II SA/Sz 167/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2020 r., nr. [...]

Wnioskiem z dnia 28 października 2020 r., J. R. (dalej przywoływany jako: "wnioskodawca," bądź "skarżący"), złożył wniosek do B. P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - K. R..

B. P., decyzją z dnia [...] listopada 2020 r.,

nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 2, art.3 pkt 21 lit. e pkt 22 pkt 23 lit. f, art. 17 ust.1 pkt 4 ust. 1b, art. 18 ust.1, art.23, art. 24 ust.1 ust. 2 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.ś.r.", odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – K. R., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnoprawności w stopniu znacznym na stałe, z powodu niespełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że ze względu na stan zdrowia matki zmuszony był zawiesić prowadzoną działalność gospodarczą. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że nie zgadza się z interpretacją organu pierwszej instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przywołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i podał, że w sprawie poza sporem jest to, że osoba wymagająca opieki - K. R., legitymuje się wymaganym orzeczeniem, o jakim mowa

w art. 17 ust.1 w związku z art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. Osoba niepełnosprawna jest wdową, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Wnioskodawca sprawuje nad matką całodobową opiekę i w tym celu z dniem 31 października 2020 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej - Usługi Remontowe J. R. w P. (wypis z CEIDG). Opiekę tę sprawuje bez zastrzeżeń. Wnioskodawca nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, ani świadczenia pielęgnacyjnego na inne osoby (spełnia wymagania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a). Nie ma również ustalonego prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, nad którą sprawuje opiekę (brak podstaw do zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a). Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynika, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wyszczególnionych w tym przepisie. Zatem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy, to rezygnacja

z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że świadczenie pielęgnacyjne określone

w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma charakter socjalny. Jego celem jest kompensacja strat materialnych powstałych na skutek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawodawca w art. 3 pkt 23 lit.7 ustawy przewidział, że utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2018 r. poz. 858) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.), przy czym zdaniem Kolegium tylko zawieszenie działalności gospodarczej w związku z osobistą opieką nad dzieckiem, w myśl art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest traktowane jak utrata dochodu w sprawie o świadczenia rodzinne, w tym o świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zawieszenie wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia, w związku ze sprawowaniem opieki nad pełnoletnim niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., które uprawniałoby do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko wykreślenie z pozarolniczej działalności w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, o jakiej mówi ww. przepis.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w części drugiej. Wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zawieszenie wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia,

w związku ze sprawowaniem opieki nad pełnoletnim niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ust.4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że organ I instancji jako drugą przesłankę negatywną do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego podał niespełnienie wymagań z art. 17 ust. 1b ustawy przez osobę wymagającą opieki. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził błędną interpretację powyższego przepisu. Nie miało to jednak wpływu na zmianę treści zaskarżonej decyzji.

Kolegium podało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołane orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym samym dniu weszło w życie. Od dnia wejścia w życie ww. orzeczenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Należało zatem uwzględnić niekonstytucyjność tego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Kolegium swoją decyzję umotywowało tym, że nie zrezygnował z działalności gospodarczej, a jedynie ją zawiesił. To natomiast wynikało z jego niewiedzy. Podał, że po otrzymaniu decyzji niezwłocznie wyrejestrował firmę.

Skarżący wyjaśnił, że nie jest w stanie podjąć żadnej pracy, ponieważ jego matka wymaga opieki całodobowej. Jest jedyną osobą, która zamieszkuje z matką i rezygnując z pracy został pozbawiony środków do życia.

Zdaniem skarżącego, nie ma różnicy w podejmowanej decyzji przez opiekuna o "rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym", czy to "dzieckiem" czy "dorosłym", czy "18 latkiem" czy

"25 latkiem". bądź i 50, 60, 80, 90 – latkiem. Wszyscy są bowiem niepełnosprawni i wszyscy w zgodzie z orzeczeniem Zespołów ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie mogą bez codziennej, stałej pomocy samodzielnie egzystować, gdyż częstokroć zagraża to nie tylko utracie zdrowia, ale i przede wszystkim życia.

Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P41/07 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12. Do skargi załączona została kserokopia potwierdzenia przyjęcia wniosku o wykreślenie wpisu w CEIDG.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana – stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności

z prawem, wykazała, że akt ten, podobnie jak poprzedzająca go decyzja B. P., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję B. P., odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że zawieszenie przez skarżącego działalności gospodarczej nie jest równoznaczne

z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dodatkowo organ I instancji uznał, że przeszkodę stanowi również moment powstania niepełnosprawności matki skarżącego.

Organ odwoławczy, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 ora powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że okoliczność ta nie mogła stanowić samoistnego powodu odmowy przyznania świadczenia. Podzielił jednak stanowisko organu I instancji co do oceny przesłanki, o której mowa w art. 17 ust .1 pkt 4 u.ś.r. uznając za trafne spostrzeżenie, iż zawieszenie działalności gospodarczej nie wypełnia znamion rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organy obu instancji wykładni przywołanego przepisu dokonały w powiązaniu

z art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych uznając, że skoro zawieszenie działalności gospodarczej przez skarżącego nie jest związane z okolicznościami, o których mowa w tym przepisie, to nie można go traktować jako rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organów tylko takie, a więc związane z art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawieszenie działalności gospodarczej dawałoby podstawę do uznania, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Osią sporu w badanej sprawie pozostaje więc wyłącznie to, czy zawieszenie działalności gospodarczej należy traktować jako równoznaczne z rezygnacją

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kwestia ta była przedmiotem rozlicznych rozważań sądów administracyjnych, na skutek którego wypracowana została linia orzecznicza, zgodnie z którą zawieszenie działalności gospodarczej należy traktować w taki właśnie sposób.

Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Stosownie natomiast do art. 23. ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 poz. 162 – j.t.), dalej jako "p.p.", przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1 p.p.) Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), stąd też ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo i poglądy doktryny nie utraciły waloru aktualności. Nie ulega zatem wątpliwości, że zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się dla przedsiębiorcy z utratą możliwości zarobkowania i osiągania dochodów, a konsekwencje tego stanu rzeczy są tożsame z utratą zatrudnienia.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22) u.ś.r. należy uznać również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej (tak np. K. Małysa - Sulińska w Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz. LEX 2015 oraz: wyrok WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 382/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 121/19, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2290/18, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2425/19).

Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, podstaw do wiązania rezygnacji z zatrudnienia z utratą dochodu i wiązania dopuszczalności zawieszenia działalności gospodarczej w tym przypadku z przesłankami o których mowa w art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie odnosi się do utraty dochodu, a do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek konsekwencją zaprzestania pracy lub prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest brak możliwości uzyskiwania własnych dochodów i w efekcie – jeżeli jest to związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, możliwość częściowej rekompensaty utraconych dochodów przez państwo, to jednak przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia nie odnosi się do utraty dochodu, a do utraty pracy. To z kolei przesądza, zdaniem Sądu, iż art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

W badanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący zawiesił działalność gospodarczą i miało to związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz, że spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji nieuwzględniającej żądania skarżącego.

Z tych względów uznając, że na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, doszło do odmowy przyznania świadczenia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.