IV SA/Po 380/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na akt (pismo) Prezydenta Miasta z dnia 07 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania nieskuteczności oświadczenia o wyłączeniu z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oddala skargę w całości.

Pismem z [...] marca 2022 r. (znak: [...]) skierowanym do W. M., ul. [...], P. " Prezydent Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "Organ") poinformował, że "oświadczenie o wyłączeniu z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi organizowanego przez Miasto P. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], które zostało przesłane pocztą tradycyjną (data wpływu: 30 listopada 2021 r.) uznaje za nieskuteczne, ze względu na złożenie po określonym terminie". W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że w art. 6c ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.c.p.g.") prawodawca wskazuje, iż właściciel nieruchomości niezamieszkanej może w terminie 60 dni od dnia zamieszczenia na podmiotowej stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, złożyć prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę. Zdaniem organu oświadczenie to jest oświadczeniem woli, do którego stosuje się art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.c."). Wspomniany dokument został złożony w Urzędzie Miasta P. w dniu 30 listopada 2021 r., co w świetle ww. przepisu oznacza, że strona, do której adresowano oświadczenie, nie mogła się zapoznać z jego treścią w wyznaczonym terminie. Z tego względu uznaje się przedmiotowe oświadczenie za nieskuteczne. W związku z powyższym na mocy art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. wykazana w oświadczeniu nieruchomość zostanie włączona do miejskiego systemu gospodarowania odpadami od dnia rozpoczęcia obowiązywania nowej umowy na odbiór odpadów komunalnych, tj. 1 lipca 2022 r.

Pismem z 17 maja 2022 r. W. M. (dalej też jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "Skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2022 r. o uznaniu nieskuteczności oświadczenia o wyłączeniu z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi". Zarzuciwszy błąd w ustaleniach faktycznych sprawy przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że Skarżąca nie zachowała terminu 60 dni do złożenia stosownego oświadczenia, autorka skargi wniosła o: "uchylenie zaskarżonej czynności w całości" oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów procesu, "w tym kosztów zastępstwa procesowego" według norm przepisanych, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do "wniosku", na okoliczności wskazane w jego uzasadnieniu.

W motywach skargi jej autorka podkreśliła, że w ocenie strony skarżącej stanowisko Organu zawarte w zaskarżonej czynności jest nieprawidłowe, gdyż zawiera oczywiste przekłamanie, że przedmiotowe oświadczenie zostało złożone pocztą tradycyjną i wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 30 listopada 2021 r., tymczasem oświadczenie zostało wysłane do Urzędu w dniu 26 listopada 2021 r. (ostatni dzień terminu) listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Dalej Skarżąca podniosła, że zaskarżona czynność została wydana przez organ administracji, który działał na podstawie przepisów u.u.c.p.g. Czynność ta w ogóle nie odwołuje się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."), nie zawiera pouczenia o prawie odwołania itp. Niemniej jednak, w ocenie autorki skargi, czynność o nieuznaniu skuteczności oświadczenia wywiera skutki w sferze prawnej Skarżącej, więc jest możliwe jej zaskarżenie jako tzw. czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona czynność została wydana na podstawie art. 6c ust. 3c u.u.c.p.g. W przepisach tej ustawy nie zawarto w zakresie składania ww. oświadczenia odwołania do przepisów k.p.a. Takie odwołanie znalazło się natomiast w art. 9ta u.u.c.p.g., regulującym termin do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sprawozdań, o których mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. Zdaniem Skarżącej brak takiego odwołania w art. 6c ust. 3c u.u.c.p.g. jest niedopatrzeniem ustawodawcy. Poza tym art. 1a u.u.c.p.g. odsyła w sprawach nieuregulowanych dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi do stosowania ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.; w skrócie "u.odpad."), a do zdecydowanej większości postępowań uregulowanych w tej ostatniej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. (z wyłączeniem jego art. 31). Ponadto, w ocenie Skarżącej, trzeba zwrócić uwagę na ratio legis art. 6c ust. 3c u.u.c.p.g. Ustawodawca ustanowił w nim 60-dniowy termin do złożenia stosownego oświadczenia. Jako "dzień" należy rozumieć 24 godziny pomiędzy godziną 0:00, a 23:59 danego dnia. Żeby więc przyjąć argumentację Organu za poprawną – że musiał on otrzymać oświadczenie do 26 listopada 2021 r. – to de facto urząd tego dnia winien być czynny do godz. 23:59, a nie do 15 lub 16. Przepis art. 6c ust. 3c u.u.c.p.g. nie brzmi, że oświadczenie należy złożyć w ciągu 60 dni, z uwzględnieniem, że ostatniego dnia tylko do godz. otwarcia urzędu. W konkluzji autorka skargi stwierdziła, że skoro organ administracji nie umożliwił złożenia stosownego oświadczenia przez cały 60 dzień terminu do jego złożenia, to nie można uznać, iż oświadczenie złożone przez Skarżącą zostało złożone po terminie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez R. M., wniósł o odrzucenie skargi w całości albo jej oddalenie, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do odpowiedzi.

W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśnił, że zgodnie z art. 6c ust. 3a-3c u.u.c.p.g. Prezydent Miasta zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, oraz wyznaczył 60 dni na złożenie przez właścicieli nieruchomości oświadczenia spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 3a, o wyłączeniu się z systemu. Termin ten, co w zasadzie bezsporne, upłynął 26 listopada 2021 r. Bezsporne jest również, że oświadczenie o wyłączeniu z systemu zostało wysłane przez Skarżącą pocztą tradycyjną w dniu 26 listopada 2021 r. i wpłynęło do urzędu w dniu 30 listopada 2021 r. W związku z tym pełnomocnik Organu podkreślił, że przepisy u.u.c.p.g. nie rozstrzygają kwestii związanych ze składaniem przedmiotowych oświadczeń. Nie zawierają także w tym zakresie odesłania do innych przepisów, np. k.p.a. lub k.c. Brak jest również regulacji szczególnych dotyczących procedury weryfikacji i oceny złożonych oświadczeń. Wobec pojawiających się wątpliwości, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, w odpowiedzi na prośbę Dziennika Gazety Prawnej, przedstawiło swoje stanowisko w numerze gazety z 16 listopada 2021 r., w następującym brzmieniu:

"Z art. 6c ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że wyłączenie (z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę – red.) następuje poprzez oświadczenie właściciela nieruchomości i musi zostać złożone w formie pisemnej (...). Oświadczenie, o którym mowa w przytoczonych przepisach, jest oświadczeniem woli, o którym mowa w przepisach prawa cywilnego, a nie oświadczeniem wiedzy dotyczącym potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego i stanowiącym jeden z dowodów dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym (o którym mowa w art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego). Przepisy dotyczące formy pisemnej zostały określone w art. 78 par. 1 kodeksu cywilnego – do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Z kolei przepisy dot. formy elektronicznej zostały określone w art. 781 par. 1 k.c. – do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma art. 781 par. 2 k.c., zgodnie z którym oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej. W związku z tym za dopuszczalne należy uznać złożenie oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych w formie dokumentu elektronicznego, mimo że przytoczony przepis wymienia wprost wyłącznie formę pisemną. Odnosząc się do sposobu liczenia zachowania terminu do złożenia oświadczenia, również należy stwierdzić, że składanie oświadczeń przez właścicieli nieruchomości o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 1 i 2 k.p.a. jako podlegające unormowaniom tego kodeksu. Dlatego też należy odwołać się do określenia chwili złożenia oświadczenia woli określonego w art. 61 k.c. IV W myśl art. 61 par. 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwila, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Zgodnie zaś z par. 2 powołanego artykułu oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią."

Zdaniem pełnomocnika Organu, podzielając powyższą argumentację, przyjąć należy cywilnoprawny charakter łączącego strony stosunku prawnego wskazanego w art. 6c ust. 3a–3c u.u.c.p.g. Skoro bowiem prawodawca w tej regulacji posługuje się określeniami, które nie zostały wyjaśnione na gruncie u.u.c.p.g., to w konsekwencji należy je interpretować według zasad ogólnych, tj. zgodnie z rozumieniem Kodeksu cywilnego, który reguluje zagadnienie złożenia oświadczenia woli, jak i formy czynności prawnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie oświadczenie woli, bowiem dotyczy ono uczestnictwa w strukturze zobowiązań cywilnoprawnych, w tym przypadku konstrukcji dotyczącej spełnienia świadczenia na rzecz osób trzecich (por. art. 393 k.c.). Z powyższego wynika – zdaniem pełnomocnika Organu – że w istocie ta sprawa ma charakter cywilnoprawny, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

W ocenie autora odpowiedzi na skargę za prawidłowością stanowiska o konieczności stosowania w takim przypadku unormowań Kodeksu cywilnego, w tym art. 61 § 1 zd. pierwsze k.c., przemawia także regulacja art. 9ta ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. oraz fakt, że na takie rozwiązanie ustawodawca nie wskazał przy okazji regulacji art. 6c u.u.c.p.g. – co zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy nakazuje przyjąć, że nie było jego zamiarem rozciągnięcie skutków z art. 9ta ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. dla zachowania terminów, o których mowa w art. 6c u.u.c.p.g.

W konkluzji autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że przyjmując, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, należy uznać, że oświadczenie Skarżącej, doręczone do Organu w dniu 30 listopada 2021 r., nie zostało złożone w terminie określonym zgodnie z art. 6c ust. 3b u.u.c.p.g., który upłynął z dniem 26 listopada 2021 r. Nadanie u operatora pocztowego oświadczenia w dniu 26 listopada 2021 r. nie jest wystarczające dla zachowania terminu. Samo nadanie nie umożliwiło bowiem adresatowi oświadczenia zapoznania się z jego treścią w wyznaczonym terminie.

Odnosząc się końcowo do pozostałych argumentów skargi, pełnomocnik Organu stwierdził, że:

- w analizowanym zakresie przepisy k.p.a. nie mogą również znaleźć zastosowania na podstawie odesłania do ustawy o odpadach, gdyż odnosi się ono jedynie do spraw dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, a nie innych kwestii;

- w zakresie dotyczącym uniemożliwienia złożenia oświadczenia w ciągu całych 60 dni wyznaczonego terminu nie można zgodzić się z argumentacją prezentowaną przez Skarżącą, gdyż godziny otwarcia Urzędu Miasta P. nie ograniczają możliwości skutecznego złożenia oświadczenia. W ostatnim dniu terminu jest możliwe złożenie oświadczenia nie tylko w siedzibie urzędu w godzinach jego otwarcia, ale również np. na adres elektroniczny organu w formie przewidzianej w przepisach k.c.

Dodatkowo, odnosząc się do możliwości złożenia skargi na czynność organu w postaci zawiadomienia o nieskuteczności złożonego oświadczenia, pełnomocnik Prezydenta Miasta poddał w wątpliwość zasadność samej skargi, zauważając, że przepisy nie przewidują obowiązku organu zawiadamiania składającego oświadczenie o jego skuteczności lub nieskuteczności, a tym bardziej nie stawiają jakichkolwiek wymagań takim pismom. To Organ, znając konsekwencje skutków nieterminowego złożenia oświadczenia, zdecydował się powiadomić o tym Skarżącą.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 09 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 09 sierpnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – uszczegóławiającym zakres kognicji sądów administracyjnych – "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw."

Poza tym sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie już sama dopuszczalność skargi jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Albowiem w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Organu wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że oświadczenie woli Skarżącej o wyłączeniu z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – które wywołało zaskarżoną odpowiedź Organu – dotyczy "uczestnictwa w strukturze zobowiązań cywilnoprawnych", o jakich mowa w art. 6c ust. 3a-3c u.u.c.p.g., stąd w istocie przedmiotowa sprawa ma charakter cywilnoprawny, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Z kolei Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona czynność Organu o nieuznaniu skuteczności ww. oświadczenia została wydana przez organ administracji, który działał na podstawie przepisów u.u.c.p.g., i że czynność ta wywiera skutki w sferze prawnej Skarżącej – jest więc możliwe jej zaskarżenie jako tzw. czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd w niniejszym składzie podziela – co do zasady – stanowisko strony skarżącej o dopuszczalności skargi na przedmiotowe "pismo" Organu z 07 marca 2022 r. (GKo-II.7001.3.2021), na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z treści tego przepisu wynika, że do sądu administracyjnego można zaskarżyć akty lub czynności, które spełniają łącznie trzy ustawowo określone przesłanki – tj.:

1) są aktami lub czynnościami innymi niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., tj. niż decyzje i postanowienia administracyjne;

2) są działaniami z zakresu administracji publicznej;

3) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa

– a jednocześnie nie zostały objęte wyłączeniem zawartym w końcowej części tego przepisu. Ponadto w literaturze i orzecznictwie dość powszechnie wskazuje się jeszcze na czwartą cechę, jaką musi posiadać zaskarżalny akt / czynność, a mianowicie:

4) indywidualny charakter takiego aktu / czynności

(por. M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 432).

Ad 1) Jest poza sporem, że zaskarżone "pismo" Organu nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia administracyjnego. W szczególności takiej formy działania organu nie przewidują przepisy, na kanwie których pismo to zostało wystosowane do Skarżącej, tj. przepisy art. 6c ust. 2–3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; w skrócie "u.u.c.p.g."), w myśl których:

"2. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

2a. W przypadku gdy rada gminy w drodze uchwały, o której mowa w ust. 2, postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu zorganizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (...) na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości.

2b. W przypadku nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, przepisów ust. 2a i 3a nie stosuje się.

2c. [uchylony].

3. Uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.

3a. Właściciel nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, może w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały, o której mowa w ust. 2, złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia. Oświadczenie jest skuteczne od dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w ust. 2, i nie może być odwołane przez okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zawartej po dniu ogłoszenia tej uchwały.

3b. Właściciel nieruchomości objętej uchwałą, o której mowa w ust. 2, na której nie zamieszkują mieszkańcy i która powstała w trakcie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych, może w terminie 60 dni od dnia powstania takiej nieruchomości złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia.

3c. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do zamieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wyznaczając jednocześnie termin, nie krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na:

1) odwołanie przez właściciela nieruchomości oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli nieruchomość jest wyłączona z tego systemu na podstawie tego oświadczenia;

2) złożenie przez właściciela nieruchomości oświadczenia spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 3a, o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli właściciel nieruchomości jest objęty tym systemem.

3d. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do poinformowania, w szczególności za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanych do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.

3e. Odwołanie oświadczenia, o którym mowa w ust. 3c pkt 1, oraz oświadczenie, o którym mowa w ust. 3b, są skuteczne od dnia, w którym zaczęła obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, i nie mogą być odwołane przez okres obowiązywania tej umowy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do zamieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o terminie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy."

Co więcej, pełnomocnik Organu zarzucił, że przepisy nie tylko, że nie stawiają jakichkolwiek wymagań pismom organu zawiadamiającym składającego oświadczenie, o którym mowa w art. 6c ust. 3a i ust. 3c pkt 2 u.u.c.p.g., o skuteczności lub nieskuteczności tego oświadczenia, ale w ogóle nie przewidują obowiązku organu wystosowywania takich zawiadomień.

Zdaniem Sądu ta okoliczność pozostaje jednak bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi (znamienne, że sam pełnomocnik Organu wskazywał na tę okoliczność w kontekście poddawania w wątpliwość zasadności skargi, a nie jej dopuszczalności), gdyż przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie uzależnia dopuszczalności zaskarżenia danego aktu (odpowiednio: czynności) od jego (jej) wyczerpującego lub przynajmniej wyraźnego unormowania w przepisach prawa, a tym bardziej od obligatoryjnego charakteru aktu (czynności).

Ad 2) Przechodząc do analizy kwestii, czy zaskarżone "pismo" Organu jest działaniem "z zakresu administracji publicznej", należy zauważyć na wstępie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W konsekwencji gminy są obowiązane zapewnić czystość i porządek na swoim terenie i tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmować wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (zob. art. 3 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g.).

Zaskarżone działanie ("pismo") Organu, negujące skuteczność oświadczenia Skarżącej o wyłączeniu należącej do niej nieruchomości niezamieszkałej z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi organizowanego przez Miasto P. (zwane też dalej "Miastem"), mieści się niewątpliwe w szeroko rozumianym zakresie wykonywania przez Miasto ww. zadania własnego gminy, o ewidentnie publicznoprawnym charakterze.

To ostatnie stwierdzenie jest istotne z tego względu, że – jak trafnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob. M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 466-467, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz judykatury) – do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należą wyłącznie działania administracji o charakterze publicznoprawnym, a tym samym kontroli sądów administracyjnych nie podlegają czynności cywilnoprawne. Innymi słowy, sprawy "z zakresu administracji publicznej" nie obejmują działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne.

Odrębną kwestią jest ocena, czy konkretne działanie organu administracji publicznej ma charakter publiczno- czy cywilnoprawny. W tym miejscu wypada stwierdzić, za T. Wosiem, że: "Kryterium «z zakresu administracji publicznej» oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tak też przyjął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2009 r., I SA/Gd 220/09, LEX nr 524668. Z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający do zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości..., s. 15, i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r., II SA/Ol 456/06, LEX nr 193384)" [zob. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 47 do art. 3].

W związku z tym należy zaznaczyć, że przyjęcie stanowiska, według którego pojęcie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje działania administracji o charakterze władczym, nie oznacza, że działania te polegają na jednostronnym rozstrzyganiu o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Władcza ingerencja organu administracji w sferę prawną jednostki nie zawsze musi przejawiać się w podejmowaniu rozstrzygnięć, lecz może polegać na jednostronnym wkraczaniu w sferę uprawnień i obowiązków już istniejących – i taka jest właśnie idea regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju wkroczenie w sferę uprawnień i obowiązków ma miejsce wtedy, gdy określone uprawnienia lub obowiązki jednostki można wywieść z obowiązujących przepisów prawa, a działanie organu jedynie "dotyczy" takich "wynikających" z przepisów – a nie, dodajmy, dopiero orzekanych (tj. przyznawanych albo nakładanych) przez organ administracji – uprawnień lub obowiązków (por. M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 475-476).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone działanie Organu z pewnością nie wykazuje cech czynności prawnej, gdyż – w odróżnieniu od inkryminowanego oświadczenia Skarżącej – "pismo" Organu nie stanowi oświadczenia woli w technicznoprawnym znaczeniu (tj. oświadczenia nakierowanego na wywołanie określonych skutków prawnych), lecz jest raczej wyłącznie oświadczeniem wiedzy Organu. Jego celem było bowiem jedynie zakomunikowanie Skarżącej (jej "poinformowanie"), w jak sposób Organ, na kanwie przyjętej przez siebie interpretacji odnośnych przepisów prawa, postrzega skuteczność złożonego przez Skarżącą oświadczenia woli o wyłączeniu jej nieruchomości z miejskiego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zarazem to oświadczenie ("pismo") Organu wykazuje pewne cechy "władczości" w wyżej objaśnionym rozumieniu, jako że autorytatywnie i w sposób jednostronny uznaje oświadczenie Skarżącej za nieskuteczne, a zarazem wiąże z tym kategorycznie komunikowany w "piśmie" skutek prawny, w postaci włączenia nieruchomości Skarżącej do miejskiego systemu gospodarowani odpadami począwszy od 01 lipca 2022 r. – oddziałując tym samym, bez wątpienia, na sferę prawną Skarżącej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że wbrew sugestiom pełnomocnika Organu, zaskarżone działanie Organu nie ma charakteru stricte cywilnoprawnego, lecz mieści się w zakresie sprawowania administracji publicznej.

Ad 3) Już dotychczasowe uwagi pozwalają stwierdzić, że zaskarżone działanie Organu "dotyczy uprawnień lub obowiązków [Skarżącej] wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Precyzując, zaskarżone pismo Organu "dotyczy":

a) przyznanego w przepisach art. 6c ust. 3a i ust. 3c pkt 2 u.u.c.p.g. właścicielom nieruchomości "niezamieszkałych" uprawnienia do wyłączenia się, w drodze jednostronnego oświadczenia, z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. – poprzez autorytatywne uznanie przez Organ takiego oświadczenia złożonego przez Skarżącą w odniesieniu do jej nieruchomości za nieskuteczne, tj. nie skutkujące wyłączeniem wskazanej przez Skarżącą nieruchomości z miejskiego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;

b) wynikającego z przepisów art. 3c ust. 2 i 3 u.u.c.p.g. obowiązku właścicieli nieruchomości "niezamieszkałych" uczestnictwa w systemie odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie uchwały, o której mowa w tych przepisach – poprzez autorytatywne stwierdzenie przez Organ włączenia wskazanej nieruchomości Skarżącej do miejskiego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w związku z przyjętą nieskutecznością ww. oświadczenia Skarżącej.

Ad 4) Wątpliwości nie budzi również indywidualny charakter zaskarżonego działania Organu.

W kontekście tej przesłanki, w orzecznictwie sądowym za akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uważa się bowiem działania organu administracji skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. np. postanowienie NSA z 16.10.2008 r., II GSK 340/08, CBOSA).

Tymczasem zaskarżone "pismo" Organu cechuje podwójna wręcz konkretność – nie tylko adresata (w osobie indywidualnie oznaczonej Skarżącej, działającej poza strukturą organu administracji), ale także sytuacji (jako że pismo to dotyczy kwestii objęcia zorganizowanym przez Miasto systemem odbierania odpadów komunalnych konkretnej nieruchomości, w konkretnym okresie).

Dotychczasowe uwagi uprawniają do wniosku, że zaskarżone działanie ("pismo") Organu mieści się w zbiorczym pojęciu "innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Tym samym skargę wniesioną na to działanie ("pismo") Organu przez S. należało uznać za dopuszczalną.

Wypada jeszcze dodać, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dla oceny dopuszczalności skargi nie ma znaczenia, czy określone działanie organu zostanie zakwalifikowane jako "akt", czy jako "czynność". Rozróżnienie to ma jednak istotne znaczenia dla treści rozstrzygnięcia podejmowanego przez sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 [...], uchyla ten akt [...] albo stwierdza bezskuteczność czynności".

W ocenie Skarżącej zakwestionowane przez nią działanie Organu ma charakter "czynności" (materialno-technicznej), przy czym stanowisko autorki skargi nie jest w tym względzie do końca konsekwentne, jako że zarazem wnosi ona o "uchylenie" zaskarżonej czynności, a nie – jak nakazywałby to art. 146 § 1 p.p.s.a. – o stwierdzenie jej bezskuteczności.

Mając świadomość pewnej umowności podziału form (przejawów) działania organów administracji na "akty" oraz "czynności", Sąd w niniejszym składzie przychyla się do tego stanowiska doktrynalnego, zgodnie z którym "akt" – mając zwykle bardziej niż "czynność" sformalizowany charakter – oznacza co do zasady taki przejaw działania organu administracji publicznej, którego treścią jest oświadczenie woli lub wiedzy. Przy tym do "aktów" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie należą oświadczenia woli, lecz jedynie oświadczenia wiedzy. Tego rodzaju oświadczenie (wiedzy), w odróżnieniu od oświadczenia woli, nie ma na celu bezpośredniego lub choćby pośredniego spowodowania określonych skutków prawnych, lecz polega na uzewnętrznieniu przez organ administracji przeświadczenia o określonych faktach lub normach prawnych. Choć nie jest ono ukierunkowane na wywołanie skutków prawnych, to może dotyczyć sfery prawnej adresatów oświadczenia. Z kolei pod pojęciem "czynności" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można rozumieć każdy niebędący "aktem", w przedstawionym wyżej znaczeniu, przejaw działania organu administracyjnego (por. M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 431).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że inaczej niż przyjmuje autorka skargi, zaskarżone "pismo" Organu – wykazując cechy oświadczenia wiedzy (Organu) oddziałującego na sferę prawną Skarżącej – nie tyle jest "czynnością", ile raczej "aktem" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Albowiem Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Organu, zgodnie z którym przewidziane w art. 6c ust. 3a i ust. 3c pkt 2 u.u.c.p.g. oświadczenie właściciela nieruchomości "niezamieszkałej" o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g., jest oświadczeniem woli, do którego składania znajduje zastosowanie art. 61 § 1 (a także § 2) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.; w skrócie "k.c.").

Uzupełniając co do zasady trafną i przekonującą argumentację w tym zakresie zawartą w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, że art. 61 § 1 zdanie pierwsze k.c. statuuje uniwersalną zasadę, wykraczającą poza ściśle rozumiane stosunki cywilnoprawne, w myśl której oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie (dodajmy: bez względu na to, czy o charakterze materialnoprawnym, czy procesowym) jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W świetle tak uniwersalnie pojmowanej zasady z art. 61 § 1 k.c., wszelkie regulacje – w tym proceduralne, jak np. art. 57 § 5 k.p.a. – wiążące skutek "złożenia" oświadczenia woli (za jakie na gruncie art. 57 § 5 k.p.a. można uznać "wniesienie" pisma procesowego) z innym momentem niż chwila, w której adresat mógł zapoznać się z treści tego oświadczenia (pisma procesowego) – a w szczególności z momentem nadania przesyłki zawierającej oświadczenie (pismo) w placówce pocztowej (por. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) – muszą być postrzegane jako wyjątki od ww. zasady, które w efekcie nie mogą być interpretowane rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"). W konsekwencji w przypadku braku wyraźnej regulacji szczególnej normującej składanie oświadczeń woli danego rodzaju – w tym w zakresie sposobów dochowania terminu do jego złożenia – zastosowanie znajduje zasada z art. 61 § 1 k.c., a nie wyjątki od niej, jak np. art. 57 § 5 k.p.a.

W tym kontekście brak zamieszczenia przez ustawodawcę, w odniesieniu do składanych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych oświadczeń o wyłączeniu się z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, regulacji analogicznej do zawartej w art. 9ta § 1 u.u.c.p.g – w brzmieniu: "Termin do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sprawozdań, o których mowa w art. 9o ust. 1, uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem deklaracja lub sprawozdanie zostało:

1) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (...) lub

2) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i został wystawiony dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 tej ustawy"

– wbrew stanowisku Skarżącej nie może być poczytywany za "niedopatrzenie", czy wręcz "niechlujstwo" ustawodawcy, lecz musi być interpretowany jako intencjonalne poddanie sposobu składania tych oświadczeń ogólnemu reżimowi z art. 61 k.c.

W konsekwencji należy stwierdzić, że o dochowaniu terminu do złożenia spornego oświadczenia decyduje nie moment jego uzewnętrznienia przez właściciela nieruchomości – a w szczególności dzień nadania przesyłki zawierającej pisemne oświadczenie w placówce pocztowej – lecz chwila dojścia tego oświadczenia do organu w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. W przypadku oświadczenia składanego za pośrednictwem przesyłki pocztowej oznacza to więc, co do zasady, chwilę dostarczenia (wpływu) przesyłki do urzędu organu.

Należy zaznaczyć, że za przedstawioną interpretacją przemawiają nie tylko przywołane wyżej oraz w odpowiedzi na skargę względy wykładni językowej i systemowej – w tym brak podstaw do stosowania (wprost lub odpowiednio) regulacji z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. – ale także wykładnia celowościowa. Można bowiem zasadnie wywodzić, że intencją ustawodawcy w takim ukształtowaniu momentu uskutecznienia oświadczenia było zapewnienie, by przystępując do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, o jakim mowa art. 6c ust. 3c u.u.c.p.g., organ administracji dysponował już pewną i nie podlegającą późniejszym korektom (np. w związku ze opóźnionym doręczeniem przesyłki pocztowej) wiedzą co do tego, ile osób zdecydowało się uczestniczyć, a ile wyłączyć z gminnego systemu gospodarowania odpadami. Istotnego znaczenia, jakie ustawodawca przywiązuje do stabilności rozkładu liczby podmiotów (nieruchomości) korzystających z gminnego systemu gospodarowania odpadami oraz zeń wyłączonych, dowodzi w szczególności wprowadzenie w art. 6c ust. 3e u.u.c.p.g. reglamentacji odwołalności poszczególnych oświadczeń.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro termin na złożenie przez Skarżącą oświadczenia o wyłączeniu się z miejskiego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi upływał, co bezsporne, 26 listopada 2021 r., a pisemne oświadczenie Skarżącej zostało w tym terminie wprawdzie nadane w placówce pocztowej, ale wpłynęło do Urzędu Miasta P. dopiero 30 listopada 2021 r., to zasadnie Organ uznał jego nieskuteczność jako złożonego po terminie określonym na podstawie art. 6c ust. 3c u.u.c.p.g.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.