II SA/Wa 616/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego oddala skargę.

Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy") - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - po rozpoznaniu odwołania A.B. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od rozkazu personalnego Komendanta [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmawiającego stronie skarżącej ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. - utrzymał w mocy w/w rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji został wydany w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący A.B. zwrócił się do Komendanta [...] z prośbą o zaliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu powadzenia od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1997 r. gospodarstwa rolnego.

Do przedmiotowego wniosku skarżący załączył zaświadczenie nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. z Urzędu Gminy C., które potwierdzało istnienie gospodarstwa rolnego w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1997 r., w którym to udział skarżącego od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1991 r. wynosił ½ części w prawie własności.

Pismami z dnia [...] marca 2021 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący został wezwany przez organ pierwszej instancji do doprecyzowania i uzupełnienia informacji w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r.

W związku z powyższym, w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżący przesłał oświadczenie I.B., z którego treści wynika, że osoba ta, będąc przedstawicielem ustawowym skarżącego, do czasu uzyskania przez niego pełnoletności wyraża zgodę na zaciąganie zobowiązań oraz rozporządzenie majątkiem w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący zmodyfikował zakres żądania, wnosząc o zaliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu prowadzenia od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1991 r., tj. do dnia przyjęcia do służby w Policji, gospodarstwa rolnego. Jednocześnie, skarżący załączył do pisma oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2021 r. o prowadzeniu w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1997 r. gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości C., woj. [...] o powierzchni nieprzekraczającej 300,00 ha użytków rolnych oraz zaświadczenie nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Urzędu Gminy C. potwierdzające fakt istnienia gospodarstwa rolnego w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1997 r. prowadzonego przez skarżącego.

Komendant [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu dla dostarczenia ewentualnych wniosków dowodowych oraz załatwienia sprawy do dnia 28 maja 2021 r.

W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania, uzasadniając wniosek sytuacją epidemiologiczną i zachorowaniem świadka, co uniemożliwiło dokonanie z nim czynności.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Komendant [...] zawiesił postępowanie.

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Jednocześnie, do wniosku dołączył następujące dokumenty: protokół zeznań świadka R. B. złożonych w Urzędzie Gminy C. w dniu [...] czerwca 2021 r., protokół zeznań świadka W.S. złożonych w Urzędzie Gminy C. w dniu [...] czerwca 2021 r., notarialnie poświadczone oświadczenie I.G. z dnia [...] czerwca 2021 r., notarialnie poświadczone oświadczenie I.B. z dnia [...] czerwca 2021r., a także zaświadczenie nr [...] z Urzędu Gminy C. z dnia [...] maja 2021 r.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2021 r. postanowił podjąć zawieszone postępowanie administracyjne.

Mając na względzie zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, Komendant [...] - działając na podstawie § 3, § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm. - dalej także: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.") - wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. rozkaz personalny nr [...], na mocy którego odmówił skarżącemu ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant [...] zauważył na wstępie, że zgodnie z treścią wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym sprecyzowała ona okres, o którego zaliczenie wnosi, organ pierwszej instancji nie rozpatrywał okresu od dnia [...] września 1991 r. do dnia [...] sierpnia 1997 r., tj. okresu już zaliczonego do wysługi lat, gdyż skarżący z dniem [...] września 1991 r. został przyjęty do służby w Policji. Jednocześnie, organ pierwszej instancji wskazał, że za okres nieuwzględniony w rozkazie, a wnioskowany przez stronę skarżącą została wydana odrębna decyzja administracyjna.

Przechodząc do analizy wydanego rozkazu personalnego organ pierwszej instancji stwierdził na wstępie - powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 204/99 oraz z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2040/18 - że istotą prowadzenia gospodarstwa rolnego jest to, aby nie tylko wykonywać pracę fizyczną w gospodarstwie, ale zarządzać nim, kierować oraz sprawować nad nim nadzór, co wyraża się tym, że do osoby prowadzącej gospodarstwo rolne zwykle należy podejmowanie decyzji. Komendant [...] podkreślił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się z uzyskaniem pełnoletności, tj. ukończeniem 18 lat i uzyskaniem pełnej zdolności do czynności prawnych.

Organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji oraz zeznań świadków wynika, że do czasu uzyskania przez skarżącego pełnoletności i pełnej zdolności do czynności prawnych jego przedstawicielem ustawowym była matka – I.B., która wyrażała zgodę na dokonywanie czynności prawnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ pierwszej instancji zauważył, że potwierdziła to I.B. w swoich oświadczeniach z dnia [...] marca 2021 r. oraz z dnia [...] czerwca 2021 r., z których wynika, że po śmierci swojego męża i nabyciu po nim spadku przez skarżącego w postaci udziału w gospodarstwie rolnym prowadziła je wspólnie ze skarżącym. Ponadto, matka skarżącego oświadczyła, że do czasu uzyskania przez niego pełnoletności była jego przedstawicielem ustawowym i wyrażała zgodę na dokonywanie przez niego czynności prawnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, m.in. dzierżawę gruntów rolnych, kupno i sprzedaż inwentarza, płodów rolnych, materiału siewnego, paliwa czy nawozów. Dodała jednocześnie, że po uzyskaniu przez skarżącego pełnoletności darowała mu swoje grunty rolne wchodzące w skład wspólnego gospodarstwa rolnego, które prowadził samodzielnie.

Organ pierwszej instancji podniósł, że wskazani przez skarżącego świadkowie – R.B. oraz W.S. zeznali, że przed uzyskaniem pełnoletności przez skarżącego dokonywanie czynności faktycznych i prawnych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego następowało za zgodą jego matki, z którą w tym czasie skarżący razem zamieszkiwał.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie kwestionował faktu prowadzenia przez skarżącego indywidualnego gospodarstwa rolnego. Jednakże, Komendant [...] podkreślił, że biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że nie ma podstaw do ustalenia skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia gospodarstwa rolnego w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r.

W piśmie z dnia [...] września 2021 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powyższego rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, w którym zarzucił naruszenie prawa przez wydanie spornego rozstrzygnięcia niezgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zauważył na wstępie, że we wspomnianym wyżej wniosku zwrócił się o wliczenie do wysługi lat okresu prowadzenie indywidualnego gospodarstwie rolnego, a nie o ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak uczyniono to spornym rozkazem personalnym. Skarżący wskazał, że wzrost uposażenia zasadniczego jest konsekwencja zaliczenia do wysługi lat okresów, o których mowa § 4 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Skarżący stwierdził, że to nie ustalenie wzrostu uposażenia warunkuje zaliczenie do wysługi lat określonego okresu, a wręcz odwrotnie zaliczenie okresu do wysługi lat warunkuje wzrost uposażenia zasadniczego, podobnie jak uzyskanie prawa do nagrody jubileuszowej. Ponadto, skarżący wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem przedmiotem postępowania było zaliczenie do wysługi lat okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego, a nie ustalenie konsekwencji tego zaliczenia. Zatem - w jego ocenie - sporny rozkaz personalny w swym rozstrzygnięciu jest niezgodny z ustaleniami i oceną dowodów dokonaną przez organ pierwszej instancji.

Jednocześnie, skarżący podkreślił, że w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. przewiduje zaliczenie do wysługi lat okresów, które na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Odrębnymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310 - dalej także: "ustawa o wliczaniu okresów pracy"). Skarżący zauważył, że art. 1 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przewiduje m.in. wliczenie do stażu pracy okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Z kolei, przepis art. 3 cyt. ustawy stanowi, że stwierdzenie istnienia takiego okresu następuje zaświadczeniem organu gminy (art. 3 ust. 1) lub zeznaniami dwóch świadków (art. 3 ust. 3). Skarżący podniósł, że złożenie takich dokumentów (zaświadczenia lub zeznań świadków), zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., powinno skutkować, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia zaliczeniem wskazanych w nich okresów do wysługi lat.

Skarżący podniósł, że dokumenty, o których mowa powyżej, przedstawił w toku postępowania, a były to:

- zaświadczenie z Urzędu Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego;

- protokół zeznań świadka R.B. z dnia [...] czerwca 2021 r.;

- protokół zeznań świadka W.S. z dnia [...] czerwca 2021 r.

Ponadto, skarżący zauważył, że prowadzenie gospodarstwa rolnego i podejmowanie w związku z tym czynności faktycznych i prawnych potwierdzały również:

- oświadczenie własne o prowadzeniu gospodarstwa rolnego złożone na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2569 ze zm.);

- ksero zaświadczenia z Urzędu Gminy C. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego;

- notarialnie poświadczone oświadczenie I.G. z dnia [...] lipca 2021 r.;

- notarialnie poświadczone oświadczenie I.B. z dnia [...] lipca 2021 r.;

- zaświadczenie nr [...] Wójt Gminy C. z dnia [...] maja 2021 r. potwierdzające opłacanie podatku rolnego od prowadzonego gospodarstwa rolnego od [...] stycznia 1988 r. do [...] sierpnia 1997 r.

Skarżący stwierdził, że wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest konsekwencją wynikającą z treści art. 101 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w szczególności § 3, określającego wysokość tego wzrostu. Skarżący zauważył, że przepisy te nie zawierają ograniczenia zaliczenia do wysługi lat okresów przed ukończeniem 18 roku życia, a więc w przypadku skarżącego od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. Skarżący stwierdził, że - wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji zawartym w uzasadnieniu spornego rozkazu - istnieją podstawy prawne do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie jest to kwestia przyznania takiego prawa, ale zaliczenia do wysługi odpowiednich okresów, zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., nawet jeśli przypadały one przed ukończeniem 18 roku życia (np. okres zatrudnienia jako młodociany).

W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji niezasadnie nie uznał okresu od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989r., jako okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Skarżący zarzucił jednocześnie, że w uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego organ nie wskazał przyczyn, z powodu których przedstawionym przez skarżącego dowodom, w szczególności zaświadczeniom i zeznaniom świadków, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Tymczasem, skarżący zauważył, że w swym piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. obszernie wyjaśnił kwestie mocy dowodowej zaświadczeń i podejmowanych w tym zakresie czynności, a także wyjaśnił kwestie bezzasadności powoływania się na orzecznictwo odmawiające uznanie prowadzenia gospodarstwa przez osoby nie mające ukończonego 18 roku życia. Niestety, jak wskazał skarżący, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego w żaden sposób nie odniósł się do jego wyjaśnień.

Ponadto skarżący podniósł, że wyraźne uzależnienie możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego od uzyskania pełnoletności nastąpiło dopiero ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2336 ze zm.). Skarżący zauważył, że powołana ustawa wprowadziła dopiero od dnia 1 stycznia 1991 r. ograniczenie wiekowe uznania osoby za rolnika. W tej sytuacji, skarżący uznał, że ustawowe ograniczenie nie obwiązywało zatem w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r., gdy skarżący prowadził gospodarstwo rolne dokonując w tym obszarze niezbędnych czynności faktycznych, ale i prawnych. Według skarżącego, zastosowanie wspomnianego wyżej ograniczenia oznaczało zatem zastosowanie prawa wstecz, co jest w przedmiotowej sprawie konstytucyjnie niedopuszczalne. Ponadto, skarżący wskazał, że sama ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie zawiera określenia wieku, od którego możliwe jest zaliczenie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Czyni to natomiast w przypadku zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym.

Skarżący uznał, że w przedmiotowej sprawie kluczowym dowodem na prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego również w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. był fakt opłacania podatku rolnego od prowadzonego gospodarstwa rolnego. Skarżący zauważył bowiem, że - pomimo nieposiadania pełnej zdolności do czynności prawnych - był podmiotem zobowiązania podatkowego wynikającego z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący podniósł, iż fakt ten potwierdza zaświadczenie nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2021 r.

Skarżący zauważył, że z powyższych względów nie żądał zaliczenia do wysługi lat okresu od samego początku, gdy stał się współwłaścicielem gospodarstwa, ale dopiero od momentu, gdy niezbicie został uznany przez organ podatkowy za zobowiązanego do opłacenia podatku z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że przyjęcie za prawidłowy wyrażonego przez organ pierwszej instancji poglądu, że nie mógł prowadzić gospodarstwa rolnego, gdyż był niepełnoletni, oznaczałoby w konsekwencji, że nie mógł być zobowiązany podatkiem z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy sporny rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmawiający skarżącemu ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant Główny Policji zauważył na wstępie, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.

Z kolei, jak wskazał organ odwoławczy, na podstawie art. 102 ustawy o Policji, upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia, z uwzględnieniem rodzajów okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobu jej dokumentowania oraz trybu postępowania w tych sprawach.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że taką regulację niewątpliwie stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, która w sposób wyraźny przewiduje zaliczenie określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. W świetle art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka.

Komendant Główny Policji wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotnym było zatem ustalenie, czy w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. skarżący prowadził indywidualne gospodarstwo rolne, w rozumieniu powyższego przepisu.

Organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ani też ustawodawca nie odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, tak jak to uczyniono w art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w przypadku pojęcia "domownik". Organ odwoławczy uznał, że rozwiązanie takie znajduje uzasadnienie z uwagi na cel tej regulacji, albowiem nie chodzi w niej o wliczenie do stażu pracy (służby) okresu, w którym dana osoba była właścicielem lub posiadaczem określonych użytków rolnych (lub gospodarstwa rolnego), czy też odprowadzała z tego tytułu składki na ubezpieczenie społeczne lub opłacała podatek rolny, ale o okres, w którym faktycznie takie gospodarstwo rolne prowadziła.

Organ odwoławczy jednocześnie zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego", o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, utożsamiane jest z definicją "rolnika" zawartą w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odwoławczy wskazał jednak, że z uwagi na fakt, że wymieniona regulacja weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r. pojęcie "rolnika" wymaga odkodowania z uwzględnieniem tych przepisów, które obowiązywały w okresie od dnia 1 stycznia 1988 r. do dnia 11 lipca 1989 r. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, wymaga odniesienia do definicji rolnika zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, rolnikiem była osoba prowadząca gospodarstwo rolne lub dział specjalny samodzielnie albo w charakterze współwłaściciela (współposiadacza) na gruntach stanowiących jej własność lub będących w jej posiadaniu, lub małżonek rolnika. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z tym przepisem wiek rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie był kryterium, które expressis verbis automatycznie wykluczałoby osobę, która nie ukończyła 18 roku życia, jako tę, która mogła być uznana jako rolnik w rozumieniu tej ustawy, a tym samym być objęta obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników indywidualnych. Niemniej jednak, organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie chodziło o potwierdzenie, że dana osoba spełnia kryteria wynikające z ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, które skutkują zmaterializowaniem się obowiązku ubezpieczenia przewidzianego wyłącznie dla ściśle określonej kategorii podmiotów, tj. rolników.

W ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie istotne było wyłącznie ustalenie, czy skarżący prowadził gospodarstwo rolne i w tym celu konieczne jest jedynie skorzystanie z definicji rolnika zamieszczonej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że zaświadczenie nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. stwierdzające, że w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1997 r. skarżący był podatnikiem podatku rolnego z tytułu gospodarstwa rolnego położonego w obrębie ewidencyjnym C. nie może stanowić dowodu, że skarżący prowadził w tym okresie gospodarstwo rolne.

Komendant Główny Policji zauważył, że istotą sporu w niniejszej sprawie nie było ustalenie, czy skarżący w danym okresie był uznawany za osobę podlegającą opodatkowaniu z określonego tytułu, ale ustalenie tego, czy skarżący w tym okresie rzeczywiście prowadził indywidualne gospodarstwo rolne lub też czy w ogóle mógł prowadzić gospodarstwo rolne. Według organu odwoławczego, opłacanie podatku rolnego na rzecz gminy nie stanowiło dowodu prowadzenia gospodarstwa rolnego, ponieważ owo opodatkowanie jest związane wyłącznie z własnością lub posiadaniem samoistnym gospodarstwa rolnego, a nie z prowadzeniem tego gospodarstwa.

Ponadto, organ odwoławczy uznał, że nie należy także stawiać znaku równości pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego a pracą w nim.

Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 maja 1988 r., sygn. akt III UZP 8/88, wpisanej do księgi zasad prawnych (OSNCP z 1988 r. nr 12, poz. 166), Komendant Główny Policji zauważył, że Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało dotychczas prawnie zdefiniowane, choć było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wielu orzeczeniach. Niemniej, jak podniósł organ odwoławczy, Sąd Najwyższy we wspomnianej uchwale uznał, że gospodarstwo rolne prowadzi ten, kto władając nim w sensie prawnym - jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny - wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Sąd Najwyższy miał uznać, że pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. W konsekwencji, Sąd Najwyższy stwierdził, że przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć zarówno zarządzanie nim, jak i faktyczną pracę w tym gospodarstwie, osobiście lub przy pomocy innych osób. Jednocześnie, Sąd Najwyższy miał wskazać, że samo zaś manifestowanie praw własnościowych do gospodarstwa rolnego nie może być traktowane jako równoznaczne z jego prowadzeniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III UK 77/05).

Komendanta Głównego Policji przyznał wprawdzie, że praca fizyczna może być samodzielnie wykonywana przez osobę nie mającą pełnej zdolności do czynności prawnych. Niemniej jednak, organ odwoławczy wskazał, że brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, iż możliwe jest zarządzenie w pełnym zakresie w odniesieniu do składników mienia ruchomego i nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przez osobę posiadającą jedynie ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 k.c.), zaś pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście (art. 10 § 1 k.c.).

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie mógł zatem w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. samodzielnie prowadzić gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy zauważył, że nie przeczył temu sam skarżący, który w swoim stanowisku (vide: pismo z dnia [...] marca 2021 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2021 r.) wyraźnie zaznaczył, że do dnia [...] lipca 1989 r. posiadał ograniczoną zdolność do czynności prawnych, a tym samym skuteczność czynności, jakie wymienił i jakie jego zdaniem podejmował, wymagała zgody jego przedstawiciela ustawowego. Według organu odwoławczego, już chociażby ta okoliczność wyklucza możliwość uznania, że skarżący samodzielnie prowadził gospodarstwo rolne.

Komendant Główny Policji podkreślił ponadto, że samo objęcie gospodarstwa lub jego części przez osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych nie jest równoznaczne z jego prowadzeniem, bowiem w stosunku do tej części gospodarstwa, której stał się on właścicielem, także nie mógł samodzielnie podejmować decyzji o charakterze zobowiązującym lub rozporządzającym bez zgody przedstawiciela ustawowego. Organ odwoławczy wskazał, że wspomniana zgoda ma charakter konstytutywny, bowiem czynność prawna może odnieść skutek prawny wyłącznie po uzyskaniu takiej zgody, natomiast bez jej uzyskania jest bezskuteczna. Według organu odwoławczego, może to świadczyć o tym, że w istocie prowadzącym takie gospodarstwo jest przedstawiciel ustawowy osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, skoro w ujęciu faktycznym i prawnym jest on decydentem, bowiem jego wola uskutecznia czynność prawną dokonaną przez osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych.

Komendant Główny Policji stwierdził, że oczywiście nie można wykluczyć tego, iż strona skarżąca wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym, a także tego, że jej wkład pracy w to gospodarstwo był znaczny. Nie może jednak to świadczyć o tym, że skarżący prowadził gospodarstwo rolne.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że wykazanie określonych zdarzeń związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego, w których uczestniczył skarżący, w sytuacji, gdy nie był on uprawniony na skutek braku pełnej zdolności do czynności prawnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, było bezprzedmiotowe, bowiem i tak nie mogłoby to skutkować stwierdzeniem, że był on zdolny do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał, że zakres jego uprawnień związany z posiadaniem jedynie ograniczonej zdolności do czynności prawnych uniemożliwiał samodzielne podejmowanie czynności natury funkcjonalnej, niezbędnych dla racjonalnej gospodarki w gospodarstwie rolnym. Te wymagały bowiem zgody jego przedstawiciela ustawowego.

Z tych względów, organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko zaprezentowane w judykaturze, iż "prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych, do których wymagana jest pełna zdolność do czynności prawnych, która wiąże się z uzyskaniem pełnoletniości (ukończone 18 lat życia)" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 204/99). Organ odwoławczy zauważył przy tym, że powołane orzeczenie NSA odnosi się m.in. do kwestii związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Według organu odwoławczego, jest to o tyle ważna uwaga, o ile zważy się, że definicja rolnika zawarta w tej regulacji nie zawierała kryterium wieku osoby, od spełnienia którego osoba nabywałaby zdolność do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy uznał, że kryterium wieku wynikało bowiem ipso facto z charakteru czynności stanowiących komponenty sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego".

Organ odwoławczy zauważył na marginesie, że obecnie w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników definiuje się rolnika, jako pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.

Komendant Główny Policji podkreślił, że w wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2040/18, Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, że ze względu na brak pełnoletności nie sposób przyjąć, aby osoba mogła zostać uznana za osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. Przy czym, jak zauważył organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał wspomnianą sprawę, odnosząc się do stanu faktycznego zaistniałego przed zmianą definicji rolnika zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zatem przed dniem 2 maja 2004 r. (a więc mając na względzie stan, w którym obowiązująca wówczas ustawa nie odnosiła się do wieku, jako jednego z kryteriów umożliwiających uznanie danej osoby, jako prowadzącej gospodarstwo rolne). Organ odwoławczy podniósł, że NSA wskazał wprost, że okres "do daty uzyskania pełnoletności, nie może być wliczony do stażu pracy na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy".

W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że - mając na uwadze regulacje zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - wskazać trzeba, że istotą regulacji nie jest "automatyczne" wliczenie tych okresów, a więc wypłata zwiększonego świadczenia tylko z tego tytułu, że wnioskodawca zamieszkiwał w gospodarstwie rolnym, jest nieuzasadniona.

Mając na względzie powyższe, Komendant Główny Policji stwierdził, że w sprawie ustalono w sposób bezsprzeczny, iż z uwagi na brak pełnej zdolności do czynności prawnych przez stronę skarżącą, która wynikała z faktu, że skarżący nie był osobą pełnoletnią (uzyskał on pełnoletność dopiero z dniem [...] lipca 1989 r.), nie mogła ona prowadzić gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie posiadał uprawnień do dokonywania czynności zobowiązujących i rozporządzających składnikami majątkowymi wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego bez zgody przedstawiciela ustawowego. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że skarżący nie mógł zatem w pełnym zakresie i samodzielnie zarządzać tym gospodarstwem, a jedynie w ograniczonym zakresie podejmować samodzielnie czynności w odniesieniu do tego gospodarstwa. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do uznania, że skarżący bezsprzecznie spełnia przesłankę "prowadzenia gospodarstwa rolnego".

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2021 r.

Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu, jak również rozkazowi personalnemu Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 6, art. 19 i art. 20 k.p.a. - przez uznanie przez organy obu instancji, iż są rzeczowo właściwe w zakresie rozstrzygania o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy;

2. naruszenie art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. - przez:

a. nieuwzględnienie zebranego materiału dowodowego wskazującego na fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego, zgodnie z ustawą z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy,

b. niewskazanie przyczyn, z powodu których organy obu instancji odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej przedstawianym w sprawie dowodom wskazującym na fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego, zgodnie z ustawą z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy;

3. naruszenie art. 17-22 kodeksu cywilnego - przez uznanie, że:

a. dokonywanie czynności prawnych przez osobę posiadającą ograniczoną zdolności do czynności prawnych nie może odbywać się samodzielnie,

b. w przypadku osoby ograniczonej w zdolności do czynność prawnych nie jest ona w stanie dokonać czynności prawnych, gdyż w ujęciu faktycznym i prawnym jej decydentem jest przedstawiciel ustawowy, którego wola uskutecznia czynność prawną;

4. naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin - przez uznanie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest możliwe jedynie samodzielnie, co wyklucza możliwość jego prowadzenia przy braku pełnej zdolności do czynności prawnych;

5. naruszenie art. 9 oraz art. 79a k.p.a. - przez:

a. nieudzielenie informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków w sprawie wliczenia do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zgodnie z ustawą z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy,

b. niewskazanie przesłanek zależnych od strony, których brak spełnienia lub wykazania będzie skutkował załatwieniem sprawy niezgodnie z wnioskiem.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2021 r., jak również utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.,

2. stwierdzenie wydania obu spornych rozkazów personalnych z rażącym naruszeniem prawa,

3. zwolnienie z kosztów sądowych w związku z tym, że skarga dotyczy działania ze stosunku służbowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła na wstępie, że właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Skarżący zauważył, że stwierdzenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ustawodawca przypisał organom gminy (art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy).

Ponadto, skarżący wskazał, że nie zwracał się do organu pierwszej instancji o rozstrzygnięcie, czy w jego życiu zaistniał okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwie rolnego uprawniający go do zaliczenia go do pracowniczego stażu pracy z dwóch powodów:

- po pierwsze, dlatego, że nie był on organem właściwym do rozstrzygania tego, gdyż cyt. ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. ustala, iż jest to w zakresie właściwości organów gminy,

- po drugie, dlatego, że posiadał już dokument urzędowy to stwierdzający.

W związku z powyższym, skarżący wskazał, że jego zamiarem było to, aby organ pierwszej instancji dokonał wliczenia ustalonego w zaświadczeniu okresu do jego wysługi lat, a nie dokonywał rozstrzygnięcia, czy okres taki miał miejsce. W tej sytuacji, skarżący uznał, że organy obu instancji poza zakresem swojej właściwości rzeczowej rozstrzygały o prawie zaliczenia okresów pracy (prowadzenia gospodarstwa) w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, gdy tymczasem zadanie to ustawowo zostało przypisane organom gminy, a jedyną alternatywną formą stwierdzenia zaistnienia takiego okresu są zeznania świadków, a nie rozstrzygnięcie pracodawcy.

W konsekwencji, skarżący stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie przypisują organom Policji (będącym pracodawcą) kompetencji do rozstrzygania o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

W związku z tym, skarżący uznał, że skoro zagadnienie wliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie należało do kompetencji organów Policji obu instancji , doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 19 i art. 20 k.p.a.

Skarżący zarzucił ponadto, że organy obu instancji nie odniosły się również do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego potwierdzającego fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego.

Skarżący zauważył, że Komendant Główny Policji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, iż posiadanie przez osobę jedynie ograniczonej zdolności do czynności prawnych wyklucza możliwość dokonywania czynności prawnych przez taką osobę samodzielnie. Tymczasem, według skarżącego, stwierdzenie takie jest sprzeczne z przepisami art. 20 i 21 k.c., które wyraźnie zezwalają na samodzielne dokonywanie czynności prawnych i rozporządzanie swoim majątkiem bez zgody przedstawiciela ustawowego. Skarżący zauważył, że samodzielność taką dopuszcza również art. 22 k.c. w zakresie przedmiotów majątku oddanych do swobodnego użytku osobie ograniczonej w zdolności do czynności prawnych przez jej przedstawiciela ustawowego. Zatem, zdaniem skarżącego, oczywiste jest to, że dokonywanie przez niego czynności prawnych, jako osobę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych, było możliwe samodzielnie i nie tylko za zgodą przedstawiciela ustawowego.

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy Kodeksu cywilnego również poprzez uznanie, że decydentem czynności prawnych dokonanych przez osobę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych jest jej przedstawiciel ustawowy, gdyż to jego wola w ujęciu faktycznym i prawnym uskutecznia czynność prawną. Tymczasem, według skarżącego, oczywistym jest to, że podmiotem decydującym o dokonaniu czynności prawnej nie jest przedstawiciel ustawowy osoby ograniczonej w zdolności do czynności prawnej, ale ona sama. Ponadto, skarżący zauważył, że brak ze strony osoby ograniczonej w zdolności do czynności prawnych woli dokonania czynności prawnej uniemożliwia jej dokonanie przez jej przedstawiciela ustawowego.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nieuzasadnione było stanowisko Komendanta Głównego Policji, że przedstawiciel ustawowy dokonuje czynności za osobę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych. Skarżący podkreślił, że przedstawiciel ustawowy nie może w żadnym wypadku w jej imieniu dokonać czynności prawnych. Tymczasem, ustawowo dopuszczalne jest dokonywanie takich czynności przez osobę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych bez zgody jej przedstawiciela. Skarżący zauważył, że osoba przedstawiciela ustawowego jest jedynie uprawniona do potwierdzania ważności umów zawartych przez osobę, której jest przedstawicielem i potwierdzenie to nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może sama potwierdzić zawartą umowę po uzyskaniu pełnej zdolności do czynności prawnych.

W związku z powyższym, skarżący uznał, że wywodzenie przez organ odwoławczy, iż w okresie, w którym skarżący posiadał ograniczoną zdolność do czynności prawnych, nie mógł on samodzielnie dokonywać czynności prawnych, a także że ich decydentem była jego matka, jako przedstawiciel ustawowy, jest ustaleniem obrażającym w sposób rażący podstawowe instytucje prawa cywilnego, jaką są zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych.

Ponadto, skarżący zauważył, iż Komendant Główny Policji wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, że istotnym elementem prowadzenia gospodarstwa rolnego jest samodzielność, a także wskazał, że może to następować tylko w wyniku samodzielnie podejmowanych czynności prawnych. Tymczasem, jak podniósł skarżący, sam organ odwoławczy powołał się jednaj na przepis art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, który stanowi, że prowadzenie gospodarstwa rolnego może nastąpić samodzielnie, albo również ze współwłaścicielem, a nawet współposiadaczem i to nie koniecznie na gruntach własnych, ale chociażby tylko będących w jego posiadaniu. Według skarżącego, przepis ten przesądza jednoznacznie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest możliwe również niesamodzielnie, tj. przy współudziale innych osób, szczególnie gdy są one współwłaścicielami gospodarstwa. W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko o braku możliwości samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego jest sprzeczne z powołanym przepisem cyt. ustawy.

Skarżący zarzucił ponadto, że organy obu instancji nie zastosowały się również do zasady zagwarantowanej w art. 9 k.p.a., albowiem nie informowały skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w sprawie wliczenia do wysługi lat prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego, organy nie dopełniły powyższego obowiązku w dwóch płaszczyznach:

- po pierwsze, nie informowały skarżącego o okolicznościach odmowy mocy dowodowej zeznań świadków potwierdzających prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego, a

- po drugie, nie poinformowały skarżącego o ewentualnej możliwości wykazania okoliczności prawnych, które usuną przeszkodę w ustaleniu jego prawa do zaliczenia aktywności w gospodarstwie rolnym do wliczenie, jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym

Według skarżącego, organy obu instancji nie dopełniły również obowiązku wskazania mu przesłanek, których spełnienie lub wykazanie warunkuje to, że załatwienie sprawy zgodnie z jego wnioskiem jest możliwe.

Konkludując, skarżący uznał, że - wbrew stanowisku organów Policji obu instancji - przepisy prawa nie wymagają ani samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani też samodzielnego dokonywania czynności prawnych. Według skarżącego, wspomniana samodzielność naruszałoby istotę współwłasności.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 217), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A.B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., jak i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydany w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozkazy personalne, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniu przedmiotowych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r.

Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji - wydając sporne rozkazy personalne - dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant [...], wydając wskazane wyżej rozkazy personalne w przedmiocie odmowy ustalenia stronie skarżącej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego - działali zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych rozkazów personalnych wydanych w sprawie zainicjowanej raportem skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r., należy zauważyć na wstępie, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji).

Do wspomnianej wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 wspomnianego rozporządzenia. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.).

W świetle § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Z przytoczonych wyżej unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu służby mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych, określonych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Takie uprawnienie może być zrealizowane wyłącznie według reguł określonych w przepisach szczególnych.

W art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ustawodawca wskazał, że ilekroć przepisy prawa (w tym przypadku § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.) przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka.

Istotą powołanego przepisu cyt. ustawy jest prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka.

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w przepisach powołanej ustawy nie zdefiniował pojęcia "prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego".

W tej sytuacji, przyjmuje się, że definiując to pojęcie, należy posiłkować się zarówno orzecznictwem sądów administracyjnych, jak i poglądami przedstawicieli doktryny.

Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1858/01, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez prowadzenie gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza, w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego, przy czym - jak wskazał wyraźnie NSA - nie jest też właściwe na tle komentowanej ustawy rozróżnianie pracy w gospodarstwie rolnym od jej prowadzenia, albowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wlicza się okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego.

Jednocześnie, warto zauważyć, że wspomniana ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie wymaga natomiast, aby "prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego" było równoznaczne z osobistą pracą w tym gospodarstwie. W tej sytuacji, prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest zatem nie tylko osobista fizyczna praca w gospodarstwie, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 30/14).

W konsekwencji, w judykaturze wskazuje się, że prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, polega na podejmowaniu czynności prawnych, do których wymagana jest pełna zdolność do czynności prawnych, która wiąże się z uzyskaniem pełnoletności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 204/99, LEX nr 47417).

Również w doktrynie przyjmuje się, że prowadzenie gospodarstwa rolnego polega na podejmowaniu czynności prawnych, do których wymagana jest pełna zdolność do czynności prawnych, która wiąże się z uzyskaniem pełnoletności (ukończone 18 lat życia). W konsekwencji, zdaniem przedstawicieli doktryny, wyklucza to uznanie, że osoba przed 18 rokiem życia prowadzi gospodarstwo rolne (por. Agnieszka Rzetecka-Gil /w:/ Ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2022 i powołane tam orzeczenia, w tym m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 144/08, LEX nr 525765).

Warto w tym miejscu zauważyć, że w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1999 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA 204/99, skład orzekający odniósł się m.in. do kwestii związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, co jest o tyle istotne, że definicja rolnika zawarta w tej ustawie nie odnosiła się expressis verbis do kryterium wieku osoby, od spełnienia którego osoba nabywałaby zdolność do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Jednocześnie, warto również podkreślić, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w przepisie art. 6 pkt 1 definiuje rolnika, jako pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Wskazać należy, że cytowana definicja została wprowadzona w tym kształcie do wymienionej ustawy art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 91, poz. 873) i obowiązuje od dnia 2 maja 2004 r. W konsekwencji, definicja rolnika zawarta w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w poprzednim brzmieniu, tj. przed dniem 2 maja 2004 r., nie odnosiła się do kryterium pełnoletności osoby prowadzącej gospodarstwo rolne. Tymczasem, zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2040/18, również wskazał, że ze względu na brak pełnoletności nie sposób przyjąć, aby osoba mogła zostać uznana za osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. Co istotne, NSA wyraził ten pogląd, rozstrzygając sprawę na gruncie stanu faktycznego zaistniałego przed zmianą definicji rolnika zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zatem przed dniem 2 maja 2004 r. (która nie odnosiła się do wieku jako jednego z kryteriów umożliwiających uznanie osoby jako prowadzącej gospodarstwo rolne).

W tej sytuacji, stwierdzić należy, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - okresu do daty uzyskania przez skarżącego A.B. pełnoletności organ Policji nie mógł zaliczyć, jako okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego wliczonego do stażu pracy, na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazującego na brak kognicji (właściwości rzeczowej) organów Policji obu instancji w zakresie rozstrzygania o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie do pracowniczego stażu pracy, stwierdzić należy, że - w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - nie ulega wątpliwości, że organ gminy w dokumencie (który de facto w ramach procedury postępowania administracyjnego przed właściwym organem Policji jest dowodem w sprawie) wyłącznie stwierdza pewien fakt, w tym przypadku okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Tym samym, uznać należy, że organ gminy nie bada innych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji ustalającej prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, bowiem pozostaje to poza jego właściwością rzeczową. Nie ulega zatem wątpliwości, że organem obowiązanym do zweryfikowania spełniania przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do wydania decyzji ustalającej jest wyłącznie organ Policji, który w ramach podejmowanych czynności obowiązany jest ustalić, czy wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że organy Policji obu instancji działały na podstawie i w granicach prawa, o czym wprost przesądza przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., który jednoznacznie stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie zapada poprzez wydanie w tym zakresie decyzji (rozkazu personalnego).

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia materiału dowodowego wskazującego na fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego oraz zarzutu niewskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawianym w sprawie dowodom wskazującym na fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego, zauważyć należy, że podstawą rozstrzygnięcia dokonanego przez organy Policji obu instancji był fakt braku pełnoletności wnioskodawcy we wnioskowanym okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. Ponadto, warto zauważyć, że z uzasadnienia obu spornych rozkazów personalnych nie wynika, aby organy Policji podważały moc dowodową dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania. Niemniej jednak, organy wyraźnie stwierdziły brak podstaw prawnych do ustalenia skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia gospodarstwa rolnego w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r., albowiem w przedmiotowej sprawie ustalono, iż z uwagi na brak pełnej zdolności do czynności prawnych przez stronę skarżącą, która wynikała z faktu, że nie był on osobą pełnoletnią (uzyskał on pełnoletność z dniem [...] lipca 1989 r.), nie mógł on prowadzić gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie nie posiadał on uprawnień do dokonywania czynności zobowiązujących i rozporządzających składnikami majątkowymi wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego bez zgody przedstawiciela ustawowego. Nie mógł zatem w pełnym zakresie i samodzielnie zarządzać tym gospodarstwem, a jedynie w ograniczonym zakresie podejmować samodzielnie czynności w odniesieniu do tego gospodarstwa, co bezsprzecznie nie wypełnia desygnatów sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego". W konsekwencji, uznać należy, że skoro dla skuteczności czynności prawnych o charakterze rozporządzającym i zobowiązującym podjętych przez osobę z ograniczoną zdolnością do czynności prawnych, wymagana jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego, to osoba taka nie spełnia przymiotu podmiotu prowadzącego indywidualne gospodarstwo rolne, co znajduje potwierdzenie w powołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych.

Jeśli chodzi o podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy Policji faktu samodzielnego prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego, należy zauważyć, że o ile w przypadku pracy fizycznej w gospodarstwie nie można mieć wątpliwości co do dopuszczalności wykonywania pracy fizycznej przez osobę niepełnoletnią, to w przypadku zarządzania takim gospodarstwem brak jest podstaw do przyjęcia, że osoba taka może samodzielnie zarządzać (prowadzić, decydować) gospodarstwem rolnym.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieudzielenia informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków w sprawie wliczenia do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, czy też zarzutu dotyczącego niewskazania przesłanek zależnych od strony skarżącej, których brak spełnienia lub wykazania będzie skutkował załatwieniem sprawy niezgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, nie sposób zgodzić się z sugestią strony skarżącej, jakoby miało dojść do naruszenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne przepisów art. 9 i art. 79a k.p.a., tym bardziej, że z przepisów tych nie wynika, iż obowiązkiem organów administracji publicznej jest udzielanie szczegółowych wskazówek prawnych uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwanie optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych.

Reasumując, Sąd uznał, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] nie naruszają prawa, zaś argumenty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przed podjęciem spornych rozstrzygnięć organy administracji orzekające w sprawie przeprowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jednocześnie, organy obu instancji swoje stanowisko w sprawie należycie uzasadniły - stosownie do przesłanek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał ponadto, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant [...] nie dopuścili się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 26 lutego 2021 r., wszechstronnie wyjaśnili wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnili w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów prawa materialnego - brak było podstaw do uwzględnienia argumentacji strony skarżącej.

W konsekwencji, uznać należy, że organy Policji prawidłowo stwierdziły, iż skarżący w spornym okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] lipca 1989 r. nie prowadził indywidualnego gospodarstwa rolnego, co w konsekwencji dało podstawę do odmowy ustalenia skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wspomniany wyżej okres.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.