca aktualizacja. Zgodnie bowiem z § 45 ust. 1 rozp.EGiB aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: (1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; (2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; (3) wyeliminowania danych błędnych.

Natomiast gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest wyodrębnioną procedurą względem postępowań dotyczących wpisów w EGiB, kończącą się wydaniem decyzji, która – o ile jest pozytywna – stanowi podstawę dla dokonywania następnie odpowiednich wpisów w EGiB (por. G. Ninard, Udział klasyfikatora w procedurze gleboznawczej klasyfikacji gruntów, "Samorząd Terytorialny" 2014, nr 3, s. 66–67). Zasadniczym celem tej procedury jest ustalenie lub zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu rolnego lub leśnego (por. art. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 3 p.g.k.) – a więc jedynie wąskiego wycinka danych (informacji) dotyczących gruntów, które są ujawniane w EGiB (por. art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.), a których w pozostałym zakresie w tym trybie nie ustala się.

Jak widać, wspomniany wyżej związek funkcjonalny pomiędzy obu procedurami przejawia się w tym, że ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą następnie – na ogólnych zasadach – stanowić podstawę do aktualizacji wpisów w EGiB.

Odrębność postępowania mającego za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów od postępowań uregulowanych w rozp.EGiB – i związana z tym konieczność rozróżniania pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów – jest silnie akcentowana i obszernie motywowana w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok WSA z 10.10.2017 r., II SA/Wr 532/17; por. też wyroki WSA: z 09.04.2018 r., IV SA/Wa 2940/17; z 12.07.2018 r., II SA/Po 221/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Odrębność obu omawianych procedur manifestuje sam ustawodawca. W tym kontekście warto przywołać choćby art. 22 ust. 1 p.g.k., który stanowi, że: "Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie." W cytowanym przepisie ustawodawca wyraźnie odróżnia wymienione: ewidencję od klasyfikacji. Tymczasem gdyby postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów było tożsame z lub zawierało się w aktualizacji operatu ewidencyjnego, to rozróżnienie dokonane w art. 22 ust. 1 p.g.k. byłoby zbędne, a wręcz wadliwe. Wprowadzenia tego rozróżnienia nie można pomijać w procesie wykładni, zwłaszcza w kontekście założenia o językowej racjonalności ustawodawcy oraz w świetle zakazu wykładni synonimicznej i zakazu wykładni "per non est".

Nietożsamość wskazanych procedur wynika także z porównania § 5 ust. 1 pkt 5 rozp.gleb.klas. oraz art. 24 ust. 2b p.g.k. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów następuje każdorazowo w drodze decyzji administracyjnej (verba legis: "decyzji o ustaleniu klasyfikacji"). Natomiast w świetle art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w EGiB następuje zasadniczo w drodze czynności materialno-technicznej (pkt 1). Dopiero w przypadkach niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a–h p.g.k. organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną (pkt 2). Sprawa gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest zatem załatwiana w innej formie procesowej (decyzja administracyjna) niż większość spraw z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych (czynność materialno-techniczna). Przy tym ostateczna decyzja o ustaleniu klasyfikacji jest bez wątpienia jedną z decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d p.g.k. – które stanowią podstawę do aktualizacji informacji zawartych w EGiB, w drodze czynności materialno-technicznej.

Podsumowując dotychczasowe uwagi, należy stwierdzić, że w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ administracji publicznej, w ślad za klasyfikatorem, jest władny stworzyć podstawę do zmiany wpisów w EGiB w zakresie rodzaju użytków gruntowych tylko w takim zakresie i w taki sposób, że w decyzji o ustaleniu klasyfikacji na nowo określi rodzaj użytku gruntowego (użytków gruntowych) wyłącznie w granicach użytków już ujawnionych w EGiB jako określony rodzaj gruntów rolnych lub leśnych. W skrajnym przypadku może zatem dojść nawet do zakwalifikowania, przykładowo, dotychczas wykazywanych "nieużytków" jako "gruntów ornych" I klasy bonitacyjnej. Natomiast wykluczone jest władcze stwierdzenie w takim postępowaniu (klasyfikacyjnym), że grunty dotychczas niezaliczone do żadnego z rodzajów gruntów rolnych lub leśnych, w rozumieniu § 67 pkt 1 i 2 rozp.EGiB oraz § 68 ust. 1 i 2 rozp.EGiB – a więc np. grunty stanowiące "tereny różne" w rozumieniu § 67 pkt 7 rozp.EGiB – powinny zostać wpisane w EGiB jako grunty rolne lub leśne (określonego rodzaju). Taka zmiana danych ewidencyjnych wymagałaby ich aktualizacji w trybie § 45 rozp.EGiB – a więc w szczególności z wykorzystaniem dostępnych źródeł danych ewidencyjnych wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. – gdyż dokonywanie kwalifikacyjnych "przesunięć" pomiędzy różnymi grupami użytków gruntowych nie należy do kompetencji klasyfikatora ani organu wydającego decyzję o ustaleniu klasyfikacji.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że stanowisko organów administracji publicznej co do całkowitej niedopuszczalności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach w [...], w odniesieniu do pewnej części terenów objętych wnioskiem nie jest prawidłowe.

Organy obu instancji podnosiły bowiem, że działki wymienione we wniosku z [...] listopada 2015 r. są obecnie wykorzystywane jako poligon wojskowy (bezsporne), co miało z kolei wykluczać przeprowadzenie wnioskowanej zmiany klasyfikacji gleboznawczej, gdyż takie działki nie mogą być, zdaniem organów, uznane za grunty rolne lub leśne w rozumieniu art. 20 ust. 3 p.g.k. Argument ten okazał się jednak nietrafny, jako abstrahujący od wpisów aktualnie figurujących w EGiB.

Z wypisu z rejestru gruntów z [...] listopada 2017 r. wynika bowiem, że na terenie działek wymienionych we wniosku z [...] listopada 2015 r. występują m.in. "użytki rolne" w postaci "gruntów pod rowami" – działki nr [...] (k. 848-860 akt adm. I inst.). Działki wskazane w powyższym wniosku obejmują także tereny sklasyfikowane jako "nieużytki" – działki nr [...]. Tym samym, wbrew wywodom organów administracji, niektóre z działek podanych we wniosku z [...] listopada 2015 r. stanowiły grunty rolne – wymienione w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g i pkt 2 rozp.EGiB. W tym zakresie (tj. w granicach ww. terenów zaliczonych w EGiB do gruntów rolnych) potencjalnie możliwe byłoby zatem zweryfikowanie dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntu, zgodnie z art. 20 ust. 3 p.g.k.

Ponadto w świetle tego ostatniego przepisu, klasyfikacji gleboznawczej gruntów podlegają także grunty leśne. W myśl § 68 ust. 2 rozp.EGiB grunty leśne dzielą się na "lasy" (symbol Ls) oraz "grunty zadrzewione i zakrzewione" (symbol Lz). Z opisu zawartego w odnośnym wierszu tabeli (lp. 10) zamieszczonej w załączniku nr 6 do rozp.EGiB wynika, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129, z późn. zm.; w skrócie "u.las."). Ustawodawca wskazał w art. 3 ustawy o lasach, że lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zarazem jednak trzeba zauważyć, że według art. 20 ust. 2 u.las. w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu. Tym samym, wbrew uwagom zawartym w obu skargach, organy prowadzące EGiB nie mogą samodzielnie ustalać, czy na danym terenie występuje las w rozumieniu art. 3 u.las. Ich obowiązkiem jest natomiast odzwierciedlenie w EGiB ustaleń zawartych w planie urządzenia lasu. Konkluzję tę potwierdza art. 20 ust. 3a p.g.k., w świetle którego ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że działki nr [...] obejmują tereny lasów (oznaczone symbolem "Ls"), a na działkach nr [...] znajdują się dodatkowo grunty zadrzewione i zakrzewione (oznaczone symbolem "Lz"). Wpisy te znajdują swoje odzwierciedlenie w odnośnym Planie urządzenia lasu, który obowiązywał w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2017 r. Wyjątek dotyczy tylko działki nr [...], w przypadku której powołany Plan urządzenia lasu nie zawiera danych niezbędnych do weryfikacji poprawności wpisów w EGiB. Abstrahując od tego uchybienia, Sąd uznał, że w powyższym zakresie (tj. w granicach ww. terenów zaliczonych w EGiB do gruntów leśnych) potencjalnie możliwe byłoby zweryfikowanie dotychczasowej klasyfikacji gleboznawczej gruntu.

Podsumowując ten fragment rozważań, należy stwierdzić, że wykorzystywanie działek objętych kontrolowanym postępowaniem jako czynny poligon wojskowy nie wyklucza możliwości dokonania weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale tylko w odniesieniu do (i w granicach) terenów wykazanych aktualnie w EGiB jako określone rodzaje gruntów rolnych lub leśnych. Konsekwentnie, w kontrolowanym postępowaniu niedopuszczalne byłoby już jednak "przeklasyfikowanie" terenów stanowiących obecnie, zgodnie z aktualnymi wpisami w EGiB, "tereny różne" (symbol Tr) w drodze zaliczenia ich w tym trybie (gleboznawczej klasyfikacji gruntów) do określonych rodzajów gruntów rolnych albo leśnych.

W świetle powyższego można stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie istniała potencjalna możliwość uwzględnienia wniosku z [...] sierpnia 2015 r. w określonej części. Tym samym za trafny należy uznać wytyk sformułowany w skardze Nadleśnictwa, że organ bezzasadnie przyjął, iż wniosek ten nie może zasługiwać na uwzględnienie w jakiejkolwiek części.

Mając zatem na względzie, z jednej strony, zasadę związania organu administracji publicznej wnioskiem strony inicjującym postępowanie administracyjne (wywodzoną z art. 61 § 1 i 2 k.p.a.) – w myśl której to zasady organ administracji jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż tylko i wyłącznie ona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, co oznacza, że owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924, a także późniejsze wyroki NSA, m.in. z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010; z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; dostępne w CBOSA) – a z drugiej strony: zasadę informowania statuowaną w art. 9 k.p.a., organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy z pytaniem, czy zgadza się on odpowiednio zmodyfikować swój wniosek, przez ograniczenie jego zakresu do terenów oznaczonych aktualnie w EGiB jako rodzaje gruntów rolnych lub leśnych. Tego jednak żaden z organów rozpoznających ów wniosek nie uczynił, czym doprowadził do naruszenia art. 9 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (z tym że WWINGiK – w zw. z art. 140 k.p.a.) Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ewentualne wyrażenie zgody przez wnioskodawcę na odpowiednią modyfikację (zawężenie) wniosku, otworzyłoby drogę do pozytywnego załatwienia kontrolowanej sprawy w zmodyfikowanym zakresie. Oczywiście wówczas organ musiałby ocenić przydatność przedłożonego w sprawie operatu technicznego do dokonania takiej ograniczonej (w stosunku do pierwotnego zakresu wniosku) weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Pozostawiając tę ocenę w pierwszej kolejności organowi administracji, można jedynie ubocznie zauważyć, że przydatność ta wydaje się prima vista dość problematyczna. Po pierwsze dlatego, że wspomniany operat techniczny dotyczy wszystkich działek wymienionych we wniosku z [...] listopada 2015 r., w tym także tych, które nie są oznaczone w EGiB jako grunty rolne lub leśne (t. II operatu technicznego). Po drugie, w operacie technicznym zaproponowano zmianę klasyfikacji dla poszczególnych działek rozpatrywanych w całości, a nie dla poszczególnych rodzajów użytków gruntowych w granicach tych działek. Tymczasem zdecydowana większość przedmiotowych działek nie ma charakteru jednorodnego, lecz składa się z terenów o różnym statusie ewidencyjnym. Nierzadko działki te obejmują bowiem łącznie np. "nieużytki", "lasy" oraz "tereny różne". Operat techniczny powinien odzwierciedlać ten element stanu faktycznego i analizować gleboznawczą klasyfikację gruntów tylko w odniesieniu do (i w granicach) terenów oznaczonych w EGiB jako grunty rolne lub leśne.

W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne może okazać się wezwanie wnioskodawcy o przedłożenie odpowiednio zmodyfikowanego ("przepracowanego") operatu technicznego (o czym niżej).

Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że w świetle § 3 rozp.gleb.klas. postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadza się z urzędu albo na wniosek. Przypadki, gdy organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu, zostały określone enumeratywnie w § 4 rozp.gleb.klas. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy nie wynika, aby którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie (w jego pkt 1–6) wystąpiła w tej sprawie. Na istnienie takich okoliczności nie wskazywała też żadna ze stron. Wszystko to prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie toczy się w trybie wnioskowym.

Powyższe stwierdzenie ma istotne implikacje procesowe. W przypadku bowiem postępowania prowadzonego na wniosek, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądana zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntu jest uzasadniona. Tym samym organ administracji publicznej, co do zasady, nie musi poszukiwać dowodów, które potwierdzą zasadność żądania wnioskodawcy, o ile materiał zgromadzony w toku postępowania jest kompletny i został prawidłowo poddany ocenie. Organ nie ma także obowiązku korygowania we własnym zakresie ewentualnych wad operatu lub zastępowania go dowodem z opinii biegłego, lecz powinien ocenić przedłożony operat i w razie potrzeby wezwać wnioskodawcę o wprowadzenie stosownych korekt do tego dokumentu, a w skrajnym przypadku – nawet o przedłożenie nowego operatu (por. wyrok WSA z 10.03.2016 r., II SA/Ke 996/15, CBOSA). Niewykonanie tych czynności przez wnioskodawcę skutkować może odmową uwzględnienia wniosku o weryfikację gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Podsumowując dotychczasowe uwagi, należy uznać, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie wykluczyły całkowicie możliwość zweryfikowania klasyfikacji gleboznawczej gruntów w kontrolowanej sprawie.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach, trzeba stwierdzić, co następuje.

Nietrafnie Nadleśnictwo kwestionuje znaczenie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego ("m.p.z.p.") dla aktualizacji wpisów w EGiB (z którą to aktualizacją skarżący w dodatku niezasadnie utożsamia gleboznawczą klasyfikację gruntów, której dotyczy kontrolowana sprawa).

Jak to już wyżej wskazano, Starosta ma w świetle § 45 ust. 1 pkt 1 rozp.EGiB. obowiązek aktualizowania danych ewidencyjnych w razie zaistnienia niezgodności między wpisami w EGiB i rzeczywistym stanem nieruchomości. W konsekwencji wymieniony organ administracji musi także uwzględnić aktualne przeznaczenie nieruchomości, jeżeli jest ono odpowiednio udokumentowane. Ustawodawca wskazuje bowiem w art. 24 ust. 2a p.g.k., że informacje zawarte w EGiB podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 p.g.k.,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla działek wymienionych we wniosku z [...] listopada 2015 r. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - [...] (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...]; w skrócie "Plan miejscowy"). Przedmiotowe działki zostały w nim przeznaczone pod teren poligonu. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla oceny (nie)zasadności ewentualnego "przekwalifikowania" użytków gruntowych w obrębie ww. działek – potencjalnie dopuszczalnego w trybie, wzmiankowanej w skardze Nadleśnictwa, aktualizacji wpisów w EGiB, a nie w ramach kontrolowanego postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów – z "terenów różnych" (Tr) na grunty rolne lub leśne.

Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) – który to przepis obowiązywał w dacie uchwalenia Planu miejscowego – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Podobnie stanowi obecnie obowiązujący art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), w myśl którego plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący EGiB, analizując potrzebę lub zasadność aktualizacji wpisów w tym rejestrze, jest obowiązany uwzględniać z urzędu postanowienia m.p.z.p. obowiązującego na danym obszarze – w tym przypadku: ww. Planu miejscowego – jako "przepisy prawa" w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a p.g.k. Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżących, obowiązujący Plan miejscowy może wykluczać "przekwalifikowanie" objętych wnioskiem użytków nie-rolnych lub nie-leśnych – głównie stanowiących ewidencyjne "tereny różne" – na grunty rolne lub leśne.

Sąd uznał również za nietrafny zarzut skargi WZI, w świetle którego wyrażenie "grunt rolny" powinno być interpretowane zgodnie z art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), który to przepis stanowi, że nieruchomości rolne (grunty rolne) to nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Godzi się bowiem zauważyć, że cytowana definicja została sformułowana przede wszystkim na potrzeby prawa prywatnego, w szczególności obrotu cywilnoprawnego gruntami wykorzystywanymi w ramach gospodarstwa rolnego. W zakresie prawa publicznego może ona znajdować zastosowanie jedynie posiłkowo, w braku odmiennej regulacji. Tymczasem, w ocenie Sądu, z taką odmienną (szczególną) regulacją mamy do czynienia właśnie na tle przywołanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz aktów wykonawczych do niej, poświęconych ewidencji gruntów i budynków. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że w tej dziedzinie (regulacji EGiB) prawodawca posługuje się autonomicznym rozumieniem "gruntów rolnych", odmiennym od ustalonego w definicji legalnej z art. 461 k.c. Dość powiedzieć, że na tle definicji kodeksowej przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, iż nieruchomość rolna nie obejmuje nieużytków (zob. uchwała SN z 14.12.1984 r., III CZP 78/84, OSNC 1985, nr 10, poz. 149; za dalszą aktualnością tej uchwały opowiedział się SN w wyroku z 14.11.2001 r., II CKN 440/01, OSNC 2002, nr 7–8, poz. 99). Tymczasem w przepisach normujących zagadnienia ewidencji gruntów i budynków "nieużytki" są ujmowane wprost jako rodzaj gruntów rolnych (zob.: § 68 ust. 1 pkt 2 rozp.EGiB; tabela w załączniku nr 6 do rozp.EGiB, lp. 9; część VII Urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozp.gleb.klas.). Poza tym w doktrynie prawa cywilnego wskazuje się na istnienie zależności wręcz odwrotnej od forsowanej przez pełnomocnika WZI – jako że zauważa się, iż to raczej treść ewidencji gruntów może być pomocna (acz nie rozstrzygająca) dla kwalifikacji danej nieruchomości jako nieruchomości rolnej w świetle art. 461 k.c. (por. np.: Ł. Żelechowski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. I pod red. K. Osajdy, Warszawa 2017, uw. 4 do art. 461; E. Skowrońska-Bocian, M. Warciński [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2018, art. 461 Nb 4; R. Budzinowski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, pod red. M. Gutowskiego, Warszawa 2018, art. 461 Nb 5). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że do czasu wprowadzenia do k.c. przepisu art. 461 (co nastąpiło z dniem 1 października 1990 r.) pojęcie "nieruchomości rolnej" oznaczało swoistą kategorię prawa cywilnego, podczas gdy pojęcie "gruntu rolnego" występowało (i występuje nadal) przede wszystkim w regulacjach administracyjnoprawnych. Wprawdzie w normatywnym ujęciu art. 461 k.c. oba te pojęcia stały się synonimami, "[j]ednak tego rozstrzygnięcia terminologicznego nie można przenosić na regulacje pozakodeksowe, w których zakres i treść pojęcia «grunt rolny» nie zawsze jest identyczna z cywilnoprawnym pojęciem «grunt rolny» (nieruchomość rolna)" (tak T. Kurowska, Upowszechnienie prawa własności nieruchomości, Katowice 1994, s. 60–61). Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę.

W ocenie Sądu bezzasadne było także rozważanie w kontrolowanej sprawie spornej kwestii rekultywacji gruntów, podjęte w nawiązaniu do regulacji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm., w skrócie "u.o.g.r.l."). W myśl tego przepisu gruntami rolnymi, w rozumieniu powołanej ustawy, są m.in. "grunty zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa" (pkt 8). W związku z tym godzi się zauważyć, że, po pierwsze, definicja ta została sformułowana wyłącznie na potrzeby wymienionego aktu normatywnego – na co jednoznacznie wskazuje zwrot "w rozumieniu ustawy", użyty we wprowadzeniu do zawartego w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. wyliczenia rodzajów gruntów uznanych za rolne na tle tego aktu. Tym samym przepis ten, w braku odmiennej woli ustawodawcy, nie może służyć identyfikowaniu działek (terenów), które powinny zostać uznane za grunty rolne w rozumieniu przepisów o EGiB. Abstrahując nawet od tego spostrzeżenia, należy zauważyć, że, po drugie, w powołanym przepisie ustawodawca używa słowa "zrekultywowane". Wyraz ten wskazuje na aspekt dokonany imiesłowu biernego. W konsekwencji powyższy przepis dotyczy wyłącznie gruntów, które już zostały zrekultywowane. Taki stan niewątpliwie nie wystąpił w niniejszej sprawie. Przedmiotowe działki wykorzystywane są nadal jako poligon wojskowy. Nie ustalono również, by planowane było zamknięcie tego obiektu wojskowego i przywrócenie rozważanemu terenowi rolniczego charakteru. Wobec tego zbędne było rozważanie przez organ potrzeby rekultywacji omawianych działek, a wynikła na tym tle polemika skarżących nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również, podniesiony w skardze Nadleśnictwa, zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 u.las.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem plan urządzenia lasu sporządza się, co do zasady, na okres 10 lat, z uwzględnieniem:

1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej;

2) celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że sporządzony dla przedmiotowych działek Plan urządzenia lasu obowiązywał do [...] grudnia 2017 r., a więc w toku postępowania przed organem II instancji wygasł. W związku z tym Nadleśnictwo wywiodło, że zasadne byłoby zawieszenie postępowania, gdyż kwestia uchwalenia nowego planu urządzenia lasu i jego treść stanowią zagadnienie wstępne w sprawie. Albowiem, zdaniem skarżącego, przepis art. 20 ust. 2 u.las. – który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu – zawiera w swej treści zasadę, iż dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", istotne znaczenie mają ustalenia ww. planów dotyczące ich granic i powierzchni.

Odnosząc się do tej argumentacji należy ponownie podkreślić różnicę przedmiotową i zakresową pomiędzy postępowaniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a postępowaniem w sprawie aktualizacji wpisów w EGiB. W ramach pierwszej z tych procedur klasyfikator sporządza opracowanie, które może stanowić podstawę do zmiany – oprócz typu, rodzaju i gatunku gleby oraz jej klasy bonitacyjnej – co najwyżej rodzaju użytku gruntowego (por. § 7 ust. 1 pkt 7 rozp.gleb.klas.), ale już nie jego grupy w rozumieniu § 67 rozp.EGiB. Tym samym w ramach wspomnianego postępowania klasyfikacyjnego organy administracji publicznej weryfikują jedynie, czy w odniesieniu do gruntów oznaczonych już w EGiB jako grunty rolne lub leśne prawidłowo określono klasyfikację gleboznawczą oraz rodzaj użytków gruntowych. Ewentualna zmiana planu urządzenia lasu nie oddziałuje więc, co do zasady, bezpośrednio na wynik rozważanej procedury administracyjnej (poza raczej rzadkimi przypadkami możliwej zmiany rodzaju użytku gruntowego z "las" na "grunty zadrzewione i zakrzewione", albo odwrotnie). Odmiennie natomiast kształtuje się zakres przedmiotowy postępowania w sprawie aktualizacji wpisów w EGiB. W takim przypadku organy administracji publicznej mogą bowiem zmienić kwalifikację użytku gruntowego także poprzez zmianę grupy, do której został on zaliczony (np. z "tereny różne" na "grunt rolny" określonego rodzaju). Plan urządzenia lasu odgrywa w tym zakresie kluczową rolę, gdyż wyznacza działki (tereny), które zmienią swoje dotychczasowe oznaczenie i przeznaczenie, i staną się "lasem" także w rozumieniu przepisów o EGiB – skoro w myśl art. 20 ust. 3a p.g.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a zgodnie z zamieszczoną w załączniku nr 6 do rozp.EGiB tabelą (lp. 10) normującą cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, do "lasów" (Ls) zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach.

Nietrafny okazał się również zarzut skargi Nadleśnictwa dotyczący naruszenia jednej z nowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a., stosownie do której organy bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Po pierwsze, najwyraźniej uszło uwagi skarżącego, że cytowany przepis nie znajdował zastosowania w kontrolowanej sprawie. Został on bowiem dodany do k.p.a. przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie "zm.k.p.a."), która weszła w życie z dniem 01 czerwca 2017 r. Zarazem w myśl regulacji intertemporalnej zawartej w art. 16 zm.k.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym (z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n k.p.a.). A skoro do wszczęcia kontrolowanego postępowania doszło w listopadzie 2015 r., to nie mógł w tym postępowaniu znaleźć zastosowania przepis art. 8 § 2 k.p.a. Po drugie, w ocenie Sądu, ww. przepis odnosi się do utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez dany organ administracji (tu: przez Starostę [...] albo Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego), a nie przez jakikolwiek organ danego typu (tu: jakikolwiek organ administracji geodezyjnej i kartograficznej albo nadzoru geodezyjnego i kartograficznego). Tymczasem przykłady rozstrzygnięć, na które powołuje się Nadleśnictwo w skardze (bazujące na informacjach z RDLP w [...]), z całą pewnością nie pochodzą od organów orzekających w niniejszej sprawie. Po trzecie, materiał zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje, by organy orzekające w tej sprawie, podejmując skarżone rozstrzygnięcia, odstąpiły od jakiejś swej utrwalonej praktyki załatwiania wniosków o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W szczególności do akt administracyjnych, ani sądowych nie załączono żadnego dowodu uprawdopodabniającego naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zastrzeżenia podnoszone przez obu skarżących względem ekspertyzy z [...] października 2017 r., sporządzonej na zlecenie organu I instancji.

Należy zgodzić się z autorami skarg, że biegły nie może dokonywać ustaleń prawnych. Kompetencja ta jest bowiem zastrzeżona dla organu administracji publicznej. Z tej perspektywy inkryminowane opracowanie nie stanowi, w ocenie Sądu, opinii biegłego w zakresie, w jakim wyznaczałoby w sposób wiążący treść rozstrzygnięcia organu prowadzącego EGiB. Dokument ten zawiera bowiem obszerne rozważania historycznoprawne związane ze sposobem klasyfikowania terenów zamkniętych. Podejmuje on ponadto polemikę ze stanowiskiem klasyfikatorów upoważnionych w kontrolowanej sprawie. W tym zakresie uwagi zawarte w ww. opracowaniu można uznać za źródło wiedzy fachowej mającej wesprzeć organ administracji publicznej przy ocenie, czy przedłożony operat techniczny został wykonany poprawnie. Z tej perspektywy inkryminowane opracowanie dotyczy w istocie także stanu faktycznego, tj. prawidłowości wykonanych prac klasyfikacyjnych. W konsekwencji ekspertyza z [...] października 2017 r. mogła być wykorzystana w sprawie jako jeden z dowodów – zgodnie z generalną zasadą, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.). Przedstawione w niej rozważania nie są jednak wiążące dla organów administracji publicznej i podlegają ocenie tak, jak pozostałe dokumenty zebrane w sprawie. Wypada nadmienić, że w orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość skorzystania z ekspertyzy mającej na celu zbadanie poprawności opracowania przygotowanego przez klasyfikatora (zob. wyrok WSA z 09.04.2018 r., IV SA/Wa 2940/17, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku) – z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 p.g.k. w związku z § 7 ust. 1 pkt 7 rozp.gleb.klas. oraz § 67 i § 68 ust. 1 i 2 rozp.EGiB, które miało wpływ na wynik sprawy, a także ze względu na wynikłe stąd naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 (obecnie: § 1) k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając w odniesieniu do każdego ze skarżących: koszt uiszczonego wpisu sądowego od skargi ([...] zł), a także wynagrodzenie należne pełnomocnikowi każdego ze skarżących, ustalone na podstawie, odpowiednio, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł – łącznie po [...] zł na rzecz każdego ze skarżących.

O zwrocie nadpłaconej kwoty wpisu ([...] zł) skarżącemu WZI (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim wezwie wnioskodawców do odpowiedniego zmodyfikowania (ograniczenia) zakresu wniosku, i w zależności od udzielonej przez nich odpowiedzi (pozytywnej bądź negatywnej) podejmie dalsze czynności procesowe w sprawie. Zwróci przy tym w szczególności uwagę, że ewentualna odmowa odpowiedniej modyfikacji wniosku wykluczy dokonanie żądanej weryfikacji gleboznawczej gruntów. Z kolei w razie odpowiedzi pozytywnej, gdyby po analizie przez organ operatu technicznego znajdującego się w aktach sprawy okazało się, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest jego istotne zmodyfikowanie albo przedłożenie nowego, [...]WINGiK rozważy konieczność przekazania sprawy organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w celu dochowania wymogów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), chyba że strony skorzystają z uprawnienia określonego w art. 136 § 2 k.p.a.