Uchwała z dnia 21 stycznia 2003 r., III CZP 77/02
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Jan Górowski (sprawozdawca)
Sędzia SN Marek Sychowicz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ireny N. przeciwko Gminie Miasta K. i
K. Przedsiębiorstwu Geodezyjnemu, sp. z o.o. w K. o wydanie nieruchomości, po
rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 21 stycznia 2003 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Krakowie postanowieniem z
dnia 20 września 2002 r.:
"Czy dopuszczalne jest w procesie o wydanie nieruchomości samodzielne
ustalanie przez sąd cywilny – jako przesłanki rozstrzygnięcia – faktu nabycia przez
gminę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w sytuacji, gdy
nie została wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13
października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872) ?"
podjął uchwałę:
W sprawie o wydanie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną
niedopuszczalne jest ustalenie przez sąd nabycia własności tej
nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października
1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Uzasadnienie
Zagadnienie prawne zostało przedstawione przez Sąd Okręgowy w Krakowie,
rozpoznający apelację powódki od oddalającego powództwo wyroku Sądu
Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, i dotyczy dopuszczalności
dokonania przez sąd powszechny w procesie windykacyjnym ustalenia, czy na
podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.
872, ze zm. – dalej: „ustawa”) nastąpiło nabycie z mocy prawa własności
nieruchomości przez gminę w sytuacji, gdy nie została wydana na podstawie art. 73
ust. 3 ustawy decyzja wojewody stwierdzająca takie nabycie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że pozwane Krakowskie Przedsiębiorstwo
Geodezyjne nie ma legitymacji biernej, albowiem nie jest posiadaczem
nieruchomości zajętej pod modernizację ulicy U. w K., przeprowadzonej w okresie
od dnia 8 lipca 1998 r. do dnia 12 grudnia 1998 r. Wyraził też zapatrywanie, że
ponieważ sporna część działki została zajęta pod drogę, to zgodnie z art. 73 ust. 1
ustawy, powódka utraciła prawo własności i nie może domagać się jej wydania, lecz
jedynie odszkodowania. Sąd Okręgowy natomiast wskazał, że skoro przewidziane
w art. 73 ust. 1 ustawy przesłanki przejęcia na własność, z mocy samego prawa, z
dniem 1 stycznia 1999 r. zajętego gruntu pod drogę publiczną za odszkodowaniem,
zostały spełnione, a decyzja o nabyciu go przez gminę nie została wydana, to w
procesie o jego wydanie sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę tę zmianę stanu
prawnego, gdyż podstawą orzeczenia jest stan rzeczy istniejący w chwili
zamknięcia rozprawy (art. 316 k.p.c.).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kwestia objęta zagadnieniem prawnym była już rozważana w judykaturze. W
wyroku z dnia 16 maja 2002 r. (IV CKN 1071/00, nie publ.) Sąd Najwyższy wyraził
pogląd, że ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa
własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub
jednostkę samorządu terytorialnego, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, stanowi
wyłączny dowód tego nabycia, w związku z czym nie jest dopuszczalne ustalenie
nabycia prawa własności przez sąd jako przesłanki rozstrzygnięcia w toczącym się
procesie. (...)
Trzeba zauważyć, że rozstrzygnięcie, czy pozwana gmina nabyła prawo
własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, czy też do nabycia
takiego nie doszło, niewątpliwie ma znaczenie dla merytorycznej oceny zasadności
powództwa. Kwestia ta ma więc charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy podzielić wyrażony w literaturze pogląd, że sprawa o stwierdzenie
nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem na podstawie
art. 73 ust. 1 ustawy ma ze swej istoty (w sensie materialnym) charakter cywilny i
byłaby rozpoznawana przez sąd powszechny, gdyby nie regulacja zawarta w art. 73
ust. 3 ustawy. Przez wprowadzenie unormowania zawartego w art. 73 ust. 1
ustawy, w sposób generalny i jednolity dostosowano stan prawny nieruchomości
zajętych pod drogi publiczne do istniejącego na nich stanu faktycznego (por.
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK Zbiór
Urzędowy 2000, nr 2, poz. 60). W obecnym stanie prawnym, po zmianie art. 73 ust.
3 ustawy – ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji
rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497),
postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z
urzędu, w związku z czym decyzja wojewody może być wydana na wniosek
każdego podmiotu, który w wystarczającym stopniu udokumentuje swój interes
prawny w urzędowym potwierdzeniu nabycia z mocy prawa gruntu zajętego pod
drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja wojewody wydawana na
podstawie art. 73 ust. 3 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Nie zmienia ona
istniejącego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan wnikający z przepisów
ustawy, który nastąpił ex lege. Decyzja ta podlega kontroli przez Naczelny Sąd
Administracyjny po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji.
Należy również podzielić pogląd, że sąd powszechny jest związany decyzją
konstytutywną, a decyzją deklaratoryjną tylko wtedy, jeżeli została wydana w
sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, tj. wynikającej z zakresu prawa
administracyjnego. Nie ma natomiast takiego związania ostateczną decyzją
administracyjną o charakterze deklaratoryjnym, wydaną w sprawie – w ujęciu
materialnym – cywilnej, lecz z mocy przepisu szczególnego przekazanej do
właściwości organu administracyjnego, a więc nie można zaakceptować poglądu,
że decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy mogłaby stanowić w procesie
cywilnym wyłączny dowód nabycia własności takiej nieruchomości z mocy prawa
przez Skarb Państwa lub gminę. Jego aprobata stanowiłaby zwrot w kierunku
legalnej oceny dowodów, obcej polskiej procedurze cywilnej.
Z tego względu należało rozważyć, czy w omawianym przepisie nie został
unormowany przypadek określany niekiedy w doktrynie jako niedopuszczalność
drogi sądowej we fragmencie sprawy cywilnej (co do części powództwa). Stan taki
polega na tym, że pomimo przynależności danej sprawy do drogi sądowej, droga ta
jest – w części istotnej dla orzeczenia o całości żądania – niedopuszczalna. Dlatego
należało ustalić właściwe znaczenie uregulowania zawartego w art. 73 ust. 3
ustawy. Jego ścisła wykładnia językowa mogłaby wprawdzie sugerować, że decyzja
wojewody stwierdzająca nabycie w drodze postępowania administracyjnego
własności zajętej pod drogę publiczną nieruchomości stanowi jedynie podstawę do
ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, nie można jej jednakże uznać za
trafną, gdyż prowadziłaby do wyników niemożliwych do zaakceptowania w praktyce
(argumentum ad absurdum). Skoro bowiem sąd nie jest związany w postępowaniu
cywilnym ostateczną deklaratoryjną decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę
w ujęciu materialnym cywilną, to konsekwentnie należy przyjąć, że przedłożenie
jako dowodu takiej decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy nie
przesądzałoby wyniku nie tylko procesu windykacyjnego, ale każdego innego.
Domniemanie wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) jest
domniemaniem wzruszalnym i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu
przeciwnego, nie tylko w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnianego w
księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale także w innym
postępowaniu, jako przesłanka rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 17 czerwca 1960 r., 3 CR 328/60, OSPiKA 1961, nr 6, poz. 162).
Z kolei, gdy sąd powszechny ocenia kwestię prejudycjalną przekazaną do
kompetencji organu administracji samodzielnie, dokonana przez niego ocena
zamieszczona jest zawsze tylko w uzasadnieniu orzeczenia i tym samym – jako nie
objęta powagą rzeczy osądzonej – nie może wywoływać pozaprocesowych skutków
prawnych bezpośrednio, a co za tym idzie, w zasadzie nie wiąże organów
administracji.
W rezultacie, wykładnia językowa art. 73 ust. 3 ustawy musiałaby prowadzić
do nie dającego się zaakceptować konkurowania odmiennych rozstrzygnięć sądu
oraz organu administracji co do istnienia przesłanek nabycia z mocy prawa
własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Poza tym art. 73 ust. 3
ustawy może być odczytany i w ten sposób, że ustalenie nabycia własności przez
Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności
nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następuje wyłącznie na
podstawie decyzji wojewody i dlatego tylko ten tytuł – a nie orzeczenie sądu – może
być podstawą do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Wychodząc z założeń wykładni systemowej i funkcjonalnej należy więc dojść
do wniosku, że w art. 73 ust. 3 ustawy ustawodawca przyznał wyłączną
kompetencję wojewodzie do stwierdzenia nabycia prawa własności na podstawie z
art. 73 ust. 1 ustawy. Samodzielne ustalenie przez sąd faktu tego nabycia jest
niedopuszczalne, gdyż ze względu na art. 73 ust 3 ustawy, zastrzegający w tym
zakresie kompetencję organu administracyjnego, zachodzi niedopuszczalność drogi
sądowej we fragmencie sprawy cywilnej. W sprawie o wydanie nieruchomości
zajętej pod drogę publiczną niedopuszczalne jest zatem ustalenie przez sąd
nabycia własności tej nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy.
Tak więc, pomimo przynależności sprawy o wydanie nieruchomości do drogi
sądowej, jest ona w tym przypadku – w części istotnej dla całości żądania –
niedopuszczalna (por. np. uzasadnienie uchwały Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z
dnia 29 października 1958 r., 1 CO 19/58, OSN 1960, nr 1, poz. 1).
Stan taki nie uzasadnia odrzucenia pozwu, lecz może być podstawą do
zawieszenia postępowania na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.c. ze względu
na praeiudicium do czasu wydania przez wojewodę stosownej decyzji na postawie
art. 73 ust. 3 ustawy (por. np. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1960 r.,
3 CO 24/59, OSN 1961, nr 1, poz. 22 i z dnia 18 lipca 1972 r., III CZP 44/72,
OSNCP 1972, nr 12, poz. 216).
Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do zakwestionowania celowości
stanowienia przez ustawodawcę kompetencji organu administracji w sprawach ze
swej istoty o charakterze cywilnym (art. 2 § 3 k.p.c.), mogących stanowić
zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu cywilnym. Założenie rozdzielności
kompetencji sądów powszechnych i organów administracji w tym przypadku służy
uniknięciu dokonywania sprzecznej oceny tej samej kwestii przez różne organy
państwowe i mnożenia zbędnych postępowań.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione
zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).
