II SA/Wa 2339/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Postanowieniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (zwany dalej: KWP, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2018 r. przeciwko [...] M. C. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz) wszczęto postępowanie dyscyplinarne. Zarzucono mu, że w dniu [...] lipca 2018 r. w Prokuraturze Okręgowej w B. przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że nie wykonując w tym czasie czynności służbowych, ani poleceń przełożonych, bez wiedzy i zgody przełożonych, Prokuratorowi Prokuratury Okręgowej w B. (wykonującemu czynności procesowe w sprawie [...],[...] wobec A. P., podejrzanego o czyn z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii i inne, wobec którego Wydział Kryminalny Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wystąpił z wnioskiem o zastosowanie tymczasowego aresztowania), przedstawił się jako Naczelnik Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w B.. Następnie zaproponował zastosowanie wobec podejrzanego A. P., członka swojej rodziny, instytucji poręczenia określonej w art. 272 k.p.k., wskazując siebie - naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w B. jako osobę godną zaufania, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., zwana dalej: u.p.) w związku z § 15 pkt 1 Zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznych w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 99, ze zm., zwane dalej: zarządzeniem nr 30).

Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. KWP, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 w związku z art. 6 lit. f u.p., orzekł o zwolnieniu skarżącego – naczelnika Sztabu Policji z dniem [...] lipca 2018 r. z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu z dniem [...] lipca 2018 r. do dyspozycji KWP w dotychczasowych składnikach uposażenia tj. w 11 (jedenastej) grupie zaszeregowania z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej i stawką uposażenia zasadniczego 3.810 zł oraz dodatkiem funkcyjnym w wysokości 1.900 zł. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że charakter zarzucanego skarżącemu czynu uniemożliwia dalszą realizację przez niego zadań na stanowisku naczelnika wydziału, w związku z czym zachodzi konieczność zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Fakt przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych wynika z konieczności jego niezwłocznego odsunięcia od realizowania zadań służbowych na stanowisku naczelnika Sztabu Policji KWP.

W odwołaniu złożonym na powołany wyżej rozkaz personalny skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne, ogólnikowe, nieprecyzyjne uzasadnienie

uniemożliwiające podjęcie merytorycznej polemiki z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji, brak w uzasadnieniu podania podstaw faktycznych oraz brak przytoczenia okoliczności i rozumienia przesłanki "charakteru czynu" i "utraty zaufania";

2. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu rozwinięcia zasadności nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności;

3. zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak informacji o wszczęciu postępowania, uniemożliwienie zajęcia stanowiska, zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków dowodowych; art. 37a pkt 1 u.p., poprzez brak wskazania przesłanek i uzasadnienia przeniesienia do dyspozycji przełożonego.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie

rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o: 1) uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji KWP, 2) ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 30 lipca 2018 r. oraz datę przeniesienia do dyspozycji KWP na dzień 31 lipca 2018 r., 3) w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy wskazał m.in., że jednym z podstawowych warunków wykonywania zadań nałożonych na Policję, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.p., jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 u.p. Przejawem podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 u.p. uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Wskazując treść art. 32 ust. 1 u.p. organ odwoławczy podał, że ustawa ta nie określa żadnych warunków zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący tej czynności.

Zatem przepisy omawianej ustawy pozostawiają właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości przeniesienia policjanta do dyspozycji. Ponadto decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 u.p. nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a pkt 1 u.p. ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa, nie zobowiązuje przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Zatem przełożony właściwy w sprawach osobowych uprawniony jest do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa. Zastrzegł jednak, że ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 k.p.a. W kontekście powyższego ocenił, że zaskarżony rozkaz personalny wydany został przez organ właściwy oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne.

KGP wskazał, że ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych od subiektywnego przekonania policjanta co do przydatności na dotychczas zajmowanym stanowisku. Przywołując § 1 pkt 6 i § 3 zarządzenia nr 30 wskazał, że Policja jest organizacją posiadającą strukturę zhierarchizowaną a cele, których realizacji ma służyć przyjęty model struktury tej formacji, wymusza ustanowienie odpowiednich mechanizmów umożliwiających elastyczne kształtowanie stanów kadrowych w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych tych jednostek. Instrumentem służącym sprawnej realizacji tego zadania jest właśnie możliwość zwolnienia funkcjonariusza

z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 37a u.p., aby na to stanowisko mógł być mianowany inny funkcjonariusz, który w ocenie przełożonego w sposób najbardziej efektywny będzie realizował ustawowe zadania określonej komórki organizacyjnej, jednostki Policji, a w konsekwencji Policji.

Odpowiedzialnością za właściwy dobór i liczebność funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach Policji lub w komórkach organizacyjnych tych jednostek ustawodawca obciążył właściwych komendantów, którzy są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania (art. 6f u.p.). Właściwy komendant występuje w podwójnej roli. Jest zarówno przełożonym, jak i kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji. Jest więc zobowiązany jest do podejmowania takich działań i decyzji, które leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny zapewnią realizację wytyczonych Policji ustawowo zadań. Zatem musi ważyć interes policjanta (słuszny interes strony) oraz interes społeczny, który w tym przypadku jest zbieżny z interesem służby. Nie ulega wątpliwości, że w tej konkretnej sytuacji, w przypadku kolizji pomiędzy tymi dwoma dobrami, interes policjanta musi ustąpić przed interesem służby.

Organ wskazał, że dynamicznie zmieniające się okoliczności skutkują tym, iż większość z rozkazów i poleceń służbowych wydawana jest ustnie. Stąd tak istotne zaufanie przełożonego do swojego podwładnego. Wyeliminowanie czynnika, jakim jest zaufanie, jako niezbędnego elementu umożliwiającego funkcjonowanie niezakłóconego kanału komunikacyjnego pomiędzy przełożonym i podwładnym, implikowałoby konieczność formalnego dokumentowania każdego działania przełożonego, tj. określenia podmiotu zobowiązanego, zakresu polecenia, terminu wykonania, skutków jego niewykonania, etc., a także sprawozdawczego udokumentowania prawidłowego wykonania tego polecenia przez podwładnego. To z kolei uniemożliwiałoby szybką i skuteczną reakcję na określone zjawiska lub zdarzenia, a tym samym utrudniałoby albo wręcz uniemożliwiałoby realizację ustawowych zadań Policji. Zatem utrata zaufania jest tym czynnikiem, który może determinować przełożonego właściwego w sprawach osobowych do podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do jego dyspozycji. Istota zagadnienia zasadza się wyłącznie na ustaleniu przyczyny, która skutkowała jej utratą.

Skarżący zajmował jedno z najwyższych stanowisk kierowniczych w KWP w B.. Bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez KWP do funkcjonariusza, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, miała związek z sytuacją zaistniałą w dniu [...] lipca 2018 r. dotyczącą działania funkcjonariusza w sprawie karnej. Okoliczności tego zdarzenia, jak również ocena zachowania skarżącego znalazła swoje odzwierciedlenie w postępowaniu dyscyplinarnym, wszczętym przeciwko funkcjonariuszowi w dniu [...] lipca 2018 r., w którym zarzucono mu popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej. Już samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi zajmującemu stanowisko kierownicze uzasadnia decyzję o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie bowiem z art. 134i ust. 1 u.p. przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego. W niniejszej sprawie kluczowy jest sam fakt, że funkcjonariusz jest obwiniony o zachowanie, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 3 u.p., opisane w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego.

Zaznaczył, że zasada prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, skierowana jest w odmiennym kierunku, niż w postępowaniu dyscyplinarnym. Celem w tym

przypadku jest bowiem wyłącznie ustalenie czy dane okoliczności, w których uczestniczył dany policjant, albo które są z nim immanentnie związane, skutkują utratą do niego zaufania przez przełożonego, a tym samym zagrażają dobru jakim jest interes służby. Organ odwoławczy wskazał, że dobro służby stanowi granicę, w rozumieniu art. 7 k.p.a., decyzji uznaniowych. Ustalenie prawdy materialnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37a u.p., zmierza wyłącznie do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wyjaśnił też, że nie może być mowy o automatycznym mianowaniu na inne stanowisko służbowe, w sytuacji zwolnienia z poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego. Skarżący piastował stanowisko kierownicze, a źródłem zwolnienia go z tego stanowiska był udział w zdarzeniu uzasadniający wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko niemu i związana z tym utrata zaufania do niego przez przełożonego. Zatem mianowanie na nowe stanowisko, w szczególności jeśli miałoby ono być stanowiskiem równorzędnym lub wyższym, byłoby równoznaczne z mianowaniem albo powołaniem na stanowisko kierownicze lub samodzielne. To z kolei przeczyłoby zasadności zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego.

Zdaniem KGP, słuszny interes skarżącego nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś zawarta w odwołaniu argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz personalny, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organ zobowiązany był do zbadania wyłącznie czy w tym przypadku przełożony działał w granicach przyznanych mu kompetencji oraz czy podjęta przez niego decyzja nie miała cech dowolności. W obu przypadkach wykazano zgodność z prawem podjętych działań.

Zatem nie budzi wątpliwości, że działanie w granicach uznania administracyjnego, o którym mowa wyżej, nie naruszyło treści normy zawartej w art. 7 k.p.a. ani innych, obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Decyzja ta mieści się także w granicach nadanego KWP upoważnienia ustawowego i w zaistniałych okolicznościach należy uznać ją za uzasadnioną. Z tych też względów zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Podał, że nie można uwzględnić wniosku dowodowego skarżącego zawartego w odwołaniu, bowiem nie ma on znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, iż niezasadny uznał zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania, w szczególności poprzez uniemożliwienie zajęcia stanowiska, zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków dowodowych. Wyjaśnił, iż z dokumentów sprawy wynika, że prawo to nie było ograniczone przez organ I instancji. Korzystanie z przysługujących uprawnień wymaga jednak podjęcia przez stronę określonej aktywności, której nie może zastąpić w żaden sposób działanie organu. Tymczasem funkcjonariusz ani w chwili doręczenia mu rozkazu personalnego o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, ani w postępowaniu odwoławczym, nie skorzystał z uprawnienia do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Zgodził się natomiast z uchybieniem proceduralnym związanym z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., ocenił jednak, że nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy. Zdarzenie w którym uczestniczył skarżący skutkowało utratą zaufania do niego przez przełożonego. Organ zobowiązany był do natychmiastowej i skutecznej reakcji na zaistniałe zdarzenie, w celu ochrony dobra jakim jest interes służby.

KGP wskazał dalej, że organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W skardze na powołany wyżej rozkaz personalny skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego i o umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, wskazanych w odwołaniu od rozkazu personalnego KWP nr [...] dnia [...] lipca 2018 r., jest to bowiem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 77 w związku z art. 136 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, co nie pozwoliło w sposób swobodny (a nie dowolny, jak to uczynił organ) wyjaśnić wszystkich okoliczności sprawy i należycie uzasadnić uznaniowy charakter decyzji;

2. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazywanych w odwołaniu;

3. art. 7 k.p.a. poprzez brak dążenia do ustalenia prawny obiektywnej oraz brak

uwzględnienia słusznego interesu skarżącego jako strony postępowania, a dowolne oparcie rozstrzygnięcia na bliżej niedoprecyzowanym interesie społecznym;

4. art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. polegające na braku należytego wskazania na czym polega interes służby i dlaczego przeważa on nad interesem indywidualnym skarżącego, a także wydaniu decyzji z naruszeniem zasady przekonywania;

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu, podczas gdy rozkaz ten należało uchylić w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozkazów personalnych stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 u.p. Zgodnie art. 32 ust. 1 i 2 u.p. do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Wprawdzie brzmienie powyższego przepisu może wskazywać, iż jest to przepis o charakterze wyłącznie kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, a nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 u.p., z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1118/10 – LEX nr 951934, z 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1736/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie zaś z art. 37a pkt 1 u.p., policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.

W orzecznictwie sadowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że możliwość z art. 37a pkt 1 u.p. służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak jest podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a u.p. oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1952/15, Lex nr 2296501).

Przyjmuje się, że sama możliwość takiego działania przez przełożonych ma służyć należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Zastosowanie art. 37a u.p. nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek, skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2962/15 – LEX nr 2296503).

W orzecznictwie uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalenia stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Sądy nie mogą więc wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 464/15).

Oceniając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcia te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Orzekające w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym organy dokonały prawidłowej wykładni przytoczonych wyżej przepisów prawa oraz właściwie je zastosowały, nadto uzasadnienia podjętych rozkazów personalnych nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn ich podjęcia.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy, brak w nim cechy równości stron, bowiem charakteryzuje się on podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika, który jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych; przełożony wszystkich funkcjonariuszy ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej sobie jednostce organizacyjnej.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że w związku ze zdarzeniem, jakie miało miejsce w dniu [...] lipca 2018 r., KWP mógł utracić zaufanie do skarżącego. Ze względu na wysoką funkcję pełnioną przez skarżącego, organ I instancji bez wątpienia miał podstawy uznać, że dalsze pełnienie służby na stanowisku naczelnika Sztabu Policji do czasu ustalenia, czy doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, może godzić w dobre imię Policji. Zajmowanie dotychczasowego stanowiska przez funkcjonariusza, mimo utraty zaufania przełożonego, mogło negatywnie wpłynąć na interes służby. Trafnie wywodzi organ, że wzajemne zaufanie pomiędzy osobami pełniącymi kierownicze stanowiska w zhierarchizowanej instytucji, gdzie wymagane może być podejmowanie szybkich działań operacyjnych, jest warunkiem właściwego jej funkcjonowania. O utrzymaniu stanu takiego zaufania nie sposób mówić, gdy z wniosku przełożonego, wszczęto wobec podwładnego postępowanie dyscyplinarne. Taka perspektywa wpłynęła na podjęcie przez organ I instancji konkretnych działań w sferze polityki kadrowej, dla zapewnienia optymalnych warunków do prawidłowego funkcjonowania podległej mu jednostki organizacyjnej Policji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, wśród przesłanek przemawiających za zwolnieniem funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesieniem do dyspozycji przełożonego, wymienił właśnie utratę zaufania, która negatywnie wpływa na interes służby. Ustawa nie definiuje wprost tego pojęcia, lecz w orzecznictwie przyjmuje się, że przy odczytywaniu tego zwrotu należy sięgać do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów tej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p., Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podstawowe zadania Policji określa ust. 2-4 tego przepisu. Realizacja tych zadań przez policjantów wymaga spełnienia przez nich warunków określonych w art. 25 ust. 1 u.p. w tym m.in. nieposzlakowanej opinii. Stosownie do art. 58 ust. 1 i art. 27 ust. 1 u.p. policjant jest obowiązany dochować obowiązków, wynikających z roty złożonego ślubowania. Rota ta obejmuje m.in. przestrzeganie dyscypliny służbowej oraz wykonywanie rozkazów i poleceń przełożonych, a także strzeżenie dobrego imienia służby oraz przestrzeganie zasad etyki zawodowej.

Sąd podzielił stanowisko KGP, że dalsze pozostawanie skarżącego na zajmowanym dotychczas wysokim stanowisku, mogłoby oddziaływać negatywnie na postrzeganie całej formacji, skoro toczy się w stosunku do niego postępowanie dyscyplinarne. Zatem w sytuacji, gdy wobec funkcjonariusza, pełniącego równocześnie kierownicze stanowisko, jego przełożony inicjuje postępowanie dyscyplinarne, odwołanie z pełnionego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji przełożonego musi być uznane za zasadne, jest logicznym następstwem postawienia zarzutów. Także w kontekście ochrony społecznego wizerunku formacji Policji uzasadnione jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska kierowniczego osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie dyscyplinarne. Nie przesądza to przy tym o jego zasadności.

Nieuzasadnione są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 77, art. 136, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy oraz wydanego rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy zebrał i rozpoznał cały niezbędny materiał dowodowy, podjęte orzeczenie mieści się w granicach uznania administracyjnego, a uzasadnienie rozkazu wyczerpująco wyjaśnia przesłanki jego podjęcia. Niewątpliwe na etapie wydania rozkazu przez organ I instancji postępowanie dyscyplinarne nie było jeszcze faktycznie prowadzone i uzasadnienie rozstrzygnięcia jest lakoniczne i zwięzłe. Jednak fakt utraty zaufania potwierdzony został postawieniem zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym, co KWP podkreśla.

Ponadto organ odwoławczy uwzględnia stan sprawy na dzień orzekania. Z tego względu podnoszone przez skarżącego zarzuty, że organ nie zbadał istotnych okoliczności sprawy, wiążących się jednocześnie z postępowaniem dyscyplinarnym ("co stało się przyczyną udania się policjanta do Prokuratury i czy działanie to mogło bezpośrednio wpłynąć na utratę zaufania przełożonego") oraz nie zgromadził dowodów, które były niezbędne do ustalenia w całości stanu faktycznego, wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Mogą być wyłącznie przedmiotem badania w postępowaniu dyscyplinarnym. W ramach postępowania o zwolnienie ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące merytorycznej zasadności postawienia zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. W sprawie nie są sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne - na etapie orzekania przez KGP toczyło się już postępowanie dyscyplinarne, które zainicjowane zostało jeszcze przed wydaniem rozkazu personalnego przez KWP.

Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, wszczęte przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne jest odrębne i nie ma wpływu na postępowanie niniejsze, prowadzone w trybie art. 37a pkt 1 u.p. Organ podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 u.p. nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji. Organ słusznie wskazał, że sam fakt wydania decyzji sprzecznej z oczekiwaniami funkcjonariusza nie świadczy o tym, by doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie Sadu bezzasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organy uprawnione do podejmowania decyzji muszą brać pod uwagę nie tylko interes konkretnego policjanta, ale mieć na względzie interes jednostki organizacyjnej, co wykazane zostało przez organ w niniejszej sprawie. KGP nie podważał przy tym interesu skarżącego, a jedynie uznał, że nie ma on pierwszeństwa przed interesem służby (interesem społecznym). Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wystarczająco wyjaśnił, dlaczego właśnie interes skarżącego musi ustąpić przed interesem służby. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji Sąd stwierdził zasadność podjętych w postępowaniu administracyjnym przez organy Policji rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.