II SA/Wa 127/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r. V. S. złożył sędzia WSA Łukasz Krzycki

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] (dalej także: "KWP z siedzibą w [...]" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm. - dalej także: "ustawa o Policji") w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.T. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej także: "KPP w [...]" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

W wyniku analizy zgormadzonego materiału dowodowego, Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący A. T.był funkcjonariuszem Policji, zatrudnionym w KPP w [...]. Na podstawie rozkazu personalnego został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2010 r.

Skarżący w chwili zwolnienia posiadał 81 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

W związku z powyższym, skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania z tytułu należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy, według stanu na dzień zwolnienia ze służby w Policji, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu [...] listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego, Komendant Powiatowy Policji w [...] - powołując się na przepisy art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Jednocześnie, organ pierwszej instancji zauważył, że w świetle art. 115a ustawy o Policji, obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Niemniej, organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. stanowi, iż przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia [...] listopada 2018 r.

Ponadto, organ pierwszej instancji podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r., zaś przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz od dnia [...] listopada 2018 r.

Mając powyższe na względzie, Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że skarżący A. T. nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed [...] listopada 2018 r. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, zasadne jest uznanie, że naliczenie i wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu.

W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji oraz ponowne przeliczenie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, skarżący zarzucił, iż KPP w [...] działa na jego szkodę, albowiem - łamiąc Konstytucję RP i nie respektując wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w sposób świadomy ignoruje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2847/19, który wydany został w identycznej sprawie, a który znajduje się w posiadaniu KWP z siedzibą w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wskazał, że skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając na względzie brzmienie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, organ odwoławczy zauważył, że skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy z dniem zwolnienia ze służby w Policji, a więc przed dniem [...] listopada 2018 r. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że naliczenie i wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy, nie ma więc podstaw do przyznania skarżącemu prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem - według organu odwoławczego - strona skarżąca nie podnosi w swoim odwołaniu żadnych nowych okoliczności poza dotychczas wskazanymi.

W tej sytuacji, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] prawidłowo i zgodnie z obowiązującym stanem prawnym ustalił okoliczności oraz stan faktyczny w sprawie.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący A. T., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2020 r., a także zobowiązanie Komenda Powiatowego Policji w [...] do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia decyzji w przedmiocie wyliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wskazujący jako podstawę do wyliczenia ekwiwalentu odpowiednie stosowanie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wypłaty należnych odsetek, strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisu ustawy, na mocy obowiązujących przepisów, nie ma mocy wstecznej, gdy tymczasem wyroki Trybunału Konstytucyjnego dokonują uchylenia niekonstytucyjnego przepisu prawa z mocą wsteczną, uznając dany przepis za niezgodny z Konstytucją od początku jego obowiązywania;

- naruszenie art. 115a w związku z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji - poprzez ich niezastosowanie, pomimo zaktualizowania się przesłanek do ich zastosowania, wyrażające się w tym, iż na skutek wniosku skarżącego o ponowne wyliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego organ powinien dokonać wyliczenia wartości ekwiwalentu zgodnie z normą ujętą w w/w przepisach, czego nie uczynił;

- naruszenie art. 7 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak podjęcia przez organ z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy mającej na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co doprowadziło do utrwalenia stanu niezgodnego z prawem i braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a - poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań przed wydaniem decyzji w sprawie, pomimo iż brak było przesłanek uzasadniających brak zawiadomienia skarżącego o możliwości dokonania ww. czynności przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie;

- naruszenie art 138 § 1 pkt 2 z związku z art. 104 § 1 w związku z art. 15 k.p.a - poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej stanowi załatwienie sprawy administracyjnej niewymagające wydania decyzji administracyjnej, co skutkuje uznaniem, iż postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy i organ pierwszej instancji było nie dopuszczalne, w związku z czym decyzja wydana przez organ pierwszej instancja była bezpodstawna, co uzasadniło uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości, gdy tymczasem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być wyrażona w formie decyzji administracyjnej, zaś odmówienie stronie skarżącej możliwości zaskarżenia takich decyzji skutkuje pozbawieniem jej możliwości zaskarżenia niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zostaje również pozbawiana praw do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r., jak i Komendant Powiatowy Policji w [...], wydając w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] października 2020 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu [...] listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...] do dnia [...] kwietnia 2010 r. W chwili zwolnienia ze służby, na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu.

Jak stanowił art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanym w dniu [...] listopada 2018 r. w Dz. U z 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stał się podstawą żądania skarżącego wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny został dodany na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Tego dnia nastąpiła też zmiana art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych". Wcześniej art. 82 ust. 1 ustawy o Policji stanowił, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych".

Skutkiem cytowanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem [...] listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Trybunał Konstytucyjny uznał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, zdaniem Trybunału, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Rezultat przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie zostało zakwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. W konsekwencji, stwierdzić należy, że niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 835-853). Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że wprawdzie akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, to jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie.

Warto jednocześnie wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza zatem, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, czy też z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17).

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy w nim zawartej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. W konsekwencji, przepis, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją, nie może być zatem podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa.

Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki TK z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101). Za niedopuszczalne uznać należy w tej sytuacji ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji RP wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Tymczasem, zauważyć należy, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy nowelizującej, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie jednak, ustawodawca w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz od dnia [...] listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, należy jednak wyraźnie podkreślić, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje, że nikt, a w szczególności żaden organ władzy publicznej, nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz. 16; podobnie: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III PK 71/17, LEX nr 2539181; tak również B. Naleziński /w:/ P. Tuleja (red.), P. Czarny, M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, tezy do art. 190 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP dotyczy również organów władzy ustawodawczej wprowadzających nową regulację materii, w której wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny.

W tej sytuacji, nie do zaaprobowania, jako zgodne z prawem, w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, jest różnicowanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w czasie, tj. odmienne kształtowanie go de facto w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w tożsamych warunkach, a wyłącznie w odmiennym czasie i decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby, czyli przed i po dniu [...] listopada 2018 r. W związku z tym, uznać należy, iż wskazanie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której stoją sądy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko reprezentowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujące, że regulację ukształtowaną w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej uznać należy za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności. (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 218/21 i powołane tam wyroki WSA w Rzeszowie, WSA w Gorzowie Wielkopolskim, czy też WSA w Opolu).

Ze zjawiskiem tzw. wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie NSA, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony, jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją RP, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia (por. m.in. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego z 2018 r., nr 2 (42), s. 30 i nast.; podobnie: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010, s. 37; tak również: M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, w dniu 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r. nr 2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; por. także /w:/ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, a także wyroki NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09, z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, czy też z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16).

Ponadto, warto zauważyć, że zarówno w dotychczasowym piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r., nr 2, s. 73-75; podobnie: M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269).

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę ex officio wiadomym jest, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 WSA w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu [...] listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem [...] listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".

Niemniej, w ocenie Sądu, odpowiedź na tak postawione pytanie prawne nie jest konieczna do rozstrzygnięcia skargi, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, sąd administracyjny może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Z tego względu sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie przez Trybunał Konstytucyjny, bądź wystąpienia z tożsamym pytaniem prawnym.

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem powyższej normy prawnej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 23 i nast.). Skutkiem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność przepisu jest możliwość dokonania oceny konstytucyjności przez sąd administracyjny przepisu zmienionego ale nieusuwającego zakwestionowanej niezgodności. Jest to przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją.

W tej sytuacji, skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, to uznać należy, zdaniem Sądu, iż zachodzi podstawa do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., bez potrzeby przedkładania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedstawionym powyżej zakresie.

Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21, w którym wskazano, że skoro art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, to przyjąć należy, iż oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

W tej sytuacji, Sąd uznał, iż w rozstrzyganej sprawie należy byłemu funkcjonariuszowi wyliczyć należną kwotę ekwiwalentu, której sposób wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ustalić różnicę między kwotą należną, a już wypłaconą i dokonać jej uzupełniającej wypłaty.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, iż ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W tej sytuacji, obliczając wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należy ilość dni urlopu przemnożyć przez wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Całokształt poczynionych powyżej rozważań prowadzi do konkluzji, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji okazały się zasadne.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może więc unicestwić tej gwarancji nowy stan prawny, który nakazuje stosowanie korzystniejszych zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, tj. zasad wynikających z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] listopada 2018 r. Uznać należy, iż przepis art. 9 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy nowelizacyjnej nie uwzględnia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a zatem należy odmówić zastosowania wynikających z niego niekonstytucyjnych uregulowań.

W związku z powyższym, uznać trzeba, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji zobowiązane będą, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną stosownie do art.153 P.p.s.a., dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Zaznaczyć należy jednocześnie, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą stronie skarżącej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2020 r., sygn. III SA/Kr 614/20, który odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz. 81) - stwierdził, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godziłyby w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Ponadto, warto zauważyć, że przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem strona skarżąca nie mogła wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero bowiem z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc w dniu [...] listopada 2018 r. powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po [...] kwietnia 2010 r. roszczenie o wypłatę brakującej części należnego mu ekwiwalentu. Trudno uznać więc, aby przedawniało się roszczenie, które jeszcze nie powstało. Uznać bowiem trzeba, iż termin przedawnienia roszczeń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 7/15 rozpoczął swój bieg dopiero z chwilą wejścia tego wyroku w życie.

Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego dotyczącego zasądzenia odsetek od niewypłaconej części ekwiwalentu. Wskazać należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi kompetencje do rozstrzygania, w drodze decyzji administracyjnej, sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek jest dopuszczalna tam, gdzie przepis pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zdanie odrębne s. Łukasza Krzyckiego

do wyroku z dnia 22 lipca 2021 r.

Uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego do wyroku, gdyż – w mojej ocenie - orzeczenie jest wadliwe, w następstwie naruszenia przez Sąd, przy rozpatrywaniu danej sprawy, dyspozycji art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - wobec jej niezastosowania. Tymczasem w danym przypadku zawieszenie postępowania było obligatoryjne. Sąd w danym składzie powziął bowiem wątpliwość, co do zgodności regulacji, stanowiącej podstawę orzekania przez organ administracji, z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a równocześnie do Trybunału Konstytucyjnego skierowano już stosowne pytanie a jego orzeczenie jeszcze nie zapadło.

Za moim stanowiskiem przemawiają następujące uwarunkowania prawne oraz faktycznie okoliczności danej sprawy.

A.T., zwany dalej "Funkcjonariuszem", wniósł do Sądu skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z [...] października 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - wydaną na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 ze zm.), zwaną dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach".

Zgodnie natomiast z powołanym już art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania - m.in. przed Trybunałem Konstytucyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuację, w której występuje zagadnienie prejudycjalne, pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. (sygn. akt. II SA/Bk 866/20) - wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., do spraw, dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. - jest zgodny z art. 2, 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP. Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - uchwalony w wyniku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2018 r. sygn. akt. K 7/15, i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy - może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, których zwolniono ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sprawę w Trybunale Konstytucyjnym zarejestrowano pod sygn. akt P 7/21.

Orzekający w danej sprawie Sąd podzielił daną wątpliwość - w mojej ocenie jest ona uzasadniona i takie samo jest stanowisko innych członków składu orzekającego (tak uzasadnienie wyroku). Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne ma wobec tego znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, w której podstawą odmowy wypłaty Funkcjonariuszowi wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy, dodatkowy) było stwierdzenie, że zwolniono go ze służby przed 6 listopada 2018 r., w związku z czym ekwiwalent za urlop wypłacono mu – w ocenie organu - w prawidłowej wysokości.

Stanowisko, co do zasadności zawieszenia postępowania w danym przypadku, potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wskazuje bowiem, że zawieszenie postępowania jest uzasadnione, gdy pytanie prawne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt. II SA/Bk 866/20 dotyczy sytuacji prawnej funkcjonariuszy, wobec których odmówiono wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyłącznie z uwagi na zwolnienie ich ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. Od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia objętego tym pytaniem – a więc przesądzenia kwestii konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – zależy bowiem wynik danych spraw (tak postanowienia NSA o sygn. akt III OZ 366/21, 370/21, 376/21, 378/21, 391/21, 410/21, 411/21, 412/21, 438/21, 428/21, 426/21, 427/21, 440/21, 458/21, 439/21, 441/21, 470/21 i 492/21 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Co zasadnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: "w polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien – na podstawie art. 193 Konstytucji RP – zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpoznawanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby powołany przepis mógł być również wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją" (tak uzasadnienie postanowienia o sygn. akt III OZ 391/21).Tym samym potwierdzono ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, co do obowiązku poszanowania kompetencji Trybunału Konstytucyjnego - przypisanych mu Konstytucją RP.

W pełni ten pogląd podzielam.

Znane mi jest również stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2021 r. (sygn. akt III OZ 281/21), którym uchylono postanowienie sądu I. instancji o zawieszeniu postępowania w analogicznej sytuacji. Prezentowanych tam poglądów nie uważam jednak za trafne. Formułując uzasadnienie wystarczająco nie uwzględniono ram ustrojowych, wynikających z Konstytucji RP. Determinują one w pewnych zakresach kompetencje organów państwa w Polsce - w tym sądów, do których należą sądy administracyjne. Ich właściwość nie obejmuje mianowicie uprawnienia do oceny zgodności z Konstytucją ustaw (prerogatywa zastrzeżona wobec art. 188 pkt 1 i art. 193 Konstytucji RP. dla Trybunału Konstytucyjnego), ani też prawidłowości funkcjonowania organów konstytucyjnych państwa (w tym ich obsadzenia). Tym bardziej – wobec dokonania konkretnej oceny przez sąd – nie jest dopuszczalne, w myśl Konstytucji RP. przypisania sobie przezeń konkretnych kompetencji.

W mojej ocenie szeroka wykładnia przepisów konstytucyjnych byłaby uprawniona jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, gdyby było to niezbędne dla utrzymania bytu struktur Państwa – o ile faktycznie, pewne organy wykonujące zadania publiczne nie mogłyby - wobec zdarzeń nadzwyczajnych - funkcjonować w dłuższym okresie (np. konflikt zbrojny, klęski żywiołowe, epidemie itp.). Nie jest ona zaś uprawniona jedynie w oparciu o krytyczne oceny działania określonych instytucji publicznych, formułowane zresztą w realiach ostrego sporu politycznego w kontekście realizacji szerokich reform, dotyczących także ustroju, obsadzenia i reguł funkcjonowania tych podmiotów. W takim bowiem przypadku sąd - przypisując sobie kompetencje - stałby się w istocie uczestnikiem sporu politycznego, przez ferowanie ocen w zakresach, gdzie nie jest on – w myśl Konstytucji RP. - właściwy.

Reasumując, w mojej ocenie nie jest dopuszczalne przypisanie sądom – w tym administracyjnym - niewynikającej z Konstytucji RP. kompetencji jedynie wobec formułowania przez nie subiektywnej oceny, jakoby określona instytucja publiczna nie wykonywała właściwie swoich kompetencji, czy też nie była prawidłowo obsadzona.

Wobec wskazanych uwarunkowań, jedynie na marginesie - odnosząc się do merytorycznych ocen, wyrażonych w powołanym postanowieniu o sygn. akt III OZ 281/21, gdzie Sąd w mojej ocenie nie był upoważniony do ich formułowania - wypada odnotować, że – wyrażając pogląd, jakoby było "rzeczą powszechnie znaną" obniżenie sprawności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, nie powołano się w ogóle na źródła przedstawionych statystyk, które miałyby tego dowodzić. Przytoczonego z niewskazanego źródła opisu obecnej sprawności postępowania przed Trybunałem nie zestawiono z kolei ze stosownymi danymi, opisującymi wcześniejszą sprawność tego organu ani też dotyczącymi funkcjonowania innych tego rodzaju sądów konstytucyjnych w krajach o zbliżonym porządku prawnym, gdzie uznawano by je za zadowalające (wzorzec oceny). W takiej sytuacji – nawet, gdyby sąd administracyjny był uprawniony w ramach wykonywania funkcji orzeczniczych do formułowania stosownych ocen - w mojej ocenie nie można byłoby uznać, aby - w danym przypadku - uczyniono to w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy. Wprawdzie - w myśl art. 106 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd administracyjny może brać pod uwagę fakty powszechnie znane. Nie można jednak za takie uznać informacji, której źródła nie podano, zaś popartej danymi nieobrazującymi sytuacji faktycznej w kontekście sformułowania oceny końcowej. Chodziło tu wszak o kwestie tak poważne, jak sprawność funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa.

Przesłanką przypisania sobie przez sąd administracyjny (nawet najwyższej instancji) niewynikającej z Konstytucji RP kompetencji, nie może być też konstatacja, co do wadliwego obsadzenia 3 stanowisk w Trybunale Konstytucyjnym – na 15 sędziów. Sama potencjalna możliwość rozpatrzenia sprawy w składzie nieprawidłowo obsadzonym (przy czym sądy administracyjne nie mają uprawnienia dla wyrażenia ocen, w tym w zakresie), nie może stanowić podstawy dla poszerzenia uprawnień, przepisanych sądom na szczeblu Konstytucją RP.

Trafnie wprawdzie odnotowano w uzasadnieniu postanowienia o sygn. akt III OZ 281/21, że nie może budzić aprobaty długie procedowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie wniosku Niezależnego Związku Zawodowego Policjantów - rozpatrzonego wyrokiem z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Orzeczono nim o niezgodności art. 115a ustawy o Policji z Konstytucją RP. Było to z kolei przesłanką przyjęcia przez prawodawcę regulacji, zawartych w ustawie o szczególnych rozwiązaniach - w tym jej art. 9 ust. 1. Okoliczność długiego procedowania przez Trybunałem nad jednym z wniosków nie może stanowić przesłanki wystarczającej dla przypisania sobie przez sądy administracyjne kompetencje w zakresach nieprzewidzianych w Konstytucji RP.

Nie podzielam także stanowiska, jakoby uprawnienie do badania przez sądy (w tym administracyjne) zgodności ustaw z normami rangi konstytucyjnymi - z pominięciem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego - można było wywodzić bezpośrednio z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wyrażoną tam regułę ogólną należy wykładać z uwzględnieniem zawartych w danym akcie, szczegółowych zasad ustrojowych, determinujących kompetencje poszczególnych organów - w tym związania sądów zarówno Konstytucją jak i ustawami (art. 178 §.1) oraz przepisanie im uprawnienia do kierowania pytań do Trybunału Konstytucyjnego oraz określenia jego kompetencji (art. 188 pkt 1 wobec art. 193). Dlatego nie podzielam przywołanych w uzasadnieniu danego postanowienia poglądów, które także bywają obecnie prezentowane w judykaturze oraz doktrynie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien był postępowanie zawiesić zaś orzekanie w sprawie było przedwczesne – prowadziło do naruszenia dyspozycji danej normy prawnej, wobec treści art. 188 pkt 1 i art.193 Konstytucji. Jak wskazano wcześniej, zasadność zawieszenia postępowania w danym przypadku potwierdza też dominujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W takiej sytuacji uznałem za zasadne zgłoszenie do wyroku zdania odrębnego.

Zarządzenie

Odpis uzasadnienia wraz ze zdaniem odrębnym przekazać Przewodniczącemu Wydziału.