Sygn. akt III CZP 111/13
UCHWAŁA
Dnia 7 lutego 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Barbara Myszka (sprawozdawca)
SSN Marta Romańska
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa P. R. sp. z o.o. z siedzibą w W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście P.
o ustalenie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 7 lutego 2014 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r.,
"Czy kognicja sądu, rozstrzygającego sprawę na skutek
wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 80 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.
Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) ogranicza się do oceny zasadności
aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego,
dokonanej przez właściwy organ (art. 78 ust. 1 ustawy), bądź
zasadności wniosku użytkownika wieczystego o dokonanie takiej
aktualizacji (art. 81 ust. 1 ustawy), czy też sąd, po upływie 3-letniego
terminu z art. 77 ust. 1 zd. 1 ustawy, ma obowiązek ustalenia
z urzędu wysokości takich opłat za cały okres trwania postępowania,
wywołanego wnioskiem, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy,
z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości
nieruchomości?"
podjął uchwałę:
W sprawie wszczętej na podstawie wniosku, o którym mowa
w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651
ze zm.), sąd rozpoznaje kwestię aktualizacji opłaty rocznej na
skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej wysokości przez
właściciela nieruchomości i określa wysokość należnej opłaty
obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następującego po
dokonaniu wypowiedzenia.
2
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w P., po rozpoznaniu sprawy z powództwa P. R. sp. z o.o. w
W. przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście P., wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013
r. ustalił wysokość opłaty rocznej należnej od powódki za użytkowanie wieczyste
nieruchomości o obszarze 8,9550 ha położonej w J. w Gminie S., objętej księgą
wieczystą nr […] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P., za rok 2009 - w kwocie
21 492 zł, za rok 2010 – w kwocie 152 419,92 zł, za lata 2011, 2012 i 2013 r. - w
kwocie 283 347,84 zł, a za rok 2014 i lata następne - w kwocie 230 856,33 zł,
natomiast w pozostałej części powództwo oddalił.
Ustalił, że powódka jest użytkownikiem wieczystym opisanej nieruchomości
i z tego tytułu uiszcza na rzecz pozwanego opłatę roczną, ostatnio w kwocie 10 746
zł. W piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. Starosta P. wypowiedział wysokość
dotychczasowej opłaty i złożył ofertę przyjęcia jej nowej wysokości w kwocie
387 204,98 zł, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego
przez rzeczoznawcę, według którego wartość nieruchomości wyraża się kwotą
12 906 968 zł. Powódka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.
wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona
tylko do kwoty 20 000 zł. Orzeczeniem z dnia 17 lutego 2011 r. Kolegium ustaliło
opłatę roczną należną od powódki w roku 2009 i w latach kolejnych, do czasu
następnej aktualizacji na kwotę 10 746 zł, po czym pozwany złożył sprzeciw i akta
sprawy zostały przekazane Sądowi. Z opinii biegłego powołanego w postępowaniu
sądowym wynika, że wartość nieruchomości pozostającej w użytkowaniu
wieczystym powódki - według stanu na dzień 16 grudnia 2008 r. - wynosi 9 444 928
zł, a - na dzień 15 stycznia 2013 r. - 7 699 240 zł.
Sąd Okręgowy uznał, że, zgodnie z art. 67, art. 72 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 77
ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: „u.g.n.”), w latach
2009 - 2013 r. opłata roczna należna od powódki powinna wynosić – 283 347,84 zł,
a poczynając od 2014 r. i w latach następnych – 230 856,33 zł. Mając na względzie
art. 77 ust. 2a u.g.n., rozłożył kwotę przewyższającą dwukrotną wysokość
3
dotychczasowej opłaty na dwie części, powiększające opłatę roczną w drugim
i trzecim roku, i ustalił wysokość opłaty na kwotę: w 2009 roku – 21 492 zł,
w 2010 roku – 152 419,92 zł, a w latach 2011, 2012 i 2013 – 283 347,84 zł.
Stwierdził, że ze względu na zmianę wartości nieruchomości poczynając od 2014
roku opłata wynosi 230 856,33 zł.
W apelacjach od tego wyroku obie strony zakwestionowały prawidłowość
ustaleń dotyczących wartości nieruchomości pozostającej w użytkowaniu
wieczystym powódki. Pozwany podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 77 ust. 1
zd. drugie u.g.n. przez ustalenie wysokości opłaty rocznej za rok 2014 i lata
następne, podczas gdy zaktualizowaną opłatę roczną ustala się od wartości
nieruchomości określonej na dzień aktualizacji.
Przy rozpoznawaniu złożonych apelacji Sąd Apelacyjny powziął poważne
wątpliwości, którym dał wyraz w przedstawionym Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym, przytoczonym na wstępie uchwały.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozważania prowadzące do rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia
prawnego trzeba rozpocząć od przypomnienia podstawowych regulacji dotyczących
sposobu aktualizacji opłat rocznych, zawartych w rozdziale 8 działu II powoływanej
już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art.
73 ust. 3, art. 77 i art. 81 podlegają przy tym uwzględnieniu - jak niewadliwie przyjął
Sąd Apelacyjny – w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r.
o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 187, poz. 1110), w tym bowiem brzmieniu stosuje się je w sprawach
dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem
9 października 2011 r.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.g.n., za oddanie nieruchomości w użytkowanie
wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty te ustala się według
stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67
(art. 72 ust. 1 u.g.n.). Według tego przepisu natomiast, cenę nieruchomości ustala
się na podstawie jej wartości.
4
Stosownie do art. 77 u.g.n., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega
aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie
zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu
dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień
aktualizacji opłaty (ust. 1). W przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty
rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty
rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej
dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność
dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części,
które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna
w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji
(ust. 2a). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek
użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości
nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę (ust. 3).
Zgodnie z art. 78 u.g.n., właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę
roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien
wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku
poprzedzającego, przysyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości
(ust. 1 zdanie pierwsze). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia
otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego
właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie,
że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości
(ust. 2). Wniosek, o którym mowa, składa się przeciwko właściwemu organowi
(ust. 3). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku
uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku
właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty
zaoferowana w wypowiedzeniu (ust. 4).
Zgodnie z art. 80 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub
użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia
orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania
sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia
5
nieruchomości (ust. 1). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz
ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2).
W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw
odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3).
Z przytoczonych unormowań wynika, że ustawodawca przewidział
dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o zasadność aktualizacji opłaty
rocznej. Sprawy te zostały przekazane w pierwszej kolejności do rozstrzygania
w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez samorządowe kolegia
odwoławcze przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79
ust. 4 u.g.n.). Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron może
żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny; uprawnienie to realizuje przez
wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Przyjęte rozwiązanie stwarza
stan przejściowej niedopuszczalności drogi sądowej, postępowanie sądowe
bowiem może toczyć się dopiero po wydaniu orzeczenia przez samorządowe
kolegium odwoławcze i wniesieniu przez właściwy organ lub użytkownika
wieczystego sprzeciwu, w wyniku którego orzeczenie kolegium traci moc,
a wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne zastępuje pozew
(zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK
1996, nr 2, poz. 9, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2007 r., IV CSK
326/07, nie publ. i z dnia 23 września 2009 r., I CSK 45/09, nie publ. oraz
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC
2011, nr 12, poz. 138).
Określając sposób ustalania i aktualizacji opłat rocznych ustawodawca użył
pojęcia „właściwy organ”. Przykładowo, w art. 78 ust. 1 u.g.n. jest mowa o tym,
że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien
wypowiedzieć wysokość dotychczasowej opłaty, w art. 78 ust. 3 u.g.n., że wniosek
składa się przeciwko właściwemu organowi, w art. 80 ust. 1 u.g.n., że od
orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść
sprzeciw, a w art. 81 ust. 1 u.g.n., że użytkownik wieczysty może żądać od
właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej. Jak wyjaśnił Sąd
Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07 (OSNC-ZD 2008,
6
nr B, poz. 33), pojęcie „właściwy organ” oznacza tu organ osoby prawnej, która jest
właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, uprawniony do
podejmowania za właściciela czynności w zakresie stosunku użytkowania
wieczystego. Oświadczenia dotyczące treści użytkowania wieczystego składa
bowiem użytkownikowi wieczystemu właściciel nieruchomości oddanej
w użytkowanie wieczyste, którym - jak wynika z art. 232 § 1 k.c. - jest Skarb
Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu
terytorialnego, a z kontekstu, w jakim w powołanych przepisach używane jest
pojęcie „właściwy organ” nie można wyprowadzić wniosku, że wyrażają one
intencję ustawodawcy przyznania zdolności prawnej, a następnie sądowej
w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej, organom osób prawnych będących
właścicielami nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Organy osób
prawnych nie są podmiotami stosunków cywilnoprawnych, nie mają zdolności
prawnej ani zdolności sądowej i nie mogą występować w sprawie cywilnej
w charakterze strony, dlatego pojęcie „właściwy organ” oznacza w tym wypadku
jedynie organ osoby prawnej, która jest właścicielem nieruchomości, uprawniony do
podejmowania za nią określonych czynności (zob. też wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 23 września 2009 r., I CSK 45/09, nie publ.).
Wątpliwości wyrażone w przedstawionym zagadnieniu prawnym dotyczą
kognicji sądu rozpoznającego sprawę przekazaną mu - zgodnie z art. 80 ust. 2
u.g.n. – na skutek wniesienia sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium
odwoławczego. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.g.n., wniosek, o którym mowa w art. 78
ust. 2 u.g.n., zastępuje pozew, a zatem nie ulega wątpliwości, że wniosek ten
podlega rozpoznaniu w procesie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje
pogląd, że powództwo zmierzające do oznaczenia wysokości należnej opłaty
rocznej w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.n. ma
charakter powództwa o ukształtowanie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
23 czerwca 2005 r., III CZP 37/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 82, wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., I CK 66/02, OSNC 2004, nr 11, poz. 177,
z dnia 21 lutego 2013 r., IV CSK 430/12, nie publ. i z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK
5/13, nie publ. oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2011 r.,
III CZP 3/11, OSNC 2011, nr 12, poz. 138 i z dnia 27 czerwca 2013 r., III CZ 29/13,
7
nie publ.). Podkreśla się, że zadaniem sądu jest określenie wysokości świadczenia,
jakie użytkownik wieczysty ma spełnić na rzecz właściciela nieruchomości,
natomiast do rozpoznania sprawy przez sąd dochodzi dlatego, że strony stosunku
użytkowania wieczystego nie są w stanie zgodnie określić wysokości tego
świadczenia. W sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.n. sąd nie
może więc ograniczyć się do oceny skuteczności czy bezskuteczności
wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej, lecz powinien określić wysokość tej
opłaty w sposób wiążący dla stron stosunku użytkowania wieczystego. Również
w nauce prawa przyjmuje się, że swoim orzeczeniem sąd zastępuje odpowiednie
oświadczenie woli użytkownika wieczystego, w związku z czym orzeczenie to ma
charakter konstytutywny.
Podzielając ten kierunek wykładni trzeba rozważyć, czy sąd - wydając
orzeczenie po upływie trzyletniego terminu wskazanego w art. 77 ust. 1 u.g.n. –
powinien określić wysokość opłaty rocznej za cały czas trwania postępowania
zainicjowanego wnioskiem, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.,
z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości nieruchomości.
Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga przede wszystkim uwzględnienia
regulacji zawartych w art. 77 ust. 1, 78 ust. 1 i 79 ust. 8 u.g.n. Według pierwszego
z powołanych przepisów, zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy
zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości
określonej na dzień aktualizacji opłaty. Według drugiego, właściwy organ
zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie
wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego
i przesłać równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości; do wypowiedzenia
dołącza się informację o wartości nieruchomości, na podstawie której dokonuje się
aktualizacji. Z kolei według art. 79 ust. 8 u.g.n., ustalona w prawomocnym wyroku
wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia
roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej
opłaty. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie wszczętej na
podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., sąd rozpoznaje kwestię
aktualizacji opłaty rocznej na skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej wysokości
i określa jedynie wysokość należnej opłaty obowiązującą od dnia 1 stycznia roku
8
następującego po dokonaniu wypowiedzenia. Za takim oznaczeniem zakresu
kognicji sądu - obok dyrektyw językowych - przemawiają także dyrektywy
systemowe. Właściwy organ wypowiadając wysokość dotychczasowej opłaty
przesyła ofertę przyjęcia jej nowej wysokości, której użytkownik wieczysty może nie
zakwestionować. Jeżeli nie złoży wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.,
obowiązuje – począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym
wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty - nowa wysokość opłaty
zaoferowana w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4 u.g.n.). Natomiast złożenie wniosku,
równoznaczne z odrzuceniem oferty, powoduje wszczęcie postępowania przed
samorządowym kolegium odwoławczym. W takiej sytuacji nie dochodzi do zmiany
wysokości opłaty rocznej aż do chwili, w której prawomocne orzeczenie kolegium
albo – w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium – prawomocny wyrok
sądu zastąpi oświadczenie woli użytkownika wieczystego. O skuteczności
wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, któremu towarzyszy oferta jej
nowej wysokości, można bowiem mówić dopiero z chwilą przyjęcia oferty albo
zastąpienia go orzeczeniem. Ustalona w prawomocnym orzeczeniu kolegium
wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej obowiązuje również począwszy od dnia
1 stycznia roku następnego po roku, w którym wypowiedziano wysokość
dotychczasowej opłaty (art. 79 ust. 5 u.g.n.). Skoro więc wyrok sądu wydany
w sprawie wszczętej na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.,
ma – w związku z dokonanym wypowiedzeniem – zastąpić oświadczenie woli
użytkownika wieczystego, to nie powinno budzić wątpliwości, że sąd rozpoznaje
kwestię aktualizacji opłaty rocznej na skutek wypowiedzenia jej dotychczasowej
wysokości i określa jedynie wysokość należnej opłaty obowiązującą od dnia
1 stycznia roku następującego po dokonaniu wypowiedzenia.
Trzeba również zauważyć, że rozważana przez Sąd Apelacyjny koncepcja
orzekania przez sąd o wysokości opłat rocznych za cały czas trwania
postępowania, toczącego się na skutek wniosku, o którym mowa w art. 87 ust. 2
u.g.n., z uwzględnieniem następujących w tym czasie zmian wartości
nieruchomości, prowadziłaby do naruszenia przewidzianej przez ustawodawcę
dwustopniowej, administracyjno-sądowej procedury rozstrzygania sporów
dotyczących ustalania opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Przeciwko
9
tej koncepcji przemawia też regulacja zawarta w art. 81 u.g.n., zgodnie z którą
użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji
opłaty rocznej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie
podjął aktualizacji.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.
rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.
