IV SA/Po 677/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr [...] znak [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. – M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO, organ II instancji) decyzją z 30 maja 2022 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań M. D., E. G., Ł. M. oraz E. S. - M. od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podpiwniczeniem (garaże, komórki lokatorskiej) oraz budowy budynku garażowo - gospodarczego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], w granicy z działkami nr [...] ark. [...] oraz w granicy z pasem drogowym ul. [...], położonej w G. przy ul. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta G., po rozpatrzeniu wniosku A. K. prowadzącego firmę pod nazwą "K. " z siedzibą w G., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołania tożsame w treści od powyższej decyzji złożyli E. S. - M., M. D., E. G. i Ł. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniesiono zarzut sprzeczności z zasadą praworządności i błędne ustalenie parametru wysokości projektowanej inwestycji, wadliwe uzasadnienie decyzji oraz nieuwzględnienie wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przywołał treść art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 503 – dalej u.p.z.p.). Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Analogicznie stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 roku (Dz. U. z 2021 r., poz. 922) o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 27 maja 2021 r.) decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy u.p.z.p.

Organ II instancji wskazał, że treść art. 61 u.p.z.p. określa kumulatywne przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Kolegium zaznaczyło, że przedmiotowa działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Dalej wskazano, że z akt sprawy wynika, że teren inwestycji położny jest w obrębie historycznego układu urbanistycznego miasta G., wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] r. Tym samym projekt zaskarżonej decyzji wymagał uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Natomiast w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia - konkretną treść przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym powyższa norma nie oznacza dokonania uzgodnienia z wszystkimi organami wskazanymi w ww. przepisie a jedynie z tymi, których dane postępowanie - z uwagi na stan faktyczny sprawy - będzie dotyczyło. Organ uzgadniający ocenia możliwość realizacji inwestycji jednie w zakresie swojej właściwości. Z akt sprawy wynika, że pismem z 8 marca 2022 r. organ I instancji przesłał projekt przedmiotowej decyzji do uzgodnienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w G. oraz W. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w P.. Ww. organy w ustawowym terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajęły stanowiska, zatem uzgodnienie z organem ochrony zabytków należy uznać za dokonane.

Ustosunkowując się do podnoszonych zarzutów organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (sąsiadów). Z samej istoty tego typu decyzji wynika więc, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody osób trzecich, także właścicieli działek sąsiednich w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja czy też nawet właścicieli działek, na których jest ona planowana. W toku niniejszego postępowania nie bada się także wpływu inwestycji na hałas, zacienienie czy zawilgocenie nieruchomości sąsiednich, nie są to bowiem okoliczność mające wpływ na wynik postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Analogicznie ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich nie jest przesłanką ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza obowiązku realizacji inwestycji w niej określonej. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi jedynie wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiary obiektów i ich usytuowanie na działce, w tym kwestie przeciwpożarowe są oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy realizacja inwestycji będzie stanowić kontynuację zabudowy i funkcji, czyli czy jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym na danym terenie.

Kolegium zaznaczyło, że cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 u.p.z.p. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Ww. norma określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia w wymaganej przepisami rozporządzenia odległości. W ocenie organu odwoławczego skoro w tak wyznaczonym obszarze, obejmującym wymaganą rozporządzeniem minimalną wielkość, występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zbędne wydaje się objęcie analizą i granicami obszaru analizowanego kolejnych działek.

W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza z 7 marca 2022 r. została sporządzona zgodnie z § 3 rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wszystkie wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznano, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu wskazano, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku lub w sytuacji, gdy wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy zaakceptował dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenie ww. wskaźnika, uznając, że jest on szczegółowo opisany, z uwzględnieniem stanu faktycznego terenu inwestycji, z odniesieniem do koncepcji zabudowy przedstawionej przez Inwestora i precyzyjne wyjaśniony co do przyczyn ustalenia go na wskazanym poziomie. Zapis ten nie powoduje wątpliwości co do dopuszczalnej wysokości planowanych obiektów i zgodności tej wysokości z wysokością budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...], co jest także zgodne ze wskazaniami organów ochrony zabytków. Kolegium zauważyło, iż w obszarze analizowanym (co wynika z części tekstowej analizy jak i załączonych zdjęć obszar analizowanego) wysokość obiektów nie jest jednorodna, dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych kształtuje się na poziomie od 4,0 m (działka nr [...] - położna na granicy obszaru analizowanego) do 16,5 m (zabudowa wielorodzinna z usługami działka nr [...], po tej samej Stornie ulicy co teren inwestycji). Należy zauważyć iż działki najbliższe (zlokalizowane po tej samej stronie ul. [...] co teren inwestycji) tj. działki nr [...], zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (niektóre z usługami) posiadają wysokość budynków na poziomie od 14,5 m do 16,5 m. Przy takich okolicznościach faktyczny ustalony dla planowanej inwestycji wskaźnika wysokości nie naruszy ładu przestrzennego obszaru analizowanego.

Dodatkowo wyjaśniono, iż skarżący nie wykazali, aby podane w analizie z dnia 7 marca 2022 r. wysokości budynków objętych obszarem analizowanym (poprzez wskazanie ilości kondygnacji jak i podanie wartości metrycznej) były błędne, nie przedstawiono dowodu na okoliczność błędnego ustalenia ww. wskaźnika. Należy zauważyć, iż nawet brak podania w analizie minimalnej, maksymalnej czy średniej wartości wskaźnika wysokości obszaru analizowanego nie stanowi naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Podanie szczegółowe wysokości obiektów w obszarze analizowanym pozwala na ustalenie, że wartość minimalna dla obszaru analizowanego wynosi 2,5 m (budynki garażowe na działkach 186 i [...]), maksymalna - 16,5 m (budynki wielorodzinne z usługami lub bez na działkach nr [...]) i wartości średniej - 10,6 m. Wprawdzie parametry planowanej zabudowy winny być określone w sposób stanowczy i konkretny, to jednak z okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy od strony ul. [...] jako maksymalny (budynek równy szerokości frontu działki) w ocenie organu odwoławczego nie stanowi naruszenia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego planowany sposób zagospodarowania działki nr [...] będzie stanowił kontynuację cech zagospodarowania obszaru analizowanego. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić bowiem całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Planowana inwestycja w sąsiedztwie zabudowanych już działek odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu podnieść należy, że prowadzenie postępowania nie oznacza konieczności uwzględnienia stanowisk wszystkich jego uczestników. Rolą organu nie jest także udzielanie porad uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwanie optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych. W opinii organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji, albowiem w sprawie nie zostały spełnione warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

E. S. – M. kwestionując powyższą decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że w zestawieniu tabelarycznym brakuje istotnych z punktu widzenia prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy parametrów wysokości minimalnej, średniej i maksymalnej dla całego obszaru analizowanego. W uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych w tym zakresie zastrzeżeń organ I instancji nie odniósł się. Oznacza to nierzetelne przeanalizowanie dostarczonych przez inwestora (niekompletnych) wskaźników zasadniczych dla prawidłowości wydanej decyzji. W ocenie skarżącej ze względu na standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego i istotność wynikającą z istnienia zabudowy jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku B od ulicy [...], zasadniczo różnej od zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie budynku A od ulicy [...], należało policzyć odrębne wskaźniki średniej wysokości dla otoczenia bliskiego tych dwóch budynków, a nie wykonano nawet niezbędnego minimum dla całego obszaru będącego przedmiotem analizy. Skarżąca zakwestionował również stanowisko kolegium, że brak wskaźnika nie stanowi naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie.

Skarżąca podniosła, że obecnie wydana decyzja jest trzecią decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dwóch pierwszych w analizie brakowało budynku jednorodzinnego na działce [...] bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji należącego do skarżącej. W obecnie sporządzonej analizie zwiększono wysokość 26 budynków względem poprzednio sporządzonej analizy. Skarżąca wskazała, że parametry budynku na działce nr [...], którego wysokość jest punktem odniesienia, są organowi znane, gdyż wnioskodawca był również inwestorem dla tej nieruchomości a pozostałe budynki położone w zabytkowym obszarze centrum historycznego G. i są szczegółowo udokumentowane. Ponieważ wszystkie te dane i fakty są znane organowi I instancji w ocenie skarżącej nie doszło prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a i w konsekwencji art. 80 k.p.a. co rodzi nieprawidłowość analizy urbanistycznej i wynikające z tego potencjalne naruszenie ładu przestrzennego.

Skarżąca wskazała również, że Kolegium, uznając, że jedyne najbliższe działki to zlokalizowane po tej samej stronie ul. [...], co teren inwestycji tj działki [...] uznaje jedynie jednostronną argumentację inwestora, pomijając fakt, że wprawdzie adres pocztowy inwestycji to ul. [...], ale fizycznie działka i planowane budynki graniczą również bezpośrednio z działkami od strony ulicy [...], a budynek B planowany jest w odległości zaledwie 4 m od działek [...] i [...], a kondygnacja podziemna w granicy tychże. Jak wskazała skarżąca, z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać, tj. być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem przyszłej budowli ma podstawowe znaczenie dla określenia jej maksymalnej wysokości, tymczasem organ administracji w tym przypadku nie wykazał, bo nie mógł (budynek działa nr [...] ma h= 7,5 m, a sąsiadów nr [...] h= 9m), by na obszarze sąsiedzkim dla bud. B znajdował się obiekt o wysokości choćby zbliżonej do planowanego budynku B.

Skarżąca wskazała, że kolegium ma słuszność podnosząc, że Konserwator nie ustosunkował się do projektu decyzji, ale po pierwsze ma 30, a nie 14 dni na ustosunkowanie się, a po drugie w posiadaniu Kolegium jest cała korespondencja Konserwatora z organem I instancji, w której Konserwator odniósł się do projektów decyzji o warunkach zabudowy i podkreślał niedopuszczalność wyższej zabudowy, jak ta z działki [...] przy ul. [...]. Powyższe wynika z zastosowania zasady ochrony osi widokowych w obszarze zabytkowym. Tymczasem przy h maks. budynku z działki [...] nawet "cudownie podniesionego" w trzeciej z kolei inwentaryzacji z 12 m na 14 m dla budynków A i B, organ I instancji ,znając stanowisko Konserwatora, przyznał inwestorowi wysokość maks. 15,2 m.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że podtrzymanie przez Kolegium parametry ilości kondygnacji i wysokości w żaden sposób z analizy parametrów urbanistycznych nie wynikają, co więcej ze względu na ewidentne wady materiału dowodowego i niską jakość argumentacji są niewiarygodne, rażąco naruszają praworządność, wiarygodność organu i ład przestrzenny w obszarze analizowanym czyniąc decyzję administracyjną niezgodną z prawem i interesem społecznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć z powodów innych niż podniesione w skardze.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy u.p.z.p., z której wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych tą ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.), o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn.akt II SA/Gd 357/15 – zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

W myśl przepisów rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (por. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (por. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym powyższą wysokość, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa powyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (por. § 7 ust. 1 - 4 rozporządzenia). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (por. § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie przeprowadził stosowaną analizę jednak, jak wynika z akt sprawy, jej wszystkich wyników nie zawarł w zawartym w aktach oryginale decyzji określającej parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Określając warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego w decyzji z 8 kwietnia 2022 r. (k. w pkt 2.1 opisał budynki mieszkalne wielorodzinne oznaczone symbolami A i B na załączniku graficznym do decyzji pokazującym koncepcję zagospodarowania terenu jako obiekty o wysokości IV kondygnacji naziemnych (budynek A z bramą przejazdową i możliwością podpiwniczenia, budynek B z halą garażową oraz komórkami lokatorskimi) o maksymalnej wysokości 15,20 m. Organ opisał również, że planowany jest jednokondygnacyjny budynek garażowy usytuowany w granicy działki sąsiedniej nr [...] ark. 1 o pow. 131 m2 łączący budynki mieszkalne wielorodzinne. Decyzja zawiera również część wyjaśnień dotyczących wysokości budynków A i B oraz budynku garażowego a także ustalenia dotyczące geometrii dachu i powierzchni biologicznie czynnej. W decyzji brakuje zatem wyznaczenia linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy w aktach administracyjnych zawiera pełną treść decyzji ze wszystkimi jej punkami wynikającymi z § 4 – 8 rozporządzenia. Tym niemniej na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że egzemplarz decyzji w aktach administracyjnych tych punktów nie zawiera. Dostrzec można, że znajdujący się aktach egzemplarz może stanowić niepełny wydruk decyzji. Bez weryfikacji z wysłanymi do stron w tym do inwestora egzemplarzami nie ma jednak możliwości ustalania ostatecznej treści tej decyzji. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a te prowadzone w sposób chronologiczny, z postępującą numeracją stron wskazują, że przedmiotowa decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie zawiera wszystkich wymaganych prawem ustaleń określających warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Mając powyższe zasadnym jest stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa W orzecznictwie powszechny jest pogląd, że jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako rażącego naruszenia prawa nie można uznać rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później wykładnia zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 6.02.2013 r. sygn. akt I OSK 1431/12, z dnia 22.01.2013 r. sygn. akt II OSK 1026/11, z dnia 18 lutego 2011r. sygn. akt II FSK 1822/09, z dnia 16 marca 2011r. sygn. akt I GSK 90/10, z dnia 5 maja 2011r. sygn. akt I FSK 761/10, z dnia 29 czerwca 2000r. sygn. akt III SA 3279/99, z dnia 7 czerwca 2006r. sygn. akt II FSIC 863/05, z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 27/05, z dnia 19 września 2006r. sygn. akt II FSK 1204/05, z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt II FSK 692/05 publ. CBOSA). Przy czym nie każde naruszenie przepisów, do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy. Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy. Wydana w sprawie decyzja organu I instancji nie określa wszystkich wymaganych parametrów planowanej zabudowy. Powyższe uszło uwadze organu odwoławczego. W związku z czym zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji.

W tych okolicznościach przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów skargi. W tym miejscu zaznaczyć należy jednak, że organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien odnieść się do podnoszonej przez skarżącą kwestii zwiększenia wysokości 26 budynków z obszaru analizowanego względem poprzednio sporządzonych analiz. Z akt wynika bowiem, że obecnie kontrolowana decyzja jest już trzecią decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...] położonej w G. przy ul. [...] (poprzednio wydane decyzje organu I instancji zostały uchylone przez organ odwoławczy). Zmiana wysokości aż 26 budynków względem wysokości podanych we wcześniejszych analizach funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez ustalenie średniego parametru dla analizowanego obszaru oraz ustalenie wysokości budynku na sąsiedniej działce nr [...] wpływa bowiem na ustalenie wysokości budynku na działce nr [...] objętej zakresem przedmiotowego postepowania. Z uwagi na odmienne parametry istniejącej zabudowy zawarte we wszystkich analizach urbanistycznych wykonanych w sprawie, powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia przez organ dla zachowania zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. Daleko niewystarczające jest tu stwierdzenie, że odwołujący nie wykazali błędnych wartości wysokości budynków.

Marginalnie też zauważyć należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posługuje się pojęciem wysokości zabudowy nieznanym rozporządzeniu, a wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie została uzasadniona.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekła jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 zł.