III SAB/Gd 16/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia D. z siedzibą w D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. Stowarzyszenie D. z siedzibą w D. zwróciło się do Prokuratury Rejonowej w Gdyni z pytaniem, w jaki sposób zakończyło się postępowanie w sprawie o sygn. [...]. W przedmiotowym wniosku wskazano, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, że jeżeli postępowanie to zakończyło się sporządzeniem aktu oskarżenia, Stowarzyszenie wnosi o przesłanie przez Prokuraturę treści aktu oskarżenia oraz podanie do jakiego sądu został wniesiony. Stowarzyszenie wystąpiło ponadto o udzielenie informacji, czy przeciwko B. J. prowadzone były inne postępowania w związku z uporczywym uchylaniem się od obowiązku alimentacyjnego.

Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. Prokuratura Rejonowa w Gdyni stanęła na stanowisku, ze informacja, o którą zwróciło się Stowarzyszenie nie stanowi informacji publicznej, ponieważ odnosi się do konkretnej osoby – jej karalności oraz spraw z zakresu prawa rodzinnego, to jest realizacji obowiązku alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. Wskazano, że w jednostce nie zarejestrowano innych postępowań poza sprawą o sygn. [...] dotyczących uchylania się przez B. J. od obowiązku alimentacyjnego. Przede wszystkim zaś wskazano, że w sprawie o sygn. [...] zakończonej skierowaniem aktu oskarżenia w celu uzyskania stosownych informacji należy złożyć wniosek do Sądu Rejonowego w G. o wgląd do akt sprawy o sygn. [...] przeciwko B. J.

Pismem datowanym na dzień 2 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Gdyni polegającą na nieudostępnienie jej informacji publicznej w zakresie treści aktu oskarżenia sporządzonego w sprawie o sygn. [...].

Strona skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku zawartemu w piśmie Prokuratora z dnia 17 listopada 2022 r. wskazana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej jednym z rodzajów takiej informacji jest dokument urzędowy. Dokument urzędowy zdefiniowano w treści art. 6 ust. 2 cyt. ustawy poprzez wskazanie, że jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Akt oskarżenia spełnia zatem w ocenie strony konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 cyt. ustawy

Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 2078/16, w którym wskazano, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona zaznaczyła, że zgodnie z art. 331 § 1 k.p.k. wniesienie do sądu aktu oskarżenia jest jednym ze sposobów zakończenia postępowania przygotowawczego, a zatem akt oskarżenia jest de facto rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy powołanej ustawy. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 pkt 3 k.k. prokurator jest funkcjonariuszem publicznym. Akt oskarżenia spełnia zatem konstytutywne elementy przywołanej powyżej definicji dokumentu urzędowego, a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W tym miejscu strona odwołała się z kolei do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12 w którym stwierdzono, iż choć akta podręczne prokuratora nie stanowią informacji publicznej, to zawarte w nich informacje publiczne mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Zdaniem strony warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy tej ustawy jest skonkretyzowanie wniosku, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Stowarzyszenie zażądało udostępnienia konkretnego dokumentu, tj. aktu oskarżenia.

W końcowej części skargi strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB Ol 57/21, w którym wyrażono stanowisko, że akt oskarżenia, jako dokument urzędowy wytworzony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego, dotyczący spraw publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu.

W ocenie strony nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle powołanych wyżej orzeczeń sądowych żądana informacja jest dokumentem stanowiącym informację publiczną i podlega udostępnieniu. Dokument ten stanowi bowiem o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy i wyraża tym samym pogląd tego organu w materii tej sprawy.

Przed przekazaniem skargi do Sądu, Prokurator Rejonowy w Gdyni w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. skierowanym do Stowarzyszeniem wskazał, że w nawiązaniu do wniosku z dnia 15 listopada 2022 r. informuje, że Prokuratura Rejonowa w Gdyni w sprawie [...] skierowała w dniu 9 listopada 2018 r. akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w G. – sygn. akt [...]. Organ podtrzymał stanowisko, że w pozostałym zakresie nie udzieli informacji, gdyż nie stanowi to informacji publicznej.

Następnie w odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Gdyni wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek w zakresie w jakim dotyczył on informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.:Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a..

Prawo do informacji jest prawem chronionym konstytucyjnie ale nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony. Ograniczenie prawa do informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP: może ono nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Również przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa.

Wniosek skarżącego nie mógł być uwzględniony z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która wyklucza możliwość skutecznego dochodzenia od podmiotu obowiązanego udostępnienia informacji publicznej w trybie tej ustawy, jeśli tryb jej udostępniania określa inna ustawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1375), powoływanej dalej jako k.p.k., w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. Przyjęcie bowiem, że w pozostałych wypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Przepis ten dotyczy akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Ten zaś może uzyskać tylko według reguł zawartych w art. 156 k.p.k., który jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 357/19, z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 3747/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5052/21 wskazał, że przepisy u.d.i.p. nie mogą stanowić alternatywy dla innych regulacji określających odmiennie tryb i zasady dostępu do danych będących informacjami publicznymi. Nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej. Wskazana regulacja k.p.k. mieści się w pojęciu "przepisy innych ustaw", o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej (dyscyplinarnej) (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 357/19 oraz z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15).

Wskazać także należy, że w postępowaniu karnym obowiązuje art. 355 k.p.k., zgodnie z którym rozprawy są jawne, a przewód sądowy rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez oskarżyciela zarzutów oskarżenia - art. 385 § 1 k.p.k., co z sprowadza się do odczytania aktu oskarżenia. Jeżeli zatem jawność rozprawy nie została wyłączona przez sąd bądź z mocy prawa, treść aktu oskarżenia zostaje podana do publicznej wiadomości. Konsekwencją jest ograniczony dostęp do rozprawy sądowej, opisany szczegółowo w art. 361 k.p.k. W myśl § 1 tego przepisu, w razie wyłączenia jawności mogą być obecne na rozprawie, oprócz osób biorących udział w postępowaniu, po dwie osoby wskazane przez oskarżyciela publicznego, oskarżyciela posiłkowego, oskarżyciela prywatnego i oskarżonego. Jeżeli jest kilku oskarżycieli lub oskarżonych, każdy z nich może żądać pozostawienia na sali rozpraw po jednej osobie. Na podstawie § 2, przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli zachodzi obawa ujawnienia informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne". Stosownie do § 3, w razie wyłączenia jawności przewodniczący może zezwolić poszczególnym osobom na obecność na rozprawie. Kolejny przepis, art. 362 k.p.k. stanowi, że przewodniczący poucza obecnych o obowiązku zachowania w tajemnicy okoliczności ujawnionych na rozprawie toczącej się z wyłączeniem jawności i uprzedza o skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Akt oskarżenia oraz inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania przygotowawczego, dopóki nie zostaną ujawnione na rozprawie, objęte są ograniczeniami z art. 5 ust. 1. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i obowiązuje wobec nich zasada niejawności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt I OSK 1420/17 stwierdził, że "jeżeli jawność rozprawy nie została wyłączona przez sąd bądź z mocy prawa, treść aktu oskarżenia zostaje podana do publicznej wiadomości". A contrario z wyroku tego wynika, że wyłączenie jawności sprawia, iż akt oskarżenia nie może zostać upubliczniony. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił zatem uwagę na możliwość (konieczność) ograniczenia dostępu do informacji, wynikającą z wyłączenia jawności rozprawy w sprawie karnej. Wskazywane przez Prokuratora przekazanie aktu oskarżenia do Sądu uniemożliwiało więc udostępnienie informacji w tym zakresie przez Prokuratora.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).