III SA/Po 622/22

Dnia 23 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A. " Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 30 czerwca 2022 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oddala skargę

Decyzją z 23 lutego 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z siedzibą w M. , wskazując na art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 z późn. zm., dalej jako ustawa o płatnościach) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także jako wnioskodawca, strona, skarżąca) o przyznanie płatności na rok 2021, przyznał wnioskodawcy:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 249 212,54 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4 130,43 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

2. płatność za zazielenienie w wysokości 167 255,85 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 772,08 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

3. płatność redystrybucyjną w wysokości 4 901,35 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 81,23 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4. płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości 106 959,56 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 772,74 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Nadto przyznał wnioskodawcy kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 11 847,52 zł.

W odwołaniu zaskarżono decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie do całości powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności, domagając się zmiany decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, przez przyznanie ww. płatności w całości, bez dokonywania w tym zakresie wykluczeń. Zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przez jego zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie z płatności wskazanych w uzasadnieniu decyzji działek w ramach jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie w sytuacji, gdy przepis ten nie mógł zostać zastosowany, ponieważ zdaniem pełnomocnika jest ewidentnie i w całości wprost sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadami równości, konkurencji i proporcjonalności, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji;

2. art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., przez jego faktyczne i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany w tym przepisie obowiązek dla rolników posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności został wprost wyłączony art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia;

3. art. 36 ust. 1, ust 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38 preambuły tego rozporządzenia, przez ich całkowicie bezzasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek, jako warunek przyznania wsparcia dla rolników zostało przez prawodawcę unijnego wprost wyłączone w stosunku do płatności bezpośrednich, a jako kryterium ich przyznania stosuje się wyłącznie posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, co zostało przez skarżącą na dzień 31 maja 2021 r. bezsprzecznie spełnione;

4. art. 7 i 8 ustawy o płatnościach, przez nieuzasadnione zaniechanie ich zastosowania i przyznania skarżącej na ich podstawie całości płatności do działek, bez dokonywania wykluczeń i to w sytuacji, gdy to właśnie wskazane przepisy krajowe dają możliwość przyznania skarżącej wszystkich płatności, również do działek w decyzji wykluczonych,

5. art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę bezpośredniego obowiązywania, stosowania i skutku rozporządzeń unijnych oraz zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego, zaniechanie: (i) pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, (ii) dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w sposób zapewniający zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii.

Także naruszenie przepisów postępowania, mające zdaniem odwołujacej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i § 2, art. 107 § 1 pkt 4-6 oraz art. 77 K.p.a. przez naruszenie zasad praworządności i prawdy obiektywnej, zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i rozpatrywania całego materiału dowodowego, wyrażające się w:

a. selektywnym i dowolnym, a nie wszechstronnym i obiektywnym stosowaniu tylko niektórych i wybranych przez organ przepisów rozporządzeń unijnych 1306/2013 i 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013;

b. pominięciu w całości wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, zawartej w wyrokach WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2019 r. III Sa/Wr 33/19, z 28 listopada 2019 r. III SA/Wr 340/19 oraz z 22 września 2021 r. III SA/Wr 568/20;

c. wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustanowionych przez ustawodawcę krajowego, do których ustanowienia brak było jednak legitymacji, którą w tym zakresie posiada jedynie ustawodawca wspólnotowy, a uprawnienia do przyjmowania aktów regulujących treść zgłoszenia i wymogi w zakresie aktywacji uprawnień do płatności oraz uprawnienia do ustanawiania przepisów dotyczących kwalifikowalności należą do Komisji Europejskiej, a nie do państwa członkowskiego;

d. zaniechaniu zawarcia w sentencji decyzji orzeczenia o wykluczeniu części płatności (rozstrzygnięcie odmowne tym zakresie zawarto dopiero w uzasadnieniu decyzji, co zdaniem pełnomocnika jest nieprawidłowe).

Uzasadniając odwołanie podniesiono między innymi, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 zadeklarowano 830,72 ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz 830,72 ha do płatności za zazielenienie. W zakwestionowanej decyzji organ I instancji przyznał jedynie część wnioskowanych płatności, tj. do powierzchni 519,55 ha do każdej z wnioskowanych płatności. Analiza treści decyzji jednoznacznie wskazuje, że odmówiono przyznania płatności w następstwie uznania, że skoro zdaniem organu I instancji skarżąca spółka nie przedstawiła dowodu posiadania tytułu prawnego (w tym w szczególności ważnej umowy dzierżawy) do gruntów, na których faktycznie prowadzi działalność, to wsparcie nie należy się tylko z tego powodu.

Decyzją z 30 czerwca 2022 r. nr [...] Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną .

Wniosek o przyznanie płatności został złożony 16 czerwca 2021 r., do wniosku dołączono 58 załączników graficznych, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz umowę kontraktacji buraków cukrowych na dostawę buraków cukrowych w roku 2021, aneksowaną 31 maja 2021 r. Organ wyższego stopnia wymienił działki ewidencyjne zadeklarowane do płatności oraz opisał przebieg postępowania w sprawie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw (tzw. płatności obszarowe), są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. Organ ocenił, że uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021, które stanowią własność w skład Skarbu Państwa, musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego na dzień 31 maja 2021 r.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. z 2004 r. Nr 10 poz. 90 z późn. zm.), dane niezbędne do dokonania płatności udostępniane ARiMR, są przekazywane na wniosek Agencji przez podmioty prowadzące rejestry i ewidencje, o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r, o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Natomiast zgodnie z § 3a ust. 1 ww. rozporządzenia, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez KOWR, obejmujące, między innymi, dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z KOWR.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ wyższego stopnia wskazał, że stwierdzono, że skarżąca spółka bezumowne użytkuje działki ewidencyjne stanowiące własność KOWR, o numerach:

- [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...];

- [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...];

- [...], [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...];

- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...].

Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji wystosował do strony wezwanie w celu dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień 31 maja 2021 r. dla spornych działek ewidencyjnych. Pełnomocnik strony w odpowiedzi na wezwanie wskazał, że podstawy ustalenia uprawnień rolników do otrzymania płatności bezpośrednich nie mogą stanowić jedynie przepisy prawa krajowego, lecz przede wszystkim przepisy prawa Unii Europejskiej. Strona nie wylegitymowała się posiadaniem tytułu prawnego dla którejkolwiek ze spornych działek.

Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w zakwestionowanej decyzji nie nałożył na stronę żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznał płatność w poszczególnych schematach pomocowych do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria kwalifikowalności do płatności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, natomiast decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie do całości powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

Decyzji zarzucono:

I) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 przez jego błędne zastosowanie;

2. art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach przez jego oczywiście niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnej jego wykładni i całkowicie nieuzasadnionego przyjęcia, że rzekomo wprowadzony w tym przepisie wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu jest zgodny z przepisami unijnymi oraz, że rzekomo zostało to potwierdzone przez TSUE, w sytuacji gdy brak jest ku temu podstaw, ponieważ (i) sprzeciwia się temu wprost treść wyroku TSUE ws. Luigi Pontini, (ii) przepis ten ewidentnie i rażąco narusza właśnie ogólne zasady prawa Unii Europejskiej: równości, proporcjonalności i konkurencji; (iii) przepis ten jest ewidentnie sprzeczny z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań; (iv) przepis ten ewidentnie i rażąco narusza przepisy wspólnotowe: art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38. preambuły tego rozporządzenia, (v) przepis ten ewidentnie i rażąco narusza również wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa,

3. art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 oraz punktów 3, 33 i 38 preambuły tego rozporządzenia, przez ich całkowicie bezzasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek, jako warunek przyznania wsparcia dla rolników, zostało wprost wyłączone w stosunku do płatności jednolitych, co skutkuje brakiem możliwości stosowania takiego kryterium, przy czym za wystarczające i konieczne uznaje się w prawie wspólnotowym jedynie posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, co na gruncie tej sprawy bezsprzecznie w stosunku do skarżącej zostało spełnione i na co wprost zwrócił uwagę sam organ na stronie 10 uzasadnienia decyzji;

4. art. 7 i 8 ustawy o płatnościach, przez zaniechanie ich zastosowania i przyznania skarżącej na ich podstawie całości płatności, bez dokonywania wykluczenia.

II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie: (i) pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, (ii) dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;

III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynikać ma zakres swobodnego uznania państw członkowskich w odniesieniu do żądania od rolnika spełnienia przez niego niewystępujących w prawie wspólnotowym dodatkowych wymogów, w celu otrzymania płatności, podczas gdy zdaniem skarżącej z przepisów tych wynika jedynie możliwość żądania dodatkowych dokumentów, informacji i dowodów na potwierdzenie spełnienia przesłanek wspólnotowych, którymi w niniejszej sprawie jest udowodnienie posiadania i gospodarowania na gruntach rolnych, co skarżąca bezsprzecznie w tym postępowaniu wykazała;

IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez przyjęcie, naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, uzasadnionych oczekiwań i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, że: (i) "wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego", (ii) "przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu", (iii) "grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego", (iv) "KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku", (v) "KOWR jak każdy posiadacz może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie", (vi) "KOWR nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione", (vii) "państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści".

V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i § 2 K.p.a., przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o: (i) błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in., (ii) wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2018 r. III SA/Wr 23/18 oraz z 18 lipca 2018 r. III SA/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na ewidentną zmianę linii orzeczniczej; (iii) wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 07 lutego 2019 r. I GSK 3032/18 oraz z 24 czerwca 2020 r. I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;

VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i § 2 K.p.a., przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;

VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7a K.p.a. przez niezasadne odstąpienie od zastosowania sformułowanej w K.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy;

VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również unijnych i zasad rangi konstytucyjnej.

Pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów załączonych do skargi a także o wystąpienie przez WSA w Poznaniu z pytaniem prawnym, czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach jest zgodny z: (i) art. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, (ii) art. 32 ust. 1 Konstytucji, regulującym zasadę równości, w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach, (iii) art. 32 ust. 1 Konstytucji regulującym zasadę równości w zakresie, w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową), (iv) art. 31 ust. 3 Konstytucji odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

Dalej pełnomocnik wniósł o wydanie przez WSA w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: (i) czy wprowadzony w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy gospodarujących na gruncie niepaństwowym tj. gruncie prywatnym, a jedynie rolnicy gospodarujący na gruncie wchodzącym w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, (ii) czy art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy art. 21 ust. 1b w zw. z art. 36 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 sprzeciwia się ustanowieniu przez państwo członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu; (iii) czy regulacja art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 statuującego w systemie płatności podstawowych obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego lub prejudycjalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentację.

Na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym.

Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny.

Jako uzasadnienie braku dokonania przez organy prawidłowej wykładni w zakresie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, strona skarżąca wskazała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej - nie może być stosowany.

W ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza unijne zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, uzasadnionych oczekiwań i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej oraz równej ochrony prawa własności innych praw majątkowych. W ocenie skarżącej jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, a nie posiadanie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa unijnego tj. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 oraz punktów 3, 33 i 38 preambuły tego rozporządzenia. Ponadto, zdaniem skarżącej spółki takie rozwiązanie jest niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa. Wobec tego, zdaniem skarżącej, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest dyskryminujący, gdyż ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia unijnego nr 1307/2013 w zakresie warunków kwalifikowalności i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i ustosunkował się zarówno do argumentów oraz orzeczeń powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ ten dokonał analizy omawianego przepisu prawnego a także wskazał cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu. Sąd podziela ocenę faktyczną i prawą organu odwoławczego.

Dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, dokonywanej przez sądy administracyjne, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r., I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Ponadto NSA wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., I GSK 232/20 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu III SA/Wr 255/19, który zapadł w stanie faktycznym zbliżonym do wyroku o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Nadmienić także należy, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku III SA/Wr 255/19 odwołał się do argumentacji przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19. Zatem uzasadniony jest wniosek o ugruntowywaniu się linii orzeczniczej zgodnej ze stanowiskiem organu II instancji.

NSA w ww. wyrokach: z 20 maja 2020 r. I GSK 1585/19 oraz z 24 czerwca 2020 r. I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach Sądu I instancji – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podzielając argumentację zaprezentowaną przez NSA w ww. wyrokach, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z 02 września 2020 r., I SA/Op 161/20, dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także szczegółowej analizy bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

Sąd stwierdza, że trafnie co do zasady wskazuje skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (obowiązującą w dniu składania wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR, gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytułu prawnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

W kwestii interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w ocenie NSA znaczenie ma uzasadnienie projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2018 r. III SA/Wr 23/18 oraz z 18 lipca 2018 r. III SA/Wr 65/18, wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I GSK 148/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 marca 2019 r. I SA/Go 56/19, wyrok NSA z 04 lutego 2022 r., I GSK 2228/18).

Orzecznictwo odwołuje się do art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Ponadto zwracana jest uwaga na charakter mienia, które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących podstawą ustroju rolnego w Polsce, zgodnie z art. 23 Konstytucji. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji. Przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 K.c.), Sądy zwracają uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 K.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 04 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).

Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie. W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasad: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. WSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1, 2 i 5, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to – zdaniem skarżącej - przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia zostało wyłączone, a jako kryterium stosuje się posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach NSA o sygn. akt I GSK 1585/19 oraz I GSK 232/20, że w świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

Sąd wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że także w tym zakresie skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a to w zakresie jego zgodności z:

- art. 2 Konstytucji głoszącym zasadę demokratycznego państwa prawnego, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji regulującym zasadę równości, w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji regulującym zasadę równości, w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

- art. 31 ust. 3 Konstytucji odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku z 18 października 2016 r. P 123/15 (OTK-A 2016/80), odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze.

Trybunał uwagę na odmienny charakter własności publicznej od własności należącej do podmiotów konstytucyjnych wolności i praw, że odmienność wyraża się przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji, w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty.

Dalej Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku pełnego składu z 11 lipca 2012 r., K 8/10 (OTK-A 2012/7/78) - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK wielokrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniając powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.

Brak jest podstaw do tego, aby wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. uzasadnienie ww. wyroku WSA w Opolu z 02 września 2020 r., I SA/Op 161/20).

Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych.

Dalej Sąd stwierdza, że bezzasadne są zarzuty skargi o charakterze proceduralnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym kontekście Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli nie okazał tytułu prawnego do działek, wymaganego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu z treści całej decyzji organu I instancji, jak również organu odwoławczego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez stronę skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślić przy tym należy, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji.

Nie budzi również wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych, wskazanych i omówionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podkreślić należy – biorąc pod uwagę treść wniosków wskazanych w skardze (tj. wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmówienia przyznania tej płatności do całości powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności oraz w ramach płatności na zazielenienie - w części dotyczącej odmówienia przyznania tej płatności do całości powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności), że negatywna dla strony część decyzji organu I instancji dotyczyła zgłoszonych przez spółkę działek ewidencyjnych, które z uwagi na brak wykazania przez wnioskodawcę posiadania tytułu prawnego do tych działek, zostały wykluczone z płatności.

Reasumując Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącej spółce w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2021 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc - z perspektywy normatywnej - ww. działki zostały wykluczone z płatności.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw do takiego działania Sądu, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału z 22 października 2007 r., P24/07).

W świetle przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę przywołane w skardze wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 czerwca 2010 r., C 375/08 (Luigi Pontini i in.)], stwierdzić należało również, że w sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku zawartym w skardze. Sąd wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem Sądu w sprawie nie występują wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny.

Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.