III USKP 111/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 5 lutego 2025 r.
SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z odwołania S.P.
od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 5 lutego 2025 r.,
skargi kasacyjnej odwołującego się od wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu
z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III AUa 488/22,
uchyla zaskarżony wyrok w części, tj. w zakresie dotyczącym
odwołania od decyzji z dnia 22 lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu
emerytury policyjnej, nr […], i w tym zakresie sprawę przekazuje
Sądowi Apelacyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
[az]
Halina Kiryło Romualda Spyt Krzysztof Staryk
UZASADNIENIE
III USKP 111/24
2
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. Sąd Okręgowy we Wrocławiu zmienił
decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia 22 lipca 2017 r. nr KRW [...]1 oraz
KRI [...]1 w ten sposób, że ustalił wysokość policyjnej emerytury i policyjnej renty
inwalidzkiej S. P. od 1 października 2017 r. w wysokości obowiązującej do 30
września 2017 r. wraz z przysługującymi wzrostami i dodatkami (pkt I) i orzekł co do
kosztów (pkt II).
Sąd Apelacyjny, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., zmienił zaskarżony
przez organ rentowy wyrok Sądu Okręgowego i oddalił odwołania S. P. od obu wyżej
wymienionych decyzji.
W sprawie ustalono, że S. P. urodził się w dniu […] w J.. W dniu 1 sierpnia
1984 r. został zatrudniony w Kombinacie Rolno-Przemysłowym w L. na stanowisku
stażysty inżyniera mechanizacji rolnictwa. Z dniem 1 września 1984 r. został
powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej w Szkole Podchorążych
Rezerwy […], a następnie […]. W dniu 7 maja 1985 r. złożył wniosek o przyjęcie do
Urzędu Spraw Wewnętrznych - Służby Bezpieczeństwa w W.. Odwołujący się został
przyjęty do służby z dniem 1 października 1985 r. i mianowany funkcjonariuszem na
okres służby przygotowawczej na stanowisko inspektora SB DUSW P. w sekcji ds.
bezpieczeństwa. Początkowo był skierowany do obiektów związanych z rolnictwem.
Po 6 miesiącach przeszkolenia został „przepisany” do pionu III.
Wydział III MSW zajmował się walką z działalnością „antypaństwową” i
„antysocjalistyczną” w kraju przez inwigilację załóg zakładów pracy czy jednostek
oświatowych (szkół, szkół wyższych). W szczególności Wydział III miał za zadanie
rozpoznawanie negatywnych nastrojów wśród załóg zakładów pracy czy instytucji
oświatowych, ujawnianie i rozpracowywanie osób o wrogich postawach politycznych
czy współpracujących z grupami antysocjalistycznymi, podejmującymi „szkodliwą”
działalność wśród załóg pracowniczych. Zajmował się zwalczaniem działalności
opozycyjnej w środowiskach szkolnych, naukowych, twórczych, dziennikarskich,
akademickich.
Odwołujący się pozyskiwał tajnych współpracowników i prowadził sprawy
operacyjne, odbywał rozmowy dyscyplinujące z pracownikami resortu służby zdrowia
III USKP 111/24
3
i oświaty. Posiadał dobrą znajomość zasad pracy operacyjnej i umiejętnie je stosował
w trakcie realizacji zadań służbowych. Był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym,
zaangażowanym w realizację przedsięwzięć operacyjnych, dyspozycyjnym.
Przejawiał wiele inicjatyw, umiejętnie organizował działania operacyjne na
powierzonym odcinku pracy. Był odpowiedzialny za organizację kontroli operacyjnej
zagadnień i środowisk wchodzących w zakres pracy Wydziału III. Z powierzonych
obowiązków wywiązywał się dobrze, mając duże osiągnięcia na odcinku typowania i
pozyskiwania wartościowych źródeł informacji.
W opiniach służbowych podkreślano jego zaangażowanie w pracy operacyjnej
jako uzasadnienie dla przyznawania dodatków specjalnych z uwagi „na rodzaj i
charakter pełnionej służby operacyjnej.”
W 1990 r. odwołujący się został przeniesiony do Policji i tam zajmował się
sprawami kryminalnymi, narkotykami. Z Policji został zwolniony w 1999 r. - ze
względu na stan zdrowia przeszedł na emeryturę oraz rentę inwalidzką.
Decyzjami z dnia 8 grudnia1999 r., nr KRW [...] i KRI [...] Dyrektor Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił
odpowiednio odwołującemu się prawo do emerytury policyjnej i prawo do renty
inwalidzkiej.
W informacji o przebiegu służby Nr [...] z dnia 22 marca 2017 r. Instytut
Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu
wskazał, że S. P. w okresie od 1 października 1985 r. do 31 stycznia 1990 r. pełnił
służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z 18 lutego
1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r., poz. 1280; dalej jako ustawa zaopatrzeniowa
lub ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
Decyzją z dnia 22 lipca 2017 r., KRW [...]1, o ponownym ustaleniu wysokości
emerytury, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1
ustawy zaopatrzeniowej oraz na podstawie otrzymanej z IPN informacji, w punkcie
III USKP 111/24
4
pierwszym od 1 października 2017 r. ponownie ustalił S. P. wysokość emerytury. W
punkcie drugim decyzji poinformował, że od 1 października 2017 r. wysokość
miesięcznego świadczenia wraz z przysługującymi wzrostami i dodatkami wynosi
kwotę 1.336,13 zł, a po potrąceniu składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie
120,25 zł i zaliczki na podatek dochodowy w kwocie 91,00 zł (obliczonej od podstawy
opodatkowanej w kwocie 1.336,13 zł) wynosi 1.124,88 zł. W uzasadnieniu
zaskarżonej decyzji wskazano, że podstawę wymiaru świadczenia stanowi kwota
4.248,42 zł, zaś emerytura wynosi 31,45% podstawy wymiaru i wynosi 1.336,13 zł.
Decyzją z dnia 22 lipca 2017 r., nr KRI [...]1, wydaną na podstawie art. 22a w
związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz na podstawie otrzymanej
z IPN informacji nr [...] z dnia 22 marca 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-
Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji od 1 października
2017 r. ponownie ustalił S. P. wysokość renty inwalidzkiej. W uzasadnieniu tejże
decyzji poinformował, że podstawę wymiaru świadczenia stanowi kwota 4.267,69 zł.
Renta inwalidzka z tytułu zaliczenia do III grupy stanowi 0% podstawy wymiaru.
Łączna wysokość renty inwalidzkiej z tytułu zaliczenia do grupy III stanowi 0%
podstawy wymiaru i wynosi kwotę 0 zł. Ustalona wysokość renty inwalidzkiej jest
niższa od kwoty odpowiedniego świadczenia w najniższej wysokości, wobec tego
wysokość renty inwalidzkiej podwyższono do kwoty 750 zł.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że odwołujący się wykonywał w spornym okresie
służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej. Podejmował bowiem czynności operacyjne, których celem było
ujawnianie i rozpracowywanie osób o wrogich postawach politycznych czy
współpracujących z grupami antysocjalistycznymi, podejmującymi „szkodliwą”
działalność wśród załóg pracowniczych. Niewątpliwie były to działania nastawione
na inwigilację i kontrolę obywateli.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że za eufemistycznym określeniem „zadania
operacyjne” stosowanym w języku służb specjalnych PRL i używanym w aktach
osobowych odwołującego się stoi stosowanie metod wywiadowczych i
kontrwywiadowczych, w tym tajna obserwacja i inwigilacja obywateli, naruszanie
tajemnicy korespondencji i prawa do prywatności, a nawet stosowanie szykan i
szantażu. Wiedza historyczna w tym zakresie ma charakter notoryjny.
III USKP 111/24
5
Sąd Apelacyjny podzielił wykładnię art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,
dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20
(OSNP 2021 nr 3, poz. 28). W ocenie Sądu Apelacyjnego, indywidualna ocena
obowiązków wykonywanych przez odwołującego się w ramach Wydziału III WSW we
Wrocławiu wskazuje na to, że pełnił on w spornym okresie służbę na rzecz
totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Świadczy
o tym charakter jednostki, w której pełnił służbę jako funkcjonariusz SB, jak również
natura podejmowanych przez niego czynności. Nie była to jedynie służba na rzecz
„państwa jako takiego”, polegająca przykładowo na ochronie granic czy
wykonywania technicznych prac, ale służba będąca wyrazem funkcji i celów państwa
totalitarnego, Zachowane, opisane wyżej, informacje o działaniach odwołującego się,
wskazują na jego aktywność we współtworzeniu systemu represji komunistycznego
państwa.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, możliwe jest zastosowanie tzw. rozproszonej
konstytucyjnej przepisów, na podstawie których obniżono odwołującemu się
świadczenia sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny zwleka z wydaniem orzeczenia.
Zauważył jednak, że Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał (zob. m.in. sprawę
Cichopek i in. p-ko Polsce, skarga nr 15189/10), że ograniczenie przywilejów
emerytalnych byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa mieści się w granicach
marginesu oceny państwa oraz zmierza do usunięcia nierówności między systemem
mundurowym (w odniesieniu do byłych funkcjonariuszy) a systemem powszechnym,
które to nierówności powszechnie uznane były za niesprawiedliwe i wymagające
reakcji państwa.
Dalej wywiódł, że ochrona praw nabytych rozciąga się tylko na prawa nabyte
słusznie. Ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw; nie ma
charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla
jednostki. (...) Odstąpienie od ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w
szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada
prawnokonstytucyjna. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania
usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka
musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może
III USKP 111/24
6
wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian które znoszą lub
ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe.
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że, po pierwsze, niewątpliwe jest, że wysokość
świadczeń rentowych i emerytalnych byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa
była jedną z form ich uprzywilejowania w zamian za pełnienie czynności na rzecz
opresyjnego państwa. Działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter
systemowy. Czyny poszczególnych funkcjonariuszy operacyjnych tworzyły opresyjny,
bezprawny system, który miał na celu maksymalne podporządkowanie obywatela
przez pozbawienie go prawa do wolności słowa, wypowiedzi, sumienia i wyznania,
wolności osobistej, godności. W konsekwencji działania te naruszały przepisy art. 30-
33 Konstytucji RP dotyczące godności, wolności, równości wobec prawa obywateli.
Po drugie, ustawodawca, obniżając wysokość tych świadczeń, przyjął kryterium
wysokości, w jakiej te świadczenia emerytalno-rentowe są wypłacane milionom
Polek i Polakom, którzy ciężko pracowali przez kilkadziesiąt lat właśnie w realiach
życia w państwie komunistycznym, będąc narażonymi na działania służb
bezpieczeństwa, zachowując zasadę proporcjonalności pomiędzy realizacją
ważnych celów publicznych a interesem jednostki. Zatem, powodując się na zasadę
sprawiedliwości społecznej przyjętą w Konstytucji RP, przy jednoczesnym
zastosowaniu wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy w zakresie indywidualnej
oceny charakteru pełnionej służby, w ocenie Sądu Apelacyjnego, analizowane
przepisy mogą stanowić podstawę do obniżenia świadczenia, którego wysokość jest
pochodną służby na rzecz państwa totalitarnego.
Sąd zauważył, że Sąd Najwyższy w najnowszym wyroku z dnia 16 marca
2023 r., II USKP 120/22, ocenił jako niekonstytucyjną zasadę wynikającą z art. 15c
ust. 3 ustawy o zaopatrzeniowej, która prowadzi do obniżenia emerytur wszystkim
byłym funkcjonariuszom PRL do poziomu przeciętnej emerytury wypłacanej przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy przyjęciu wzorca proporcjonalności. Uznał
jednak, że pogląd ten nie ma zastosowania w stosunku do odwołującego się,
ponieważ odwołujący się (pomijając okres służby na rzecz totalitarnego państwa) nie
posiada piętnastoletniej wysługi mundurowej (art. 12 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej).
Oznacza to, że podstawowy przywilej emerytalny polegający na możliwości przejścia
na emeryturę po 15 latach służby ze świadczeniem wynoszącym co najmniej 40%
III USKP 111/24
7
podstawy jego wymiaru wnioskodawca nabył z tytułu służby w jednostce objętej
dyspozycją art. 13b ustawy zaopatrzeniowej na rzecz totalitarnego państwa.
Odwołujący się zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
części, tj. w zakresie dotyczącym odwołania S. P. od decyzji z dnia 22 lipca 2017 r.
o ponownym ustaleniu wysokości emerytury policyjnej, nr KRW [...]1 i zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 382 k.p.c. w związku z
art. 387 § 21 pkt 1 k.p.c., a także art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 233 § 1 k.p.c.,
polegające na dokonaniu wadliwej kontroli instancyjnej wyroku Sądu pierwszej
instancji i nierozważeniu całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania
oraz fragmentarycznej, jednostronnej i wybiórczej analizie oraz ocenie
zgromadzonego materiału dowodowego nieodpowiadającej kryteriom wynikającym z
treści wskazanych przepisów postępowania cywilnego, w wyniku której Sąd drugiej
instancji zmienił ocenę ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji, wskazując, że
odwołujący się pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego, w szczególności przez
swobodną ocenę dowodów w postaci zeznań odwołującego się, a także dokumentów
zgromadzonych w aktach IPN, zwłaszcza opinii służbowych dotyczących
odwołującego się, podczas gdy prawidłowa ocena tych dowodów nie daje podstaw
do przyjęcia, że podczas służby przed 31 lipca 1990 r., odwołujący się podejmował
się jakichkolwiek działań, które mogłyby zostać ocenione jako naruszające prawa i
wolności człowieka;
2. rażące i mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie
prawa materialnego, tj.:
a) art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez jego zastosowanie i błędną
wykładnię w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym nie sposób przyjąć, aby S.
P. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, skutkującą zastosowaniem
wskaźnika 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby w okresie od 1 października
1985 r. do 31 stycznia 1990 r., co świadczy o nieuzasadnionym naruszeniu praw
emerytalnych odwołującego się;
b) art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, przez jego zastosowanie i błędną
wykładnię w sytuacji, gdy odwołujący się nie nabył uprawnień emerytalnych jedynie
za służbę w okresie od 1 października 1985 r. do 31 stycznia 1990 r., ale również za
okres służby w Policji, które i tak nie wpłyną na wysokość wypłacanego świadczenia
III USKP 111/24
8
emerytalnego, z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 15c ust. 3, co świadczy o
nieuzasadnionym naruszeniu praw emerytalnych odwołującego się, niezwiązanych
w jakikolwiek sposób ze służbą przed 1990 r.;
c) art. 20 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, przez
jego niezastosowanie, co skutkowało nieuwzględnieniem w podstawie wymiaru
emerytury policyjnej inwalidztwa powstałego w związku ze służbą wnioskodawcy w
Policji po 1990 r.;
d) art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przez dokonanie oceny spełnienia przez
odwołującego się kryterium służby na rzecz państwa totalitarnego wyłącznie w
oparciu o literalną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że już sam fakt służby w danej
formacji i zadania jednostki, a nie indywidualne czyny wystarczył do obniżenia
przysługujących S. P. świadczeń;
e) art. 15 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez jego niezastosowanie, podczas
gdy w ustalonym stanie faktycznym nie sposób stwierdzić, aby S. P. pełnił służbę na
rzecz totalitarnego państwa;
f) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przez dokonanie przez Sąd drugiej instancji
wadliwej kontroli konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o
zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin, i błędne przyjęcie, że arbitralne obniżenie
przysługującego odwołującemu się świadczenia emerytalnego i rentowego nie
narusza zasady ochrony praw nabytych, zasady sprawiedliwości społecznej, a także
zasady ne bis in idem, oraz przyjęcie, że ponownego obniżenia emerytury na
podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej nie da się zakwalifikować jako środka
prawnokarnego lub represyjnego, noszącego znamię środka odwetowego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej
odwołania od decyzji z dnia 22 lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości
emerytury, nr KRW [...]1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu we Wrocławiu; ewentualnie o zmianę wyroku przez ustalenie
wysokości emerytury policyjnej S. P., poczynając od 1 października 2017 r. z
III USKP 111/24
9
pominięciem art. 15c ust. 1 do 3 ustawy „z dnia 16 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym Funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin” oraz zasądzenie od organu rentowego na rzecz odwołującego się kosztów
postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według
norm przepisanych.
Organ rentowy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o wydanie postanowienia o
odmowie przyjęcia skargi do rozpoznania, oraz zasądzenie od odwołującego się na
swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Najwyższy wypowiadał się już co do kwestii stanowiących przedmiot
niniejszej skargi kasacyjnej. W wyrokach z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22
(OSNP 2023 nr 9, poz. 104); z dnia 18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/22 (OSNP 2023
nr 11, poz. 126) i z dnia 17 maja 2023 r., I USKP 63/22 (LEX nr 3563400) zwrócił
uwagę, że:
1) prawodawca wprowadził do ustawy zaopatrzeniowej dwa mechanizmy
korygujące wysokość emerytur funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz
totalitarnego państwa; pierwszy z nich „zeruje” tak kwalifikowane lata, drugi zaś
obniża wysokość świadczenia do przeciętnej emerytury przysługującej w
powszechnym systemie ubezpieczenia;
2) sąd ma prawo do zweryfikowania zgodności z Konstytucją rozwiązań
zawartych w art. 15c ust. 1 pkt 1 i art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy wobec wieloletniej, autodestruktywnej bezczynności Trybunału
Konstytucyjnego w sprawach o dokonanie kontroli konstytucyjności art. 13b i art. 15c
tej ustawy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21,
LEX nr 3353118);
3) istota „gilotyny” umieszczonej w art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy paradoksalnie jest wymierzona przede wszystkim w
III USKP 111/24
10
funkcjonariuszy, którzy pomyślnie przeszli weryfikację w 1990 r. i w kolejnych latach
służyli wolnej Polsce;
4) obniżanie świadczenia do pułapu przeciętnej emerytury (art. 15c ust. 3),
gdy wysokość „ponad" ten wskaźnik została wypracowana po 1990 r.:
a) w sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1 ust. 2 Konstytucji RP;
b) godzi w art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP;
c) narusza prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku
emerytalnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP;
5) okoliczności te (z punktu 4.) samoistnie przemawiają za odmową
zastosowania art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy;
6) zastosowanie art. 15c ust. 3 o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
wywołuje przypadkowy i nieproporcjonalny skutek;
7) art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy narusza
model wyznaczony przez art. 2 Konstytucji RP;
8) „wyzerowanie lat służby” (art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy) jest środkiem proporcjonalnym w stosunku do
funkcjonariuszy, których lata służby przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi
w 1989 r.;
9) krytyczna ocena art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy nie prowadzi do uznania niezgodności tego przepisu z Konstytucją
RP - nie ma możliwości jednoznacznego zakwalifikowania tego przepisu jako
pozostającego w opozycji do wzorca wskazanego w art. 2 Konstytucji RP;
10) w konkluzji art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy jest skuteczny.
Sąd Najwyższy w powołanym wyroku z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22,
szczegółowo przedstawił motywy przemawiające za odmową zastosowania art. 15c
ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wyjaśnił, że mechanizm
zawarty w art. 15c ust. 3 tej ustawy, pozwalający na obniżenie emerytury policyjnej
do średniej emerytury z systemu powszechnego, nie ma zastosowania do
funkcjonariuszy, których emerytura została wyliczona z lat poprzedzających 1990 r.,
ponieważ wysokość ich emerytury na skutek zastosowania art. 15c ust. 1 pkt 1
ustawy kształtuje się poniżej „przeciętnej emerytury” - czyli nie ma do czego
III USKP 111/24
11
redukować. Omawiany mechanizm jest więc de facto wymierzony przede wszystkim
w funkcjonariuszy, którzy pomyślnie przeszli weryfikację w 1990 r. i w kolejnych
latach służyli wolnej Polsce. W rezultacie, art. 15c ust. 3 godzi przede wszystkim w
prawa osób, które wprawdzie przez pewien okres służyły „na rzecz totalitarnego
państwa”, jednak po 1990 r. pracowały na rzecz wolnej Polski. Budzi poważne
wątpliwości, czy wskazana konsekwencja wpisuje się w deklarowane przez art. 2
Konstytucji RP „urzeczywistnienie zasad sprawiedliwości społecznej”. O ile można
się zastanawiać, czy wzorzec „sprawiedliwości społecznej” jest realizowany w
przypadku pomysłu „zerowania” podstawy wymiaru (określonego w art. 15c ust. 1
pkt 1), co ma służyć zrównaniu wysokości emerytur funkcjonariuszy i osób
represjonowanych przez totalitarne państwo, to z pewnością ze „sprawiedliwością”
nie ma nic wspólnego obniżanie świadczenia do pułapu przeciętnej emerytury, gdy
wysokość „ponad” ten wskaźnik została wypracowana po 1990 r. Redukcja z art. 15c
ust. 3 ustawy, po pierwsze, oderwana jest całkowicie od reguły proporcjonalności
(art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), czyli wzorca, który jest fundamentem
„demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości
społecznej”. Po drugie, logika tego przepisu prowadzi wręcz do skutku odwrotnego
względem zamierzonego. Osoba w mniejszym stopniu dotknięta „cechą piętnującą”
(pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa), bo krócej służąca przed 1
sierpnia 1990 r., jest dotkliwiej sankcjonowania niż osoba, posiadająca dłuższy staż
służby do 31 lipca 1990 r. Po trzecie, przepis art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej
abstrahuje od powszechnie rozumianego i akceptowanego poczucia sprawiedliwości.
Polega ono na występowaniu racjonalnej adekwatności między czynem a sankcją.
W tym zakresie rozwiązanie określone w art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w
sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem nierówno
traktuje i dyskryminuje odwołującego się względem funkcjonariuszy, którzy podjęli
służbę po 1990 r. i którzy legitymują się takim samym okresem służby, czyli mają
taką samą podstawę wymiaru świadczenia. Jeśli potraktować prawo do określonej
wysokości emerytury w kategorii „prawa do własności”, co wydaje się uzasadnione,
to wskazany efekt art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
godzi również w art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Sumarycznie wskazane
naruszenia prowadzą do wniosku, że art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
III USKP 111/24
12
emerytalnym funkcjonariuszy narusza także prawo do zabezpieczenia społecznego
po osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd Najwyższy podziela powyższe poglądy, dodając, że cel uchwalenia
ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emertytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży
Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin (Dz.U. 2016 r., poz. 2270; dalej ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r.)
przedstawiony został w uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1061).
Wskazuje się w nim, że konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i
rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze
względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady
sprawiedliwości społecznej. Chodzi w tym wypadku o ustalenie w ustawie o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy świadczeń emerytalnych i rentowych
byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego na
zasadach znacznie korzystniejszych w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent
zdecydowanej większości obywateli na podstawie przepisów ustawy z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.). Jak należy więc rozumieć, cel
ustawy wyraża się w pozbawieniu przywilejów nabytych z tytułu służby na rzecz
totalitarnego państwa. Stąd też sprzeczne z celem ustawy jest wyeliminowanie
przepisów art. 15 ust. 1 (a także art. 22) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy (dotyczących zasad ustalania wysokości emerytury i renty
inwalidzkiej) w odniesieniu do lat służby w wolnej Polsce.
W projekcie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. wskazuje się, że przywilejem
funkcjonariusza jest między innymi regulacja polegająca na tym, że jego świadczenie
emerytalne wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok służby (art. 15
ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej) i konieczne jest jego zniesienie i przyjęcie 0%
podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie da się
pogodzić z tak wskazywanym celem dalszego obniżenia świadczenia (za lata służby
w wolnej Polsce). Mechanizm określony w art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 3 ustawy o
III USKP 111/24
13
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w istocie niweczy uprawnienie
funkcjonariusza do przyjęcia przy ustalaniu wysokości świadczenia podstawy
wymiaru z wskaźnikiem 1,3% lub 2,6% za lata służby niebędącej służbą na rzecz
totalitarnego państwa.
Podkreślić należy, za postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia
2022 r., III USK 536/21 (LEX nr 3411751), że orzekanie o zgodności ustaw z
Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), co niewątpliwie należy do wyłącznej
kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie jest tożsame z oceną konstytucyjności
przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Sąd
jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania,
który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego
stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy
uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza zatem kompetencji
Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami.
Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z
Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności,
jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2
Konstytucji RP, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy
czym pod pojęciem „stosowanie” należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe
stosowanie prawa (por. też uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP
12/01, OSNAPiUS 2002 nr 2, poz. 34 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7
kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNAPiUS 2000 nr 1, poz. 6; z dnia 29 sierpnia 2001 r.,
III RN 189/00, OSNAPiUS 2002 nr 6, poz. 130; z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK
482/08, LEX nr 491552; z dnia 8 października 2015 r., III KRS 34/12, OSP 2016 nr
11, poz. 103 oraz z dnia 17 marca 2016 r., III KRS 42/12, LEX nr 2288953 i powołane
w nich orzecznictwo). W ocenie Sądu Najwyższego, z uwagi na bezpieczeństwo
obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa,
jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić
wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do
niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty,
inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu.
Sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i
III USKP 111/24
14
Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma
konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne
zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta
już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność
określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał
rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z
utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 17
marca 2016 r., V CSK 377/15, OSNP 2016 nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s. 18,
z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana
Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka,
Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., I FSP 2/06,
ONSAiWSA 2007 nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z dnia 24 września 2008 r.,
I OSK 1369/07, LEX nr 509708 oraz z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13, LEX nr
1528716).
W szczególności w wyroku z dnia 8 października 2015 r., III KRS 34/12 (OSNP
2017 nr 9, poz. 119; OSP 2016 nr 11, poz. 103, z glosą M. Wiącka) Sąd Najwyższy
przyjął, że jeżeli jest to niezbędne do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP) sąd może odmówić zastosowania przepisów ustawy niezgodnych z Konstytucją
RP, gdy przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności
tych przepisów z Konstytucją (art. 193 Konstytucji RP), a Trybunał Konstytucyjny nie
udzielił na nie odpowiedzi. W tym przypadku nie chodzi więc o przeprowadzanie
przez Sąd Najwyższy – „w zastępstwie" Trybunału Konstytucyjnego - oceny
konstytucyjności przepisów ustawowych, lecz o „odmowę zastosowania” przepisów,
które są niezgodne (zwłaszcza w sposób oczywisty) z przepisami (wzorcami)
Konstytucji RP (por. też wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN
90/98, OSNAPiUS 2000 nr 1, poz. 6; Przegląd Sejmowy 2001 nr 2, s. 88, z glosą A.
Józefowicza; Monitor Prawniczy 2001 nr 19, s. 986, z glosą S. Rudnickiego; z dnia
19 kwietnia 2000 r., II CKN 272/00, LEX nr 530757; z dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN
189/00, OSNAPiUS 2002 nr 6, poz. 130 oraz uzasadnienie uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, OSNAPiUS 2002 nr 2, poz. 34;
III USKP 111/24
15
Przegląd Sejmowy 2002 nr 1, s. 121, z glosą J. Trzcińskiego; Przegląd Sądowy 2002
nr 5, s. 153, z glosą B. Nity; Gazeta Sądowa 2002 nr 2, s. 46, z glosą M. Przysuchy
i postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1998 r., III SW 1/98, OSNAPiUS
1998 nr 17, poz. 528; Przegląd Sejmowy 1998 nr 5, s. 214, z glosą M. Zubika).
W związku z przedstawionymi racjami zachodzi podstawa do odmowy
zastosowania w niniejszej sprawie art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy. Sąd Apelacyjny błędnie uznał, że pogląd wyrażony w wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, dotyczy tylko tych
funkcjonariuszy, których staż emerytalny uprawniający do emerytury (15 lat)
osiągnęli z tytułu służby niezaliczanej do służby na rzecz totalitarnego państwa.
Należy też zwrócić uwagę, że w dniu 4 czerwca 1989 r. odbyły się częściowo
wolne wybory, a od dnia 24 sierpnia 1989 r. premierem został T. M. (jego rząd został
zaprzysiężony w dniu 12 września 1989 r.). W tych okolicznościach wysoce
problematyczne jest twierdzenie, że służba odwołującego się w okresie od 12
września 1989 r. do 31 lipca 1990 r. realizowana była „na rzecz totalitarnego
państwa”. Można wnosić, że dostrzega to również ustawodawca, czemu dał wyraz
w art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przepis ten stanowi,
że za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uznaje się służby, która rozpoczęła
się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 6 marca 2023 r., II USKP 120/22). W związku z tym nie ma
podstaw, aby okres służby skarżącego od 12 września 1989 r. uznawać za okres
służby na rzecz totalitarnego państwa.
W rezultacie uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 15c ust. 1 pkt 1
i art. 13b (w zakresie okresu od 12 września 1989 r. do 31 stycznia 1990 r.) oraz
art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Z przedstawionych wyżej racji skuteczny jest też zarzut naruszenia art. 15
ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponieważ w sprawie nie
ustalono, by stwierdzone u odwołującego się inwalidztwo pozostawało w związku ze
służbą na rzecz totalitarnego państwa (zob. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia
13 lutego 2024 r., I USKP 110/23, LEX nr 3670464).
Natomiast Sąd Najwyższy nie podziela pozostałych zarzutów naruszenia
prawa materialnego.
III USKP 111/24
16
Kluczowe z punktu widzenia prawa materialnego (art. 13b ust. 1 i 2 ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) jest ustalenie, że Wydział III miał za
zadanie rozpoznawanie negatywnych nastrojów wśród załóg zakładów pracy czy
instytucji oświatowych, ujawnianie i rozpracowywanie osób o wrogich postawach
politycznych czy współpracujących z grupami antysocjalistycznymi, podejmującymi
„szkodliwą” działalność wśród załóg pracowniczych. Zajmował się zwalczaniem
działalności opozycyjnej w środowiskach szkolnych, naukowych, twórczych,
dziennikarskich, akademickich. Jest to wystarczające do stwierdzenia, że skarżący
pełnił służbę w jednostce, której działanie nakierowane było na ograniczanie praw i
wolności obywateli oraz ochronę bytu totalitarnego reżimu. W utrwalonym już
orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że w ujęciu „instytucjonalnym” sam
fakt pełnienia służby w określonej jednostce może wypełniać kryterium „służby na
rzecz totalitarnego państwa”, mimo braku po stronie odwołującego się
indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do naruszania podstawowych
praw i wolności człowieka (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r.,
II USKP 120/22). W wyroku tym podkreślono, że „naruszanie podstawowych praw i
wolności człowieka” jest wypadkową działań „instytucjonalnych” oraz
„indywidualnych”, wyjaśniając, że „totalitaryzm” jako cecha określonego państwa jest
wypadkową indywidualnych działań łamiących podstawowe prawa i wolności, ale
również realizuje się w „kooperatywnych działaniach” ludzi skupionych w instytucjach,
których zadaniem jest ograniczanie praw i wolności obywateli. W rezultacie Sąd
Najwyższy podkreślił, że w trakcie kwalifikacji dokonywanej na podstawie art. 13b
ust. 1 w związku z art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy nie jest wystarczające podkreślenie, że odwołujący się osobiście
nikomu nie szkodził i że nie prowadził sam działalności operacyjnej. Należy bowiem
to ustalenie (niekwestionowane w sprawie) skonfrontować ze spojrzeniem
„instytucjonalnym”, a więc z tym, czym zajmowała się dana jednostka.
Taki sam pogląd wyrażony został w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 18
kwietnia 2023 r., I USKP 40/22 i z dnia 17 maja 2023 r., I USKP 63/22 (LEX nr
3563400), w których stwierdzono, że istotne znaczenie ma zakres i przedmiot
działalności formacji/instytucji (z uwzględnieniem jednostek wymienionych w art. 13b
ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), który może prima facie
III USKP 111/24
17
potwierdzać, że były one bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie
charakterystycznych dla ustroju totalitarnego zadań i funkcji i takie zadania
wykonywali wszyscy - bez wyjątku - funkcjonariusze służący w danej jednostce
organizacyjnej, którzy stanowili jej strukturę, bez której niemożliwe byłoby
wykonywanie przypisanych tej jednostce zadań. W konsekwencji, nawet brak po
stronie odwołującego się indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do
naruszania podstawowych praw i wolności człowieka, samoistnie nie wyklucza takiej
kwalifikacji.
Skoro art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
łączy służbę na rzecz totalitarnego państwa z samym podjęciem służby w
instytucjach i formacjach w tym przepisie wymienionych, to istnieje domniemanie
faktyczne (wynikające z informacji o przebiegu służby potwierdzającej służbę w tych
jednostkach), że służba w nich była służbą na rzecz totalitarnego państwa.
Domniemanie to może być obalone w procesie cywilnym. Nie jest jednak tak, że to
na organie rentowym ciąży obowiązek udowodnienia (art. 6 k.c. w związku z art. 232
zdanie pierwsze k.p.c.), że dany funkcjonariusz uczestniczył w łamaniu praw
człowieka i obywatela. W sytuacji, gdy potwierdzona zostaje służba w instytucjach i
formacjach wymienionych w art. 13b ustawy z o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy, to ciężar dowodu przechodzi na ubezpieczonego (zob. też wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2023 r., II USKP 40/23, LEX nr 3568174). W
niniejszej sprawie nie tylko jednostka, w której służył skarżący, ale także
indywidualny przebieg służby (czynności operacyjne polegające na inwigilacji
rozpracowywaniu wskazanych środowisk, których celem było zwalczanie opozycji
demokratycznej) potwierdzają zasadność zakwalifikowania spornego okresu jako
służby na rzecz totalitarnego państwa).
Za wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22,
należy powtórzyć, że „wyzerowanie” lat służby jest rozwiązaniem radykalnym, ale
dolegliwość tego rozwiązania jest proporcjonalna. Przez swoją proporcjonalność
wpisuje się w cel promowany przez aktualnego ustawodawcę. Skutecznie obniża
emerytury „osób służących na rzecz totalitarnego państwa”. W pewnym sensie
dostrzegalna jest również adekwatność tego rozwiązania względem
przyświecającego ustawodawcy zamysłu. Wzorzec wpisany w art. 15c ust. 1 pkt 1
III USKP 111/24
18
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy skutecznie zrównuje emerytury
policyjne do lub nawet poniżej wysokości świadczeń pobieranych przez obywateli
prześladowanych przed 1990 r.
Sąd Najwyższy w sprawie II USKP 120/22 ocenił, że to, że ustawodawca
posługuje się drakońskimi mechanizmami („wyzerowuje” lata służby na rzecz
totalitarnego państwa) a jego działania prowadzą do fermentu, a nie stabilizowania
relacji społecznych, samoistnie nie świadczy o konflikcie z wzorcem
demokratycznego państwa prawa i urzeczywistnianiem zasady sprawiedliwości
społecznej. Tam gdzie ścierają się przeciwstawne wartości, chronione w państwie
prawa - tam dokonywanie zdecydowanego wyboru jednej z nich, kosztem drugiej,
nie jest co do zasady działaniem sprzecznym z Konstytucją. Porządek konstytucyjny
zakłada bowiem pewną autonomię decyzyjną siły politycznej, która dostała do
społeczeństwa mandat do sprawowania władzy. W rezultacie, krytyczna ocena Sądu
Najwyższego w zakresie rozwiązania przewidzianego w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy
zaopatrzeniowej, a wręcz przekonanie, że mechanizm ten w ostatecznym
rozrachunku jest szkodliwy dla Polski, nie jest wystarczające dla uznania
niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Podobnie rzecz się ma z oceną tych
przepisów w kontekście wzorca wskazanego w art. 2 Konstytucji RP. Powracając
znowu do rozważań zawartych w wyroku II USKP 120/22, należy przyznać rację
twierdzeniu, że w tym przypadku ścierają się przeciwstawne racje. Dla zdecydowanej
większości społeczeństwa służenie totalitarnemu państwu jest i było karygodne. Inna
część społeczeństwa, prezentująca bardziej wyważone sądy, będzie podkreślać inne
okoliczności - że minęło już tyle lat, że wykonujący taką służbę przeszedł pozytywnie
weryfikację, że i służył wolnej Polsce, że już poniósł odpowiedzialność, gdyż ustawa
z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. 2009 Nr 24, poz. 145)
potraktowała te lata służby jako „0,7 podstawy wymiaru”.
III USKP 111/24
19
Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09
(OTK-A 2010 nr 2, poz. 15) wskazał, że artykuł 67 ust. 1 Konstytucji RP stanowi
podstawę do rozróżnienia: 1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia
społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który
ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, oraz 2) sfery uprawnień
zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę
rozważanego prawa. W pierwszym wypadku ustawodawca ma znacznie węższy
zakres swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe rozwiązania
prawne nie mogą bowiem naruszać konstytucyjnej istoty prawa do zabezpieczenia
społecznego. W drugim wypadku ustawodawca może - co do zasady - znieść
uprawnienia wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia
społecznego. W każdym przypadku zmiany te powinny jednak być dokonywane z
poszanowaniem pozostałych zasad i norm konstytucyjnych wyznaczających granice
swobody prawodawcy wprowadzania zmian do systemu prawnego, a w
szczególności zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw
nabytych oraz wymogu zachowania odpowiedniej vacatio legis.
W przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano także, że
zgodnie z art. 30 Konstytucji RP „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka
stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej
poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”. W wyroku z dnia 4
kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „będąc źródłem
praw i wolności jednostki, pojęcie godności determinuje sposób ich rozumienia i
urzeczywistniania przez państwo. Zakaz naruszania godności człowieka ma
charakter bezwzględny i dotyczy wszystkich. Natomiast obowiązek poszanowania i
ochrony godności nałożony został na władze publiczne państwa. W konsekwencji
wszelkie działania władz publicznych powinny z jednej strony uwzględniać istnienie
pewnej sfery autonomii, w ramach której człowiek może się w pełni realizować
społecznie, a z drugiej działania te nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji
prawnych lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności. Przesłanką
poszanowania tak rozumianej godności człowieka jest między innymi istnienie
pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość
samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu
III USKP 111/24
20
człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku
kulturowym i cywilizacyjnym". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, godność
człowieka może w szczególności zostać naruszona przez stanowienie regulacji
prawnych, których celem jest poniżenie człowieka.
Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej cel ustawy polegający na pozbawieniu
przywilejów nabytych z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz to, że
komentowane przepisy nie pozbawiają odwołującego się minimum socjalnego, nie
sposób uznać, że zastosowanie omawianych przepisów wobec odwołującego się
narusza w sposób oczywisty wzorzec z art. 67 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
Dalej idąc, w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 6/09,
podkreślono, że konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa nie wynika, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości,
może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w
przyszłości zmianie na jego niekorzyść. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy
tym nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej
korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od
zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne
zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Ocena zasadności zarzutu naruszenia
zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, czy wprowadzone ograniczenia
znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych,
czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej
bez naruszenia praw nabytych, czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których
prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać
pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw
nabytych, a także czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu
zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.
Według utrwalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony
praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie,
a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania
porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91,
OTK 1992 nr 1, poz. 7; wyrok z dnia 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU 1997 nr
7, poz. 114; wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100;
III USKP 111/24
21
wyrok z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU 1999 nr 7, poz. 165 i wyrok z dnia
z 13 stycznia 2006 r., K 23/03, OTK -A 2006 nr 1, poz. 8).
Także więc i w tym przypadku zastosowanie wobec odwołującego się art. 15c
ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie jawi się w sposób
oczywisty jak sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP.
W podsumowaniu tego wątku należy przypomnieć (o czym wyżej), że odmowa
zastosowania przepisu ustawy z uwagi na jego sprzeczność przepisami Konstytucji
RP może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma
wątpliwości co do ich niezgodności z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter
oczywisty.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2023 r., III USKP 52/23
(OSNP 2024 nr 7, poz. 73) wskazano, że zasada ne bis in idem stanowi, że ta sama
osoba nie może być ponownie sądzona lub ukarana w postępowaniu karnym za to
samo przestępstwo. Należy podkreślić, że to prawo podstawowe zostało uznane
zarówno przez Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 50), jak i przez
Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W świetle art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji: „Nikt nie może być ponownie
sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za
przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub
uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa”.
Z zasady ne bis in idem wynika, że jednostka nie może być ścigana, uznana za winną
ani karana przez sądy tego samego państwa za przestępstwo, w związku z którym
została wcześniej uniewinniona albo skazana na podstawie wydanego zgodnie z
prawem prawomocnego wyroku (wyroki ETPCz: z dnia 23 października 1995 r. w
sprawie Gradinger przeciwko Austrii, nr 15963/90, § 53; z dnia 30 lipca 1998 r. w
sprawie Oliveira przeciwko Szwajcarii, nr 25711/94). W tej zasadzie mowa jest o
postępowaniu karnym w takim samym rozumieniu jak w art. 6 Konwencji, a więc
obejmującym w zasadzie także postępowania związane z odpowiedzialnością za
wykroczenia (M. A. Nowicki, Komentarz do Protokołu Nr 7 do Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz
do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, LEX/el). Zasadniczo art. 4 ust. 1
Protokołu nr 7 znajduje zastosowanie wyłącznie do postępowań karnych. Na
III USKP 111/24
22
podstawie analizy odnośnego orzecznictwa ETPCz można dojść do konkluzji, że
konwencyjna zasada ne bis in idem może także znaleźć zastosowanie w przypadku
skarżących, którzy w wyniku zakończonego postępowania karnego zostali ukarani
za ten sam czyn, za który spotkała ich już wcześniej sankcja administracyjna (wyroki
ETPCz: z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie Kurdov i Ivanov przeciwko Bułgarii
(nr 16137/04) oraz z 15 listopada 2016 r. w sprawie A. i B. przeciwko Norwegii,
Wielka Izba, skargi nr 24130/11 i 29758/11). Najważniejszym elementem badania w
takim przypadku przez Trybunał, czy doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 Protokołu nr
7, jest przeprowadzenie analizy, czy w wyniku wcześniejszego działania państwa (np.
grzywna w postępowaniu administracyjnym) doszło do nałożenia na jednostkę
sankcji, która w istocie miała charakter sankcji kryminalnej (wyrok ETPCz w
powołanej wyżej sprawie Kurdov i Ivanov). Podstawową zasadą zastosowania art. 4
ust. 1 Protokołu nr 7 jest bowiem ziszczenie się warunku, aby obie sankcje nałożone
na jednostkę miały charakter sankcji karnej i nie ma przy tym znaczenia, czy została
ona na jednostkę nałożona w procedurze innej niż karna.
Przy określaniu, czy dana sprawa ma charakter karny, brane są pod uwagę
trzy elementy: klasyfikacja naruszenia w prawie krajowym, jego istota oraz surowość
sankcji grożącej za naruszenie (por. wyrok ETPCz z dnia 6 czerwca 1976 r. w
sprawie Engel i inni przeciwko Holandii, skargi nr 5100/71; 5101/71; 5102/71;
5354/72; 5370/72).
Pierwsze kryterium jest istotne, nie ma jednak charakteru przesądzającego.
W literaturze wskazano, że jest to podejście trafne, ponieważ prawodawca krajowy
lub unijny może mieć pokusę do wprowadzania pod przykrywką prawa
administracyjnego sankcji mających w istocie charakter karny, obniżając tym samym
gwarancje procesowe podmiotów, na które kara jest nakładana. Może zatem zdarzyć
się sytuacja, w której w prawie krajowym dana sankcja zostanie określona jako
administracyjna, a pomimo to ETPCZ uzna, że w istocie ma ona charakter karny.
Orzeczenie przez sąd karny kar za te same czyny w sytuacji, kiedy wcześniej wydano
ostateczne decyzje nakładające kary w trybie administracyjnym, narusza zatem art. 4
ust. 1 Protokołu nr 7. W praktyce orzeczniczej za sankcję o charakterze karnym
uznawano np. dodatkowe zobowiązanie podatkowe, orzeczenie aresztu lub grzywny
za wykroczenie. Brak charakteru karnego stwierdzono natomiast między innymi w
III USKP 111/24
23
przypadku ograniczenia na 2 miesiące prawa więźnia do odwiedzin i korespondencji
w związku z próbą ucieczki czy cofnięcia zezwolenia na posiadanie broni po
popełnieniu przestępstwa z użyciem przemocy (por. A. Lach, Sankcje
administracyjne i karne a zakaz podwójnego karania w świetle najnowszego
orzecznictwa ETPCz i TS, Prokuratura i Prawo nr 9/2017, s. 55 i n.). Nie stwierdzono
naruszenia art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 w przypadku uznania, że doszło do nałożenia
różnych, wzajemnie dopełniających się niejako sankcji w dwóch oddzielnych, lecz
równolegle prowadzonych postępowaniach. W takich sytuacjach przyjmowano
koncepcję swoistego podwójnego, lecz zintegrowanego postępowania, ponieważ
„państwa powinny być legitymowane do wyboru komplementarnych reakcji prawnych
wobec społecznie nagannego zachowania (takiego jak naruszenie regulacji
drogowych lub niepłacenie/unikanie podatków) poprzez różne procedury stanowiące
spójną całość, aby odnieść się do różnych aspektów danego problemu społecznego,
pod warunkiem, że takie zakumulowane reakcje prawne nie stanowią nadmiernego
ciężaru dla jednostki, której dotykają” (przywołany wyżej wyrok w sprawie A. i B.
przeciwko Norwegii). Stąd na przykład ETPCz akceptował ukaranie grzywną czy karą
pozbawienia wolności za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości przy
równoczesnym pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami przez organ
administracyjny, uznając, że stanowi to kompleksową reakcję na naruszenie (por. np.
decyzję ETPCz z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie R. T. przeciwko Szwajcarii, skarga
nr 31982/96). Innymi słowy, gwarancja wynikająca z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 może
znaleźć zastosowanie w wypadkach łącznego orzeczenia sankcji karnej i
administracyjnej, jeżeli ta druga zostanie uznana za sankcję karną w ujęciu
materialnym (M. Szwarc, Łączne zastosowanie sankcji administracyjnych i karnych
w świetle zasady ne bis in idem, uwagi na tle orzecznictwa ETPCz, Państwo i Prawo
nr 12/2017, s. 44 i n.).
W ocenie Sądu Najwyższego, w przedstawianej sprawie, w świetle
przedstawionego orzecznictwa ETPCz, nie ma podstaw do uznania, że obniżenie
(zarówno pierwotne, jak i ponowne) świadczenia emerytalnego - obecnie na
podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy -
stanowi sankcję o charakterze karnym. Po pierwsze, obniżanie świadczeń
emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, nawet jeśli stanowi w istocie „instrument
III USKP 111/24
24
prowadzenia polityki represyjnej”, to jednak nie może być uznane za „sankcję karną
w ujęciu materialnym” a w konsekwencji nie mieści się w pojęciu „ukarania” w jego
rozumieniu przyjętym w orzecznictwie ETPCz. Po drugie, aktywność ustawodawcy i
organu rentowego - realizującego jedynie postanowienia ustawy zaopatrzeniowej -
nie może być oceniana przez pryzmat zasad odnoszących się do procedury karnej.
W konsekwencji, zasada ne bis in idem z art. 4 Protokołu nr 7 do EKPCz nie
znajduje zastosowania do oceny dopuszczalności ponownego obniżenia wysokości
świadczeń funkcjonariuszy pełniących „służbę na rzecz totalitarnego państwa”.
Na koniec należy dodać, że wyłączenie w art. 3983 § 3 k.p.c. z podstaw skargi
kasacyjnej zarzutów dotyczących oceny dowodów pozbawia skarżącego możliwości
powoływania się na zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów
przewidzianej w art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 3983 § 3 k.p.c. wprawdzie nie wskazuje
expressis verbis konkretnych przepisów, których naruszenie, w związku z ustalaniem
faktów i przeprowadzaniem oceny dowodów, nie może być przedmiotem zarzutów
wypełniających drugą podstawę kasacyjną, nie ulega jednak wątpliwości, że
obejmuje on art. 233 k.p.c., bowiem właśnie ten przepis określa kryteria oceny
wiarygodności i mocy dowodów (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 kwietnia
2006 r., V CSK 11/06, LEX nr 230204; z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK 364/06,
LEX nr 238975; z dnia 5 września 2008 r., II UK 370/07, LEX nr 785533; z dnia 23
września 2005 r., III CSK 13/05, OSNC 2006 nr 4, poz. 76; z dnia 19 października
2010 r., II PK 96/10, LEX nr 687025; z dnia 24 listopada 2010 r., I UK 128/10, LEX
nr 707405 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., I PK 107/10, LEX nr 737366). Tymczasem
zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mimo zawarcia w nich -
oprócz art. 233 § 1 k.p.c. - także art. 382 k.p.c. w związku z art. 387 § 21 pkt 1 k.p.c.,
a także art. 391 § 1 k.p.c., sprowadzają się do kontestowania oceny dowodów
(nierozważenie całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania,
fragmentaryczna, jednostronna i wybiórcza analiza oraz ocena zgromadzonego
materiału dowodowego, swobodna ocena dowodów w postaci zeznań odwołującego
się, a także dokumentów zgromadzonych w aktach IPN).
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 3989
oraz art. 108 § 1 i art. 98 § 1 k.p.c. w związku art. 39821 k.p.c. w związku z § 10 ust. 4
pkt 2 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22
III USKP 111/24
25
października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jednolity tekst:
Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).
[SOP]
[r.g.]
