Sygn. akt III CZP 46/13
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 17 lipca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSN Jan Górowski
SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca, uzasadnienie)
SSN Jacek Gudowski (uzasadnienie)
SSN Tadeusz Wiśniewski
SSN Dariusz Zawistowski
Protokolant Iwona Budzik
w sprawie z wniosku wierzycieli PHU "R." sp. z o.o. w G. i
Powszechnej Kasy Oszczędności BP S.A. Oddział Centrum Restrukturyzacji
i Windykacji Biuro w G.
przeciwko dłużnikowi W. K.
o egzekucję należności pieniężnych,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 17 lipca 2013 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Rejonowy w L.
postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r., przekazanego przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt III CZP 3/13,
do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu Sądu Najwyższego,
"Czy
Sąd
Rejonowy w
L.
- orzekający od dnia
01.01.2013 r. w IV Wydziale Cywilnym w B. w połączonych sprawach
cywilnych prowadzonych pod sygnaturą VI Co …/13 - jest Sądem
ustanowionym ustawą, a więc uprawnionym do rozstrzygania
o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym w rozumieniu
art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. - zwana dalej
EKPC) w sprawach cywilnych, które wpłynęły do Sądu Rejonowego
w
B. przed jego zniesieniem z upływem dnia
31.12.2012 r., a tym samym czy nie zachodzi nieważność
postępowania w rozumieniu normy procesowej wynikającej
z art. 13 § 2 k.p.c. w zw. z art. 379 pkt 4 in principio k.p.c. w wypadku
jego kontynuowania na skutek orzekania przez sędziego
zawodowego w Sądzie Rejonowym w L. na podstawie decyzji
Ministra Sprawiedliwości z dnia 12.11.2012 r. o przeniesieniu
sędziego, który pełnił do dnia 31.12.2012 r. obowiązki orzecznicze
w Sądzie Rejonowym w B.?"
podjął uchwałę:
Decyzja Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu sędziego
na inne miejsce służbowe wydana na podstawie art. 75 § 3 w zw.
z art. 75 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju
sądów powszechnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 427) -
jeżeli jest zgodna z prawem - wywołuje skutek od chwili
doręczenia jej sędziemu.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Sąd Najwyższy przekazał do
rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego wskazane na wstępie
zagadnienie prawne, przedstawione mu na podstawie art. 390 w związku z art. 13 §
2 k.p.c. przez Sąd Rejonowy w L., orzekający od dnia 1 stycznia 2013 r. w
Zamiejscowym Wydziale Cywilnym w B. Zagadnienie to powstało w sprawie, w
której dłużnik skierował do Sądu Rejonowego w B. skargi na czynności komornika i
związane z nimi wnioski o zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie
pełnomocnika z urzędu, które referendarz sądowy w Sądzie Rejonowym w B.
oddalił postanowieniami z dnia 16 listopada 2012 r. i z dnia 5 grudnia 2012 r.
Z dniem 1 stycznia 2013 r. – na podstawie rozporządzeń Ministra
Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych
sądów rejonowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1121) i z dnia 25 października 2012 r.
w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów
okręgowych i sądów rejonowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1223) – zniesiono 79 sądów
rejonowych, w tym Sąd Rejonowy w B., którego obszar właściwości miejscowej
został objęty obszarem właściwości miejscowej Sądu Rejonowego w L. W tym
Sądzie – na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada
2012 r. w sprawie zniesienia i utworzenia niektórych wydziałów w sądach
rejonowych (Dz. Urz. MS z 2012 r., poz. 168) – został utworzony Zamiejscowy
Wydział Cywilny z siedzibą w B. dla spraw cywilnych z obszaru właściwości
miejscowej zniesionego Sądu Rejonowego w B.
W tym Wydziale rozpoznawane były wskazane skargi dłużnika, a orzekał
w nich Sąd Rejonowy w jednoosobowym składzie w osobie sędziego, który –
podobnie jak ok. 500 innych sędziów – został przeniesiony decyzją wydaną na
podstawie art. 75 § 3 w związku z art. 75 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. –
Prawo o ustroju sądów powszechnych (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 427 –
dalej: „Pr.u.s.p.”) z uprzedniego miejsca służbowego, jakim był zniesiony Sąd
Rejonowy w
B., na stanowisko sędziego
Sądu
Rejonowego w
L.
Przy rozpoznawaniu tych skarg Sąd Rejonowy w L. powziął wątpliwość, czy
w wyniku dokonanego przez Ministra Sprawiedliwości zniesienia Sądu Rejonowego
w B., sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie odpowiada pojęciu „sądu
ustanowionego ustawą” w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
(Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm.), a tym samym, czy nie zachodzi
nieważność postępowania na podstawie art. 379 pkt. 4 k.p.c. z powodu
sprzeczności składu sądu orzekającego z przepisami prawa.
Sąd Najwyższy przekazując to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi
powiększonemu wskazał, że powołana w uzasadnieniu Sądu Rejonowego
wielowątkowa argumentacja sprowadza się do kilku kwestii, z których zasadnicza
dotyczy charakteru prawnego, skuteczności i prawidłowości decyzji Ministra
Sprawiedliwości, przenoszącej sędziego – członka jednoosobowego składu
orzekającego Sądu Rejonowego, który przedstawił zagadnienie prawne –
z uprzedniego miejsca służbowego w Sądzie Rejonowym w B. na stanowisko
sędziego Sądu Rejonowego w L. Wątpliwości Sądu Rejonowego wiążą się
w szczególności z tym, czy jest to decyzja administracyjna oraz czy jest ona
prawomocna i skuteczna, skoro sędzia złożył od niej odwołanie do Sądu
Najwyższego.
Sąd Najwyższy zwrócił także uwagę, że decyzję o przeniesieniu na inne
miejsce służbowe sędziego orzekającego w sprawie, w której przedstawione
zostało zagadnienie prawne, podjął nie Minister Sprawiedliwości, lecz podsekretarz
stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, co rodzi pytanie, czy i na jakich zasadach
może on zastępować Ministra Sprawiedliwości przy podejmowaniu takich decyzji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 75 § 4 Pr.u.s.p., w razie przeniesienia sędziego, bez jego
zgody, na inne miejsce służbowe na skutek zniesienia stanowiska wywołanego
zmianą w organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału
zamiejscowego albo przeniesienia siedziby sądu, od decyzji
Ministra
Sprawiedliwości sędziemu przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego. Rodzi się
w związku z tym zagadnienie, czy decyzja o przeniesieniu sędziego na inne
miejsce służbowe staje się skuteczna z chwilą jej wydania, a ściślej, z chwilą
doręczenia sędziemu, a zatem czy od daty w niej określonej miejscem służbowym
sędziego staje się sąd wskazany w decyzji, czy też decyzja ta staje się skuteczna
dopiero po upływie terminu do jej zaskarżenia, a w razie wniesienia odwołania – od
chwili wydania przez Sąd Najwyższy wyroku oddalającego odwołanie. Powstaje
także pytanie, czy postępowanie przed Sądem Najwyższym, w którego ramach
oceniana jest legalność decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art.
75 § 3 w związku z art. 75 § 2 pkt 1 Pr.u.s.p., wyłącza dopuszczalność oceny tej
kwestii w ramach art. 379 pkt 4 k.p.c.
Przystępując do analizy tych zagadnień należy stwierdzić, że w doktrynie
i orzecznictwie od dawna kwestionowana jest zgodność z Konstytucją nie tylko art.
20 pkt 1 Pr.u.s.p., upoważniającego Ministra Sprawiedliwości do tworzenia
i znoszenia sądów, ale także art. 75 § 3 Pr.u.s.p., upoważniającego go do
wydawania decyzji przenoszącej sędziego bez jego zgody na nowe miejsce
służbowe w razie między innymi zniesienia sądu. Przyjmuje się trafnie,
że uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do zniesienia nieograniczonej liczby
sądów, a następnie przeniesienia znacznej liczby sędziów na inne miejsca
służbowe bez ich zgody, stanowi ingerencję czynnika administracyjnego w zakres
władzy sądowniczej, co w sposób oczywisty narusza zasady podziału władz,
odrębności i niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów i stabilności
stanowiska sędziego (art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 180 ust. 2 i 5 Konstytucji).
W doktrynie podkreśla się, że jedną z konstrukcyjnych, fundamentalnych
zasad ustroju sądów, zagwarantowanych w Konstytucji (art. 45 ust. 1), jest
wykonywanie przez sędziego władzy sądowniczej w tym sądzie, w którym ma on
swoje miejsce służbowe. Powołując do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziowskim, Prezydent RP wyznacza miejsce służbowe sędziego, które jest
jednym z czynników kształtujących status sędziego i może być zmienione tylko
w wyjątkowych wypadkach i ściśle określonym trybie. Z art. 180 ust. 2 Konstytucji
i art. 75 Pr.u.s.p. wynika, że przez miejsce służbowe sędziego należy rozumieć
konkretny sąd stanowiący określony obszar jurysdykcyjny należący do właściwego
sądu, w którym sędzia może sprawować władzę sądowniczą. Miejsce służbowe
wyznacza zakres władzy sądowniczej rozumiany jako obszar działania sędziego
oraz rodzaj spraw, które może rozstrzygać, określony w przepisach prawa
procesowego o właściwości rzeczowej.
Miejsce służbowe jest więc istotnym elementem władzy sądowniczej sensu
stricto i każda ingerencja dotycząca tego miejsca jest ingerencją w zakres władzy
sądowniczej, przy czym jest oczywiste, że sędzia orzekający poza sądem, w którym
ma siedzibę, staje się sędzią (sądem) niewłaściwym w rozumieniu art. 45 ust. 1
Konstytucji oraz przepisów prawa procesowego, podobnie jak niewłaściwy jest sąd,
w którego siedzibie zasiadają sędziowie innego sądu. Zasada wykonywania przez
sędziego władzy sądowniczej tylko w tym sądzie, do którego został powołany, łączy
się nierozerwalnie z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa:
przywiązania sędziego do urzędu, nieusuwalności i nieprzenoszalności i jest
jednym z elementów określających istotę i funkcję niezawisłości sędziowskiej.
Z tego względu powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości wydawania decyzji
o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe słusznie uważane jest za
naruszające wskazane zasady i przepisy Konstytucji. W związku z tym przepisy
przyznające Ministrowi Sprawiedliwości to uprawnienie wymagają wykładni ścisłej,
a nawet zwężającej, stanowią bowiem wyjątek od zasady nieingerencji władzy
wykonawczej w władzę sądowniczą (por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
17 lipca 2007 r., III CZP 81/07, OSNC 2007, nr 10, poz. 154, oraz uzasadnienia
zdań odrębnych do uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada
2007 r., BSA I-4110/07, OSNC 2008, nr 4, poz. 42).
Z tych względów w orzecznictwie Sądu Najwyższego jednolicie przyjmuje
się, że miejsce służbowe sędziego nie stanowi tylko kwestii pracowniczej
w rozumieniu m.in. art. 29 § 1 pkt. 2 k.p. ani kwestii związanej z organizacją
wymiaru sprawiedliwości, jak również z żadnym innym problemem natury
administracyjnej, a uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do przeniesienia sędziego
na inne miejsce służbowe nie należy do zakresu władzy wykonawczej i nie jest
decyzją administracyjną (por. m.in. uchwała pełnego składu Izby Pracy,
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 12 października 2004 r.
III PZP 2/04, OSNP 2005, nr 9, poz. 121 oraz wyroki z dnia 12 stycznia 2006 r. III
PO 1/04, OSNP 2006, III PO 11/04, OSNP 2006, nr 17-18, poz. 285, z dnia 8 lutego
2006 r., III PO 11/04, OSNP 2006, nr 17-18, poz. 286, z dnia 16 lutego 2006 r.,
III PO 18/04, nie publ., z dnia 8 marca 2006 r., III PO 41/04, OSNP 2006, nr 17-18,
poz. 288, z dnia 12 marca 2006 r., III PO 39/04, nie publ. i z dnia 16 marca 2006 r.
III PO 57/04, nie publ.).
Stanowisko to jest trafne. Decyzją wydawaną na podstawie art. 75 § 3
Pr.u.s.p. Minister Sprawiedliwości nie realizuje nadzoru administracyjnego nad
sądami (art. 9 p.u.s.p.), który nie obejmuje sfery jurysdykcyjnej przyznanej
konkretnemu sędziemu w ramach inwestytury
(por. wyrok
Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r. K 45/07, OTK-A z 2009 r., nr 1, poz. 3).
Przeniesienie sędziego z powodu zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów
sądowych – ze względu na wagę tego aktu i wynikające z niego odstępstwo od
przewidzianej w art. 180 ust. 2 Konstytucji zasady nieprzenoszalności sędziów –
zostało uregulowane na poziomie konstytucyjnym (art. 180 ust. 5 Konstytucji),
a jego konkretyzacja zawarta jest w przepisach ustrojowych, w których czynności
w tym zakresie powierzono Ministrowi Sprawiedliwości. Kompetencja przyznana
Ministrowi Sprawiedliwości w art. 75 § 3 Pr.u.s.p. nie mieści się więc w sferze
administracyjnej, a jej realizacja w postaci wydania decyzji o przeniesieniu sędziego
na inne miejsce służbowe nie stanowi wykonywania uprawnień z zakresu
administracji publicznej, wykracza poza kompetencję obejmującą kierowanie
działem administracji rządowej „sprawiedliwość” (art. 24 ust.1 ustawy z dnia
4 września 1997r. o działach administracji rządowej, jedn. tekst: Dz. U. z 2007 r.
Nr 65, poz. 437, ze zm.), a zatem nie jest decyzją administracyjną, lecz swoistym
aktem władczym, właściwym procedurom obowiązującym wewnątrz władzy
sądowniczej i kształtującym jej zakres terytorialny.
Nietrafne i odosobnione jest zatem stanowisko zajęte w wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., II SA/Wa
1918/12 (nie publ.), uznające decyzję Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu
sędziego na inne miejsce służbowe za decyzję administracyjną. Już tylko
przytoczona w tym wyroku definicja decyzji administracyjnej jako jednostronnego
aktu podjętego przez organ władzy publicznej w konkretnej sprawie
administracyjnej, skierowanego do indywidualnie oznaczonego podmiotu, z którym
nie wiąże go więź organizacyjna ani służbowa i rozstrzygającego o prawach
i obowiązkach tego podmiotu na podstawie powszechnie obowiązującej normy
prawnej, nie pozwala na uznanie decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na
podstawie art. 75 § 3 p.u.s.p. za decyzję administracyjną. Decyzja ta nie jest
wydawana w sprawie administracyjnej, lecz w sprawie ustrojowej z zakresu władzy
sądowniczej oraz właściwości miejscowej sądu; nie rozstrzyga o prawach
i obowiązkach podmiotu prawa administracyjnego, lecz o władzy sądowniczej
i dostępności do wymiaru sprawiedliwości, w rozumieniu art. 45 §1 Konstytucji.
Ustawodawca nie określił czasu, w którym omawiana decyzja wywołuje
skutki prawne, skoro jednak nie jest decyzją administracyjną, nie mają do niej
zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące
zaskarżalności, ostateczności i wykonalności decyzji administracyjnych, w tym art.
108, z którego wynika, że wykonywana jest decyzja ostateczna, a decyzja
nieostateczna, od której przysługuje odwołanie, może być wykonana z chwilą jej
wydania tylko wtedy, gdy nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Do
omawianej decyzji, z tych samych względów, nie ma również zastosowania art. 34
ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej,
stanowiący, że w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu
administracji rządowej są co do zasady ostateczne. Nie mogą także być pomocne
regulacje przewidziane w art. 75 § 2 pkt 3 i 4 Pr.u.s.p., gdyż dotyczą innych
przypadków przeniesienia sędziego niż przewidzianych w art. 75 § 2 pkt 1 Pr.u.s.p.
W obu przypadkach określonych w art. 75 § 2 pkt 3 i 4 p.u.s.p. podstawą
przeniesienia sędziego jest orzeczenie sądu dyscyplinarnego zaskarżalne do sądu
wyższej instancji, a decyzja Ministra Sprawiedliwości ma w tych przypadkach
charakter wyłącznie wykonawczy i nie podlega zaskarżeniu do sądu.
Zgodnie z art. 75 § 4 Pr.u.s.p., jedynie w przypadkach, o których mowa
w art. 75 § 2 pkt1 i 2 Pr.u.s.p., od decyzji Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu
na inne miejsce służbowe sędziemu przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego,
a zatem odpowiedzi na pytanie o chwilę skuteczności takiej decyzji należy
poszukiwać analizując treść, cel i funkcję wymienionych przepisów. Zastosowana
w nich konstrukcja wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne poddanie
kontroli Sądu Najwyższego decyzji Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu
sędziego na inne miejsce służbowe w sytuacjach, w których doszło do tego bez
zgody sędziego, z przyczyn wywołanych okolicznościami obiektywnymi,
uniemożliwiającymi sędziemu ze względów ustrojowych lub organizacyjnych
wykonywanie władzy sądowniczej w dotychczasowym miejscu służbowym.
Zważywszy konstytucyjne zasady niezależności sądów, niezawisłości sędziów, ich
nieusuwalności i stabilności stanowiska sędziowskiego, taką następczą kontrolę
decyzji Ministra Sprawiedliwości przez Sąd Najwyższy można co najwyżej uznać za
niezbędne minimum konieczne do zapewnienia sędziemu równego traktowania
w zakresie ochrony jego praw przez umożliwienie mu wniesienia odwołania od
niekorzystnej dla niego decyzji, jednak regulacja ta nie daje wystarczająco silnej
gwarancji zapewnienia niezależności władzy sądowniczej od władzy wykonawczej,
koniecznej do zachowania podstawowych standardów demokratycznego państwa
prawnego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano,
że konstytucyjna zasada stabilizacji statusu sędziego wyłącza możliwość
powierzania władzy wykonawczej jakichkolwiek samodzielnych rozstrzygnięć
dotyczących sytuacji prawnej sędziego (por. m.in. wyroki z dnia 24 czerwca 1998 r.,
K 3/98, OTK 1998, nr 4, poz. 52 i z dnia 15 stycznia 2009 r., K 45/07, OTK-A 2009,
nr 1, poz. 3 oraz postanowienie z dnia 11 lipca 2000 r., K 28/99, OTK 2000, nr 5,
poz. 150). Tylko na marginesie więc należy zauważyć, że mimo to Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., K 27/12 (OTK-A 2013, nr 3, poz.
29), uznał za zgodne z Konstytucją zniesienie rozporządzeniem Ministra
Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. kilkudziesięciu sądów, bez
uwzględnienia stanowiska Krajowej Rady Sądownictwa, co praktycznie prowadzi do
oddania w ręce władzy wykonawczej tak fundamentalnej dla porządku prawnego
państwa i demokracji kwestii, jaką jest ustrój wymiaru sprawiedliwości i prawo do
sądu. Należy zresztą zauważyć, że uznanie art. 20 Pr.u.s.p. za zgodny
z Konstytucją, nie oznacza, iż jego zastosowanie w konkretnych okolicznościach
było zgodne z Konstytucją, sięganie bowiem do tego przepisu wymaga szczególnej
rozwagi i roztropności, a także uwzględniania całokształtu zasad konstytucyjnych
oraz opinii Krajowej Rady Sądownictwa.
Wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 75 § 4 w związku z art. 75 § 2 pkt 1
i art. 75 § 3 Pr.u.s.p. prowadzi do wniosku, że decyzja Ministra Sprawiedliwości
o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe w związku ze zniesieniem -
także przez Ministra - określonego sądu, staje się zasadniczo skuteczna
i wykonalna dopiero po upływie terminu do jej zaskarżenia, a w razie wniesienia
przez sędziego odwołania, dopiero po jego oddaleniu przez Sąd Najwyższy.
W sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją
zniesienie przez władzę wykonawczą kilkudziesięciu sądów, tylko takie rozumienie
wymienionych przepisów zapewniałoby realną kontrolę władzy sądowniczej
przynajmniej nad decyzją Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu sędziego na
inne miejsce służbowe, co pozwoliłoby na realizację konstytucyjnych zasad
niezależności sądów i sędziów od władzy wykonawczej. W takim ujęciu organem
współrozstrzygającym i współodpowiedzialnym za przeniesienie sędziego byłby
także Sąd Najwyższy. Taka wykładnia nakazuje zapewnienie stosownego okresu
na zniesienie określonego sądu lub wdrożenie reformy sądownictwa likwidującej
kilkadziesiąt sądów, pozwalającego także na rozpoznanie ewentualnych odwołań.
Sprzyja w ten sposób stabilności organizacji wymiaru sprawiedliwości,
gwarantującej pewność prawa i zaufanie obywateli do sądu.
Przy rozważaniach omawianej kwestii nie można jednak pomijać, że wiąże
się ona z zagadnieniem prawnym powstałym na tle konkretnej sytuacji wynikającej
z wydania przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia z dnia 5 października
2012 r., znoszącego 79 sądów rejonowych, w wyniku czego przeniesiono na inne
miejsca służbowe ok. 500 sędziów, z których ponad 300 złożyło odwołania od
decyzji Ministra do Sądu Najwyższego, podejmując jednocześnie z konieczności
i poczucia odpowiedzialności czynności orzecznicze w nowym miejscu służbowym.
Przyjęcie, że decyzje o przeniesieniu uzyskają skuteczność dopiero po oddaleniu
odwołań sędziów, nakazywałoby uznanie, że czynności składów orzekających
z udziałem tych sędziów i wydane przez nie orzeczenia były ab initio dotknięte
nieważnością; do czasu oddalenia odwołania przez Sąd Najwyższy sędzia nie
byłby uprawniony do orzekania w nowym miejscu służbowym, jak też nie mógłby
wykonywać służby w dawnym, nieistniejącym już sądzie, a zatem w istocie byłby
pozbawiony w ogóle miejsca służbowego.
Konsekwencje praktyczne wskazanej wykładni art. 75 § 3 w związku z art. 75
§ 2 pkt 1 i art. 75 § 4 Pr.u.s.p. są więc w konkretnej sytuacji trudne do
zaakceptowania, co skłania do poszukiwania innego rozwiązania sprzyjającego
budowaniu zaufania obywateli do sądu oraz uwzględniającego dobro i interes
uczestników postępowania sądowego. W związku z tym należy zwrócić uwagę
przede wszystkim na cechy odwołania, o którym mowa w art. 75 § 4 Pr.u.s.p., oraz
charakter postępowania toczącego się przed Sądem Najwyższym w wyniku jego
wniesienia. Ustawodawca nie dał w tym zakresie żadnych wskazówek, przepisy
bowiem nie określają ani terminu złożenia odwołania, ani zasad postępowania
i zakresu kognicji Sądu Najwyższego. W tej sytuacji trafnie w literaturze
i orzecznictwie zaproponowano stosowanie, w drodze analogii, przepisów
o odwołaniu sędziego od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie
przeniesienia w stan spoczynku (art. 73 § 1 p.u.s.p.), genetycznie i funkcjonalnie
najbardziej zbliżonych (por. m.in. uchwała pełnego składu Izby Pracy, Ubezpieczeń
i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2004 r., III PZP
2/04, OSNP 2005, nr 9, poz. 121). Oznacza to, że do rozpoznania przez Sąd
Najwyższy odwołania sędziego od decyzji Ministra Sprawiedliwości podjętej na
podstawie art. 75 § 3 w zw. z art. 75 § 2 pkt. 1 p.u.s.p. ma analogiczne
zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie
Sądownictwa (Dz.U. Nr 126, poz. 714, ze zm., dalej: „uKRS”), stanowiący, że do
postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się odpowiednio przepisy
kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej.
Stosowanie przepisów o skardze kasacyjnej – odpowiednio do uchwały
Krajowej Rady Sądownictwa, a dodatkowo przez analogię w odniesieniu do decyzji
Ministra Sprawiedliwości – oznacza, że po wprowadzeniu niezbędnych zabiegów
adaptacyjnych
Sąd
Najwyższy rozpoznaje odwołanie stosując przepisy
o postępowaniu kasacyjnym. Nie można jednak z tego wnosić, że omawiane
odwołanie od decyzji Ministra Sprawiedliwości stanowi – jak skarga kasacyjna –
nadzwyczajny środek zaskarżenia. Należy podkreślić, że odwołanie jest środkiem
jedynym i wyłącznym, o charakterze specjalnym, zarówno jeżeli chodzi o jego
funkcję procesową, jak i przedmiot ochrony (ochrona ustroju sądów oraz
służbowego interesu sędziego), trudno zatem przypisać mu cechę
„nadzwyczajności”. Odwołanie wymierzone przeciwko aktowi organu władzy
wykonawczej dotyczącemu ustroju sądów i władzy sądowniczej należy więc
lokować – w systemie szeroko rozumianych środków zaskarżenia rozpoznawanych
w postępowaniu cywilnym – wśród specjalnych środków prawnych skierowanych
przeciwko aktom pozajurysdykcyjnym, ostatecznym i wykonalnym w chwili wydania
(doręczenia).
Sąd
Najwyższy w wyrokach wydanych pod rządami poprzednio
obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (jedn.
tekst: Dz.U. z 2010 r., Nr 11, poz. 67 – dalej „u.KRS”) stwierdził, że uchwała
Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesieniu sędziego w stan spoczynku (art. 70
§ 1 w zw. z art. 73 p.u.s.p.) jest skuteczna z chwilą jej podjęcia i doręczenia
sędziemu, mimo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 10 stycznia 2007 r., III KRS 6/06, OSNP 2008, nr 304, poz. 52
i z dnia 4 marca 2004 r., III KRS 2/03, OSNP 2004, nr 22, poz. 394). Zwrócił
uwagę, że odwołanie od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podlega rozpoznaniu
w sposób odpowiadający rozpoznaniu skargi kasacyjnej i nie może być
utożsamiane lub porównywane z wniesieniem apelacji od nieprawomocnego
orzeczenia sądu pierwszej instancji.
Wprawdzie obecnie obowiązujący art. 43 ust. 1 u.KRS stanowi, że uchwała
Krajowej Rady Sądownictwa staje się prawomocna, jeżeli nie przysługuje od niej
odwołanie, jednak – jak wskazano w literaturze – przepis ten należy wykładać
w powiązaniu z ust. 2, regulującym kwestię prawomocności uchwały w sytuacji
określonej w art. 37 ust. 1 uKRS. Intencją ustawodawcy było uregulowanie w taki
sposób jedynie prawomocności uchwały Rady w szczególnej sytuacji występującej
w postępowaniu nominacyjnym na wolne stanowisko sędziowskie, jeżeli ubiega się
o nie kilku kandydatów, a nie we wszystkich przypadkach podjęcia uchwały
w sprawie indywidualnej.
Stosowanie przytoczonych przepisów do decyzji Ministra Sprawiedliwości
podjętej na podstawie art. 75 § 3 w zw. z art. 75 § 2 pkt. 1 p.u.s.p. uzasadnia zatem
wniosek, że decyzja ta jest skuteczna od chwili jej podjęcia i doręczenia
zainteresowanemu sędziemu, w związku z czym od dnia określonego w decyzji
miejscem służbowym sędziego jest sąd w niej wskazany.
Taka wykładnia pozwala uniknąć negatywnych skutków odroczenia w czasie
skuteczności decyzji o przeniesieniu. Ma na celu głównie ochronę interesów
uczestników postępowań sądowych i dobro wymiaru sprawiedliwości, nie stanowi
natomiast aprobaty dla normatywnych regulacji pozwalających na zniesienie
wyłącznie aktami władzy wykonawczej kilkudziesięciu sądów i przeniesienie
kilkuset sędziów, a więc przeprowadzenie reformy głęboko ingerującej w strukturę
władzy sądowniczej i prawo obywateli do sądu. Nie może też służyć
sankcjonowaniu nieprawidłowych działań
Ministra
Sprawiedliwości, który
przygotowując szeroką reformę sądownictwa, nie zapewnił obywatelom poczucia
ciągłości, pewności i stabilności oraz zaufania do działania wymiaru
sprawiedliwości, a także nie przewidział odpowiednio długiego okresu na jej
realizację, co zasadnie postulowała Krajowa Rada Sądownictwa.
Opis rozmiaru nieprawidłowości uzupełnia stwierdzenie, że – co jest Sądowi
Najwyższemu znane z urzędu – wiele decyzji o przeniesieniu sędziów, w tym
decyzję dotyczącą sędziego, członka jednoosobowego składu orzekającego Sądu
Rejonowego, który przedstawił rozpoznawane zagadnienie prawne, podjął nie
Minister Sprawiedliwości, lecz – działający z jego upoważnienia – podsekretarz
stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości.
Należy przypomnieć,
że problem zastępstwa organu
(Ministra
Sprawiedliwości) był już podejmowany przez Sąd Najwyższy w uchwale pełnego
składu Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2007 r., BSA I-4110-5/07, uchwała ta
jednak dotyczy delegowania sędziego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków
sędziego w innym sądzie (art. 77 § 1 pkt 1 Pr.u.s.p.). Fakt, że chodzi o delegację za
zgodą sędziego dał Sądowi Najwyższemu podstawę do uznania, że inicjatorem
i „kreatorem” czasowej zmiany miejsca służbowego jest sędzia, a nie Minister
Sprawiedliwości, którego akt delegacji został w tej sytuacji uznany za wyłącznie
porządkowy, o charakterze niewładczym, dopełniający wolę delegowanego
sędziego. W konsekwencji uprawnienie Ministra Sprawiedliwości przewidziane
w art. 77 § 1 pkt. 1 p.u.s.p. uznano za uprawnienie dotyczące kierowania działem
administracji rządowej – „sprawiedliwość”, co uzasadniało przyjęcie możliwości
zastosowania do decyzji wydanej na tej podstawie przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 5
ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r.,
Nr 24, poz. 199 ze zm., dalej: „uRM”).
Argumentacji tej nie można jednak w żadnym stopniu odnosić do decyzji
Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 75 § 3 w związku z art. 75 § 2
pkt 1 Pr.u.s.p. o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe, która może być
wydana mimo braku zgody sędziego i dotyczy zmiany miejsca służbowego na
stałe. Należy powtórzyć, że wykonywanie przez sędziego władzy sądowniczej
w sądzie, w którym ma on swoje miejsce służbowe określone w akcie powołania
do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, jest jedną z konstrukcyjnych,
fundamentalnych zasad ustroju sądów, zagwarantowanych w Konstytucji. Podobne
rozwiązania są przyjęte w konstytucjach wielu krajów europejskich; miejsce
służbowe jest elementem władzy sądowniczej w ścisłym tego słowa znaczeniu.
Z tych względów, jak wskazano, powierzenie
Ministrowi
Sprawiedliwości
wydawania decyzji o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe uważane
jest za naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, co tym
bardziej musi odnosić się do sytuacji, w których decyzję o stałym przeniesieniu
sędziego bez jego zgody na inne miejsce służbowe wydaje organ pomocniczy
Ministra Sprawiedliwości, niebędący jego zastępcą i niezaliczany nawet do
organów administracji rządowej.
Przewidziane w art. 75 § 3 p.u.s.p. uprawnienie Ministra Sprawiedliwości nie
należy do zakresu władzy wykonawczej i nie jest decyzją administracyjną, nie mają
więc do niego zastosowania art. 37 ust. 1 i ust. 5 uRM ani przepisy ustawy
o działach administracji rządowej, gdyż dotyczą tylko działań ministrów jako organu
administracji publicznej w sprawowaniu władzy wykonawczej. Nie mogą mieć
zatem zastosowania do omawianej kompetencji Ministra Sprawiedliwości, należącej
ściśle do zakresu władzy sądowniczej; w takich przypadkach
Minister
Sprawiedliwości działa nie jako organ administracji publicznej, lecz występuje w roli
organu władzy publicznej, w której – zgodnie z art. 36 uRM – zastąpić go może
jedynie Prezes Rady Ministrów lub inny wskazany przez niego członek Rady
Ministrów i tylko wtedy, gdy stanowisko Ministra Sprawiedliwości nie zostało
obsadzone lub w razie czasowej niezdolności Ministra do wykonywania
obowiązków.
Sąd Najwyższy, rozważając kwestie dotyczące przenoszenia uprawnień
przez piastuna organu administracji, wielokrotnie stwierdzał, że kompetencje
organu administracji publicznej – przyznane mu na podstawie przepisu
szczególnego, nienależące jednak do sfery administracji publicznej – nie mogą być
przekazywane innej osobie. W szczególności w uchwale z dnia 5 kwietnia 2007 r.
I PZP 3/07 (OSNP 2007, nr 21-22, poz. 308) stwierdził niedopuszczalność
przenoszenia przez Ministra Sprawiedliwości na inne osoby (sekretarza
i podsekretarza stanu) kompetencji do mianowania i zwalniania asesorów
sądowych, uznając, że mianowanie i zwalnianie asesorów dotyczy wykonywania
władzy sądowniczej sensu stricto, a zatem wykracza poza sferę administracji
publicznej i nie może być przekazane innej osobie. Uchwała ta nawiązuje do
powszechnie znanego, ugruntowanego, jednoznacznego i zaaprobowanego
w piśmiennictwie stanowiska zajmowanego przez Sąd Najwyższy w tym
przedmiocie od wielu lat w orzeczeniach dotyczących kompetencji przyznanych
różnym organom administracji publicznej na mocy przepisów szczególnych,
obejmujących działania nienależące do sfery administracji (por. m.in. uchwały
z dnia 27 września 1991 r., III CZP 61/91, OSNCP 1992, nr 4, poz. 49, z dnia
22 grudnia 1980 r., III CZP 38/80, OSNCP 1981, nr 7, poz. 121, z dnia
10 października 1979 r., III CZP 65/79, OSNCP 1980., nr 3, poz. 46 i z dnia
9 lutego 1974 r., III CZP 64/73, OSNCP 1974, nr 7-8, poz. 121 oraz wyrok z dnia
19 marca 1982 r., III CRN 35/82, niepubl.).
Z tych względów należy stwierdzić, że przewidziane w art. 75 § 3 w związku
z art. 75 § 2 pkt 1 p.u.s.p. uprawnienie do przeniesienia sędziego na inne miejsce
służbowe przysługuje wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości, w związku z czym nie
może być przekazane innej osobie, w tym sekretarzowi lub podsekretarzowi stanu.
Sprzeciwia się temu także zasada równorzędności między przedstawicielami
władzy wykonawczej i sądowniczej. Jest oczywiste, że sędzia, którego status
wywodzi się bezpośrednio z Konstytucji oraz decyzji Prezydenta RP, opartej na
uchwale organu konstytucyjnego, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, pozostaje
na wyższej pozycji ustrojowej niż sekretarz oraz podsekretarz stanu – urzędnicy
niewchodzący w skład Rady Ministrów i niezaliczani do organów administracji
rządowej. Stanowią oni element struktury politycznej (kierowniczej) ministerstwa
jako pomocnicy ministra, pomagający w kierowaniu resortem; są najbliższymi
współpracownikami ministra i najwyższymi urzędnikami ministerstwa, ale nie
można przypisać im funkcji organów państwowych, gdyż swoje zadania wykonują
w imieniu i z upoważnienia ministra. Także z tych zatem względów decyzja
bezpośrednio dotycząca statusu sędziego oraz terytorialnego zakresu władzy
sądowniczej – ingerującą głęboko w zasadę podziału władz (art. 10 ust. 1
Konstytucji) – nie może być przez Ministra Sprawiedliwości przenoszona na inne
osoby. Podejmując ją, Minister Sprawiedliwości ponosi osobistą odpowiedzialność
prawną i ustrojową, której nie może się wyzbyć ani scedować na inne osoby.
W tej sytuacji decyzja o przeniesieniu na inne miejsce służbowe podjęta
przez inną osobę, także „z upoważnienia” Ministra Sprawiedliwości, jest wadliwa
(bezprawna), a sędzia, którego ona dotyczy, nie może wykonywać władzy
jurysdykcyjnej w sądzie (na obszarze jurysdykcyjnym), do którego został
„przeniesiony”. Skład orzekający z jego udziałem jest zatem sprzeczny
z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c.
Okoliczności powodujące nieważność postępowania sąd bierze pod rozwagę
z urzędu w każdym stanie sprawy, bada zatem także, czy skład sądu jest zgodny
z prawem, tj. w tym wypadku również to, czy decyzja o przeniesieniu na nowe
miejsce służbowe sędziego zasiadającego w składzie sądu została podjęta zgodnie
z prawem, a w szczególności we właściwym trybie i przez uprawniony podmiot. Nie
uchyla tego obowiązku okoliczność, że prawidłowość przeniesienia sędziego na
inne stanowisko będzie przedmiotem badania Sądu Najwyższego w wyniku
odwołań wniesionych przez poszczególnych sędziów na podstawie art. 75 § 4
Pr.u.s.p.; dopóki kwestie te nie zostały przez Sąd Najwyższy przesądzone
ad certum iudici, dopóty sąd w każdej sprawie – w ramach kontroli doraźnej oraz
instancyjnej – bada je w ramach obowiązku brania pod rozwagę z urzędu
nieważności postępowania. Należy przy tym podkreślić, że kognicja Sądu
Najwyższego w sprawach wszczętych na podstawie art. 75 § 4 Pr.u.s.p. ma
zasadniczo inny charakter; obejmuje kwestie ustrojowe i dotyczy statusu
konkretnego sędziego jako piastuna władzy sądowniczej, z uwzględnieniem
występujących w stosunku służbowym elementów pracowniczych, natomiast
kontrola prawidłowości składu orzekającego w konkretnej sprawie jest dokonywana
w aspekcie czysto procesowym.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.
