III SA/Gl 1069/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 27 września 2023 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora miejskiego ośrodka kultury 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym aktem z 27 września 2023 r. Prezydent Miasta Z. (dalej: Organ, Prezydent), działając na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – kodeks pracy oraz art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194), dalej: u.o.p.d.k., odwołał z dniem 27 września 2023 r. K. K. (dalej: Strona, Skarżąca) ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Ośrodka [...] w Z. (dalej: MOK) wraz z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem oraz ze zwolnieniem z obowiązku świadczenia pracy.

Organ w uzasadnieniu ww. aktu odwołującego Stronę z funkcji Dyrektora MOK oraz rozwiązującego stosunek pracy wskazał, że przyczyną odwołania jest naruszenie przez stronę przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegające na:

1. braku przekazania pracownikom przed dopuszczeniem do pracy informacji o celach, zakresie oraz sposobie zastosowania monitoringu (w zakładzie pracy) na piśmie;

2. braku oznaczenia pomieszczeń i terenu monitorowanego w sposób widoczny i czytelny, za pomocą odpowiednich znaków lub ogłoszeń dźwiękowych - nie później niż jeden dzień przed jego uruchomieniem

3. braku zastosowania przepisów art. 12 i art. 13 RODO;

4. nagrywaniu dźwięku pracowników i gości, a tym samym przetwarzanie i gromadzenie ich danych osobowych bez podstawy prawnej, jako nadmierne działanie administratora danych osobowych i przekroczenie swoich uprawnień.

Ponadto organ zarzucił stronie świadczenie stosunku pracy w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim - L4, co mogło narazić pracodawcę na odpowiedzialność odszkodowawczą. Podkreślił, iż strona wysyłała z konta służbowego wiadomości e-mail do pracowników MOKu, wydając im dyspozycje w imieniu pracodawcy. Organ wskazał, że szkoda jaka zostanie wywołana tym działaniem będzie polegała na cofnięciu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia chorobowego, a tym samym zobowiąże pracodawcę do wypłaty za ten okres wynagrodzenia dla Dyrektora MOKu.

Takie zachowanie zdaniem Organu stanowiło naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

Kolejną przyczyną odwołania ze stanowiska było podjęcie przez Stronę dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania zgody pracodawcy w Zespole Szkół Ekonomicznych w Z., co kolidowało z wykonywaniem przez Stronę obowiązków na zajmowanym stanowisku Dyrektora MOK. Wykonywanie dodatkowego zatrudnienia uniemożliwiało sprawowanie przez Stronę w pełnym wymiarze funkcji dyrektora instytucji kultury. Skutkiem takiego zachowania było naruszenie art. 31 a ust. 4 u.o.p.d.k.

Na zaskarżony akt Prezydenta, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zakwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. :

1. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bowiem odwołanie skarżącej nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Ośrodek [...] w Z.,

2. art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez:

a) odwołanie ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Ośrodka [...] w Z. pomimo braku rzeczywistych podstaw do odwołania, podczas gdy art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. przewiduje zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany;

b) oparcie odwołania na podstawach, które wykraczają poza zamknięty katalog dopuszczalnych przyczyn odwołania wymieniony w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. (jak wynika z treści pisma o odwołaniu z dnia 27 września 2023 r.);

c) braku zawarcia w treści odwołania przyczyn odwołania, pomimo, że w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na określoną kadencję odwołanie jest możliwe tylko w ściśle określonych przypadkach, a wskazane w akcie odwołania z dnia 27 września 2023 r. przyczyny są nazbyt lakoniczne i ogólnikowe, tworzące jedynie pozorne wyczerpanie obowiązków ustawowych w tym zakresie, 

3. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 1 u.o.p.d.k. oraz art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, albowiem forma prawna dla wręczonego Skarżącej aktu odwołania ze stanowiska Dyrektora MOK w Z. nie jest właściwa, a oświadczenie takie winno być ucieleśnione w zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego – tj. Prezydenta Miasta Z.,

W oparciu o tak postawione zarzuty strona wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia Prezydenta Miasta Z.,

2. zasądzenie od Prezydenta Miasta Z. na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazała, że na mocy aktu powołania z dnia 3 sierpnia 2021 r. Skarżąca zajmowała stanowisko Dyrektora Miejskiego Ośrodka [...] w Z.. Powołana została na czas określony od 3 sierpnia 2021 do 31 lipca 2028 r.

W ocenie Skarżącej odwołanie jej ze stanowiska Dyrektora Miejskiego [...] w Z. wydane zostało z naruszeniem formy prawnej, albowiem zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 1 u.o.p.d.k. oraz art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy winno przybrać formę zarządzenia Prezydenta. Oświadczenie woli Prezydenta Miasta Z. z dnia 27 września 2023 r. było jednocześnie aktem administracyjnym podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pogląd o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania, o których mowa w art. 15 u.o.p.d.k., jako aktów publicznoprawnych, a zarazem wywołujących skutki w sferze prawa pracy wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Ponadto zdaniem Strony swojego rozstrzygnięcia Organ nie uzasadnił uzasadnienie przyczyny odwołania ma charakter iluzoryczny.

Nadto Organ naruszył prawo w zakresie trybu odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora wynikającego z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., bowiem odwołanie skarżącej nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii "związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". W ocenie strony Organ zdawał sobie sprawę z konieczności zastosowania tej procedury i wystąpił o wyrażenie opinii m.in. do Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "[...]"w Z. ale uczynił to już po odwołaniu Skarżącej ze stanowiska Dyrektora MOK, czyniąc obowiązek konsultacji zamiaru odwołania dyrektora instytucji kultury iluzorycznym. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W dacie wydawania aktu odwołania Skarżącej ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Ośrodka [...] w Z. organizator reprezentowany przez Prezydenta Miasta Z. nie znał treści wymaganej przepisami prawa opinii właściwej zakładowej organizacji związkowej oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Tymczasem wskazane w treści odwołania Skarżącej ze stanowiska przyczyny mają charakter ogólnikowy. Cechują się brakiem konkretyzacji i stanowią jedynie pozorne wypełnienie przesłanek ustawowych dla wykazania przez Organ naruszenia przez Skarżącą przepisów prawa, czego nie sposób zaakceptować.

W MOK nie było przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające czy kontrola mająca wykazać jakiekolwiek zastrzeżenia co do pracy Skarżącej jako Dyrektora. Przeciwnie praca Skarżącej na stanowisku Dyrektora była oceniana bardzo dobrze, a przeprowadzona w dniu 10 grudnia 2021 r. ocena Kierownika Gminnej Jednostki Organizacyjnej przez Prezydenta zakończona została kompletem punktów dla Skarżącej (60). Nadto w dniu 17 maja 2022 r. Prezydent przyznał Skarżącej jako Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka [...] w Z. nagrodę roczną w wysokości 10.000 zł (zaś ustawowym kryterium przyznania tej nagrody jest m.in. efektywna realizacja zadań i celów statutowych ).

Skarżąca wskazała, że nie mogła przekazać pracownikom przed dopuszczeniem do pracy "informacji o celach, zakresie oraz sposobie zastosowania monitoringu (w zakładzie pracy) na piśmie jak również oznaczyć pomieszczeń i terenu monitorowanego w sposób widoczny i czytelny, za pomocą odpowiednich znaków lub ogłoszeń dźwiękowych" albowiem na terenie MOK nie stosuje się monitoringu. Kamery przemysłowe zamontowane są w celu poprawy bezpieczeństwa jedynie - na sali widowiskowej, a informacje o tym (w tym piktogramy) znajdują się przed wejściem na salę w miejscach ogólnodostępnych i widocznych, jak również informacja ta przekazywana jest w postaci słownej i dźwiękowej przed wyświetlaniem seansów kinowych, albowiem sala ta wykorzystywana jest również jako kino. Czynienie Skarżącej zarzutu naruszenia przepisów prawa z uwagi na dbałość o mienie kierowanej przezeń instytucji pozostaje absurdalne. Monitoring pracowników nie był w MOK stosowany. Organ w tym zakresie przedstawił zarzut w nazbyt dużym stopniu ogólnikowości, co nie odpowiada ratio legis przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Skarżąca wskazała, iż "dźwięk pracowników i gości, a tym samym przetwarzanie i gromadzenie ich danych osobowych" nie miało miejsca na terenie MOK.

Organ nie wskazał jakie wiadomości e-mail miałaby wysłać Skarżąca i w jaki sposób miałoby to stanowić o naruszeniu przepisów prawa związanych z zajmowanym stanowiskiem. Skarżąca wskazała, iż częstokroć podczas zwolnienia lekarskiego w czasie którego przebywała w szpitalu kontaktowali się z nią współpracownicy Prezydenta oczekując "zoptymalizowania kosztorysów" w związku realizacją projektu pn: "Rewitalizacja budynku Miejskiego Ośrodka [...] w Z. wraz z zagospodarowaniem terenu" , a zatem oczekując wykonywania - pomimo choroby - obowiązków służbowych.

Skarżąca była przez ponad 4 miesiące na zwolnieniu lekarskim, a maile wysłane przez nią w tym czasie miały charakter incydentalny i w żaden sposób nie można przypisać tym działaniom zarzutu "narażenia pracodawcy na działalność odszkodowawczą - co będzie przedmiotem oceny sądu pracy."

Skarżąca wskazała, iż zatrudniona była w Zespole Szkół Ekonomicznych w Z. na stanowisku nauczyciela, a podjęcie pracy na stanowisku Dyrektora MOK możliwie było po osobistej interwencji Prezydenta u Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych w Z., a organ nie wskazał na czym owa "kolizja" miałaby polegać.

Zdaniem Skarżącej odwołanie jej winno być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, kontrolnym oraz konsultacyjnym pozwalającym na zweryfikowanie podstaw zastosowania instytucji odwołania dyrektora przed upływem okresu odwołania. W przypadku Skarżącej nie sposób doszukać się przyczyny uzasadniającej konieczność jej odwołania ze stanowiska Dyrektora w trybie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Skarżąca wskazała, iż w dniu odwołania jej ze stanowiska Dyrektora MOK wróciła do pracy do długotrwałym zwolnieniu lekarskim - trwającym ponad 4 miesiące, a w treści odwołania jej ze stanowiska nie wskazano także kiedy rzekomych naruszeń miałaby się dopuścić. Strona zaznaczyła, że przyczyna w zakresie zarzucanego jej najbardziej dotkliwego zarzutu związanego z naruszeniem przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem powinna być konkretna, a treść odwołania z dnia 27 września 2023 r. obowiązku tego nie realizuje.

Niezależnie od powyższego Skarżąca wskazała, iż wskazane w treści odwołania z dnia 27 września 2023 r. przyczyny mające uzasadniać odwołanie jej ze stanowiska Dyrektora MOK są pozorne, a rzeczywista przyczyna takiej decyzji organizatora nie jest w treści tego dokumentu wskazana.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) lub 6) p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi w całości;

oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Swoje zarzuty Organ rozwinął w obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę w którym podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu podnosząc m.in., że Skarżąca złożyła odwołanie do Sądu Rejonowego w Z., [...] Wydział Pracy, która to sprawa obecnie toczy się pod sygn. akt: [...], i tym samym w ocenie Organu Skarżąca uznała cywilistyczny charakter jej zatrudnienia a nie administracyjny.

Ponadto Organ wskazał, iż żaden przepis prawa nie wymaga, aby w przypadku odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury istniał obowiązek wydania aktu administracyjnego w postaci zarządzenia. W szczególności wskazana przez Skarżącą podstawa prawna nie przesądza o obowiązku wydania zarządzenia w związku z odwołaniem Skarżącej ze stanowiska.

Powołanie Skarżącej na stanowisko dyrektora MOK miało formę pisemną i nie wydano w tym zakresie aktu administracyjnego - zarządzenia. Tym samym nawet gdyby uznać, że Skarżąca ma rację i istotnie odwołanie ze stanowiska Skarżącej nastąpiło w wadliwej formie - poprzez brak zarządzenia, co czyni je nieskutecznym, to należałoby w konsekwencji uznać, że także akt powołania na stanowisko pozostawał nieskuteczny.

Wobec powyższego zdaniem Organu, ze względu na brak aktu administracyjnego podlegającego kontroli, a także fakt, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych skarga złożona w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona.

Organ wskazał, że nie naruszył prawa w zakresie trybu odwołania, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. "dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16".

Organ zaakcentował, że Skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora MOK na skutek przeprowadzonego konkursu. Zatem w świetle powyższego Organ, nie miał obowiązku zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych ani przy powoływaniu Skarżącej na stanowisko, ani przy odwoływaniu Skarżącej ze stanowiska.

Skarżąca dopuściła się kilku naruszeń prawa opisanych w dokumencie odwołania ze stanowiska. W treści odwołania wyszczególniono zarówno przyczyny, które stały za odwołaniem Skarżącej ze stanowiska, jak i wskazano występujące naruszenia prawa, jakich Skarżąca według wiedzy pracodawcy się dopuściła w związku z zajmowanym stanowiskiem, a także wskazano przepisy prawa jakie zostały naruszone.

Skarżąca w dniu 27 września 2023 r. odbierając dokument odwołania zapoznała się z jego treścią. W ww. dokumencie Skarżąca odnotowała swoje uwagi: "otrzymałam odwołanie, ale kwestionuję podstawy tego odwołania". Skarżąca na dokumencie odwołania nie zaznaczyła, że nie rozumie przyczyn odwołania, że są one dla niej niejasne, czy też niekonkretne. Organ nadmienił, że treść odręcznej adnotacji została przez Skarżącą dokonana całkowicie swobodnie i z własnej inicjatywy. Zapis dokonany przez Skarżącą na dokumencie odwołania jednoznacznie potwierdza, iż Skarżąca treść dokumentu rozumiała lecz go kwestionowała. Zdaniem Organu nie można kwestionować twierdzeń, których znaczenia się nie rozumie.

Organ wskazał, że główną przyczyną odwołania Skarżącej ze stanowiska Dyrektora MOK w Z. pozostawała okoliczność, iż w czasie swojego zwolnienia lekarskiego podsłuchiwała rozmowy odbywające się na terenie biura MOK, a podsłuch połączony z całościową lub częściową rejestracją rozmów odbywał się za pośrednictwem służbowego aparatu telefonicznego Skarżącej zainstalowanego w sekretariacie biura dyrektora MOK.

Nadto Organ wskazał, że w dniu 27 czerwca 2023 roku w biurze dyrektora MOK doszło do rejestracji obrazu i dźwięku z bezpośrednią transmisją internetową do osób trzecich. Tym samym pracownicy byli bezprawnie podsłuchiwani i podglądani w czasie swoich czynności służbowych, w miejscu pracy lecz nie wiadomo co stało się z nagraniem. To zdarzenie wyczerpuje znamiona naruszeń, jakich dopuściła się Skarżąca, które stanowiły podstawę jej odwołania i zostały wskazane w punktach 1- 4 odwołania Skarżącej ze stanowiska. Zatem odwołanie Skarżącej ze stanowiska nie ma żadnego związku z monitoringiem zainstalowanym na sali kinowej MOK.

Kolejną przyczyną odwołania pozostawała okoliczność wykonywania pracy w okresie w którym Skarżąca objęta była zwolnieniem lekarskim - L4, czym naraziła pracodawcę na szkodę. Skarżąca wykonywała w ww. okresie pracę polegającą min. na wydawaniu poleceń, wytwarzaniu dokumentacji, przygotowywaniu wydarzeń, nadzorowaniu pracy wykonywanej przez pracowników. Skarżąca w całym okresie L4 zachowała także oba służbowe laptopy, które pracodawca zakupił dla potrzeb pracy dyrektora, których zwrotu dokonała dopiero w chwili odbioru dokumentu świadectwa pracy. Tym samym praca wykonywana przez Skarżącą w czasie zwolnienia L4 wynikła z jej własnej inicjatywy.

Wskazana przyczyna odwołania naraziła Organ na szkodę, bowiem na skutek pozyskania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacji o świadczeniu pracy cofnięciu ulega świadczenie chorobowe pobierane przez Skarżącą, a tym samym pracodawca musi za wymieniony okres wypłacić Skarżącej wynagrodzenie, choć pracownik świadczył faktycznie pracę w sposób częściowy, według własnego uznania.

Ponadto Organ wskazał, że strona świadczyła pracę na rzecz Zespołu Szkół Ekonomicznych w Z., którą rozpoczęła zanim została powołana na stanowisko dyrektora MOK. Nie ma znaczenia, że o pracy tej wiedział Prezydent Z. oraz ewentualnie inne osoby ponieważ Skarżąca nie posiadała zgody na wykonywanie pracy na rzecz Zespołu Szkół Ekonomicznych w Z. i pracę tę miała zakończyć, a jedynie termin rezygnacji był przez Skarżącą stopniowo przesuwany.

Organ podkreślił, że odwołanie Skarżącej ze stanowiska dyrektora MOK nie miało związku z odmową zaciągnięcia zobowiązania na modernizację siedziby MOK.

W piśmie procesowym z 20 grudnia 2023 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz wydruki wiadomości tekstowych oraz pism na okoliczność rzeczywistych przyczyn jej odwołania.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej w oparciu o art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej również p.p.s.a.). Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, by przedmiotem sprawy była działalność administracji publicznej, ale także to, by sprawa podlegała załatwieniu w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczony w ustawie wyraźny przepis wskazywał na możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do wniosku Organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 u.o.p.d.k. Organ wskazał w tym zakresie na właściwość sądu pracy. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko o podwójnym charakterze aktu powołania, jak i aktu odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Pozostają one aktami publiczno-prawnymi, a zarazem aktami wywołującymi skutki w sferze prawa pracy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę to zapatrywanie w pełni podziela. Podwójny charakter tychże aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 2747/18). Przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jest niewątpliwie przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wystąpienie przez odwołanego dyrektora instytucji kultury do sądu powszechnego (sądu pracy) z roszczeniami specyficznymi dla stosunku pracy nie wyłącza uprawnienia do kontroli legalności tego aktu wynikającej z jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2231/15).

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola dokonywana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Natomiast według art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mający zastosowanie w kontrolowanej sprawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k.

Zdaniem Sądu, odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury w trybie wyżej wskazanym przez jego organizatora stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego.

Sąd rozstrzygający podziela stanowisko wyrażone w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r. II OSK 2492/21, stanowiące, że:

"Akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora wiąże się z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, to jest zadań - co jak wyżej wskazano - będących zadaniami publicznymi, należącymi do zakresu działania administracji publicznej. Zatem niezależnie od tego, że akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast wła-snego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy.(...).

W rezultacie akt podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. uznać należy za odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu.

Sąd, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Podstawowe znaczenie, zdaniem Sądu, przypisać trzeba prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadającej materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska.

Przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny.

W konsekwencji ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny równocześnie być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 717/18). Przepisy u.o.p.d.k. niewątpliwie stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania. Niezbędne jest zatem nadanie art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego, które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 3320/19 trafnie podkreślił, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora.

W przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje, że MOK jest samorządową instytucją kultury. Jego organizatorem jest Prezydent który powołuje i odwołuje dyrektora MOK.

Skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora MOKu 3 sierpnia 2021 r., co również jest niekwestionowane, na czas określony - do 31 lipca 2028 r. (akt powołania, k. 17-18 akt).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu z 27 września 2023 r. odwołującego Skarżącą ze stanowiska stanowił art. 70 § 1 kodeksu pracy oraz art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., nawiązujący do naruszenia przez dyrektora instytucji kultury przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Zaskarżonym aktem Prezydenta została Skarżąca odwołana przed upływem kadencji ze stanowiska dyrektora MOK. W akcie wskazano, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, stosownie do art. 70 § 1, stanowiącego, że: "Pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony".

Z kolei według art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Podkreślenia w tym miejscu wymagało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania, wymienionych w art. 15 u.o.p.d.k jako aktów publicznoprawnych, jednocześnie wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tych aktów nie może stanowić przesłanki do pozbawienia ich możliwości objęcia kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publiczno-prawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 785/17).

Z uwagi na zastosowaną podstawę prawną aktu, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz sto-warzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne, w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 u.o.p.d.k.

Skarżąca została powołana na stanowisko dyrektora MOK na czas określony (do 31 lipca 2028 r.). Oznacza to, że tryb odwołania powinien być analogiczny do tego, który został zastosowany przy jej powołaniu.

W podstawie prawnej aktu Prezydenta z dnia 3 sierpnia 2021r. powołującego skarżącą na to stanowisko, wskazano m.in. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., który dotyczy możliwości powołania na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu.

W związku z tym organ zobowiązany był przed podjęciem aktu o odwołaniu ze stanowiska uzyskać opinie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Z uwagi na to, że w art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy wyraźnie jest mowa o obowiązku zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku takiej instytucji kultury jak MOK, konieczne było uzyskanie opinii,

W konsekwencji stwierdzić należało, że organ podejmujący kwestionowane zarządzenie dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., i już ta okoliczność uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi.

Jednocześnie nieprawidłowości wskazane w ww. akcie, nie stanowią na obecną chwilę wystarczającej przesłanki do odwołania dyrektora MOK na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., ponieważ przyczyna odwołania skarżącej ze stanowiska nie została wykazana.

Zdaniem Sądu zasadnie skarżąca podniosła w skardze, że nie jest prawidłowe enigmatyczne wskazanie jako podstaw jej odwołania, wniosków z przeprowadzonych czynności. Wskazała też, że zarzut naruszenia przepisów RODO nie został w sposób należyty dookreślony poprzez wskazanie, w związku z jakim naruszeniem przepisów zarzut ten został postawiony. Powołane zaś w cytowanym fragmencie uzasadnienia przepisy art. 12 i art.13 ustawy o RODO mają charakter bardzo ogólny i wymagają doprecyzowania, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone i w jaki sposób.

Nadto w ocenie Sądu pozostałe zarzuty naruszenia przez stronę przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegające na:

- braku przekazania pracownikom przed dopuszczeniem do pracy informacji o celach, zakresie oraz sposobie zastosowania monitoringu (w zakładzie pracy) na piśmie;

- braku oznaczenia pomieszczeń i terenu monitorowanego w sposób widoczny i czytelny, za pomocą odpowiednich znaków lub ogłoszeń dźwiękowych - nie później niż jeden dzień przed jego uruchomieniem

- nagrywaniu dźwięku pracowników i gości, a tym samym przetwarzanie i gromadzenie ich danych osobowych bez podstawy prawnej, jako nadmierne działanie administratora danych osobowych i przekroczenie swoich uprawnień.

Nie zostały wykazane ponieważ Organ bardzo ogólnie wskazał okoliczności, których nie sprecyzował i kategorycznie nie dookreślił w sposób pozwalający na rzeczywiste wykazanie naruszenia prawa przez stronę w związku z zajmowanym stanowiskiem w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Ponadto, zarzut świadczenia stosunku pracy przez stronę w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim - L4,a tym samym naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, jest w ocenie Sądu hipotetyczny i co najmniej przedwczesny, a świadczy raczej o rzetelności strony i jej zaangażowaniu w pełnieniu funkcji Dyrektora.

Natomiast zarzut podjęcie przez Stronę dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania zgody pracodawcy w Zespole Szkół Ekonomicznych w Z., w zakresie kolizji z wykonywaniem przez Stronę obowiązków na zajmowanym stanowisku Dyrektora MOK w świetle art. 31 a ust. 4 u.o.p.d.k., zdaniem Sądu również nie został wykazany, a sam Organ potwierdził, że miał wiedzę o tym fakcie przez cały czas pełnienia przez stronę funkcji Dyrektora MOK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że w treści doręczonego skarżącej pisma stanowiącego akt odwołujący ją ze stanowiska Dyrektora MOK, Organ zawarł opis szeregu kwestii, które mogą być traktowane jako potwierdzające zaistnienie przesłanek określonych w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Jednakże ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP).

Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – przez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Dodać przy tym należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21, CBOSA).

Tymczasem zaskarżony akt Prezydenta jest bardzo zdawkowy. Nie przedstawiono w nim w ogóle stanu faktycznego, który doprowadził Prezydenta do oceny, w świetle której skarżąca miałaby się dopuścić naruszeń powodujących konieczność zastosowania wobec niej którejkolwiek z podstaw z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Wraz z tym zarządzeniem nie zostały także przedstawione jakiekolwiek akta (kontroli), które wskazywałyby na poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia. Prezydent ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

W art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. wyraźnie wskazano, że odwołanie dyrektora instytucji kultury może mieć miejsce z powodu – naruszenia przepisów prawa. Sięgając do poglądów wyrażanych w teorii prawa uznać trzeba, że przepisy prawa są to jednostki redakcyjne tekstu prawnego, w oparciu o które formułuje się normy prawne, a więc takie normy postępowania, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które uważa się za obowiązujące jako ustanowione albo uznane przez upoważniony organ państwa (zob. S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 81 oraz 149-154). Przepisy prawa są wobec tego wytworem aktu stanowienia prawa i ujęte zostają w formę aktu normatywnego (zob. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 32-33). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako źródła powszechnie obowiązującego prawa wymienia: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazuje także, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W art. 93 ust. 1 Konstytucji RP przewidziano natomiast, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (ust. 2). Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (ust. 3). Konstytucja RP ustanowiła w tym względzie otwarty katalog źródeł prawa wewnętrznego.

Rzecz jednak w tym, że o legalności podjętego aktu nie przesądza wyłącznie jego wydanie z powołaniem się na wymogi określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., gdyż przyczyny, które stały za odwołaniem ze stanowiska powinny mieć charakter rzeczywisty. W uzasadnieniu skargi skarżąca zamieściła szczegółową argumentację sprzeciwiającą się nadaniu takiej cechy ocenie przedstawionej przez Organ w piśmie z 27 września 2023 r.

W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd stwierdził wystąpienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej 780,00 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.