II SA/Po 601/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Burmistrz Gminy O. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku R. K. z dnia [...] stycznia 2020 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma garażami w zabudowie bliźniaczej oraz budowie drogi wewnętrznej wraz z placem do zawracania pojazdów, na terenie położonym w T. K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] - obręb T. K..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2020 r. R. K. wystąpił do Urzędu Miejskiego Gminy w O. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest wyżej opisana inwestycja, wyznaczono wokół działek nr [...] i [...] obszar analizowany w odległości ok. 60,0 m, zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek gospodarczy), zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych (budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, kotłownia, szklarnia) i zabudowa usługowa. Z uwagi na fakt, że projektowana zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, projektowane budynki spełniają wymóg kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym.

Tym niemniej, sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa w obszarze analizowanym. Mianowicie, istniejące budynki mieszkalne w obszarze analizowanym są to budynki jednorodzinne wolnostojące ze zjazdami bezpośrednimi z ul. [...]. Natomiast projektowane budynki to budynki mieszkalne jednorodzinne, zblokowane w zabudowie bliźniaczej i obsługiwane z projektowanej drogi wewnętrznej. Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednym terenie inwestycji, obsługiwanych z projektowanej drogi wewnętrznej, spowoduje odmienny sposób zagospodarowania działki, niż to wynika z dokonanej analizy działek sąsiednich. Obsługa komunikacyjna projektowanej zabudowy z drogi wewnętrznej spowoduje, że fronty budynków będą znajdowały się od strony zjazdów z tej drogi, a więc będą usytuowane inaczej niż budynki w obszarze analizowanym, co wpłynie na odmienny niż otaczający sposób zagospodarowania wydzielanych działek. Spowoduje to dysonans w przestrzeni oraz skutkować będzie brakiem spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Z uwagi na powyższe zdaniem organu I instancji projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa w obszarze analizowanym. Natomiast dopuszczenie innego sposobu zagospodarowania terenu naruszałoby ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Dalej wskazano, że istniejące budynki mieszkalne usytuowane w obszarze analizowanym, po tej stronie ulicy co planowana inwestycja, zlokalizowane są w zróżnicowanych odległościach od tej ulicy, tj. od ok. 20 m do ok. 30 m. Zatem linia zabudowy tworzy uskok. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, lokalizację projektowanych budynków zaproponowano w znacznej odległości od istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek mieszkalny zlokalizowany w najdalszej odległości od istniejącego pasa drogowego (zlokalizowany na terenie dz. nr [...]). Wnioskowane budynki usytuowane byłyby wśród terenów upraw polowych, poza obowiązującą linią zabudowy. Zdaniem organu I instancji wyznaczenie nowej linii zabudowy i tworzenie nowej zabudowy w zwartym kompleksie gruntów rolnych, poza obowiązującą istniejącą linią zabudowy, w znacznej odległości od istniejącej drogi publicznej, nie znajduje uzasadnienia i nie wynika z przeprowadzonej analizy, o której mowa przepisie § 4 ust. 4 R.w.n.z. W związku z powyższym planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

Następnie organ I instancji wskazał, że projektowana zabudowa nie kontynuuje intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Średnia intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,13, co po uelastycznieniu o 10% co daje możliwość zainwestowania w przedziale (po zaokrągleniu) od 0,12 do 0,14. Intensywność zabudowy po realizacji jednego z projektowanych budynków wnioskowanego bliżej dz. nr [...] (bliżej rowu) - po odliczeniu z dz. [...] terenu pod drogę wewnętrzną wraz z placem do zawracania pojazdów, czyli po odliczeniu ok. [...] m2 powierzchni (zgodnie z wnioskowanym przez inwestora podziałem zaznaczonym na załączniku graficznym do wniosku) wyniesie natomiast ok. [...], a więc przekroczy średnią wartość intensywności zabudowy w obszarze analizowanym niemal dwukrotnie. Natomiast intensywność po realizacji drugiego z projektowanych budynków wnioskowanego bliżej drogi gminnej - po odliczeniu z dz. [...] terenu pod drogę wewnętrzną czyli po odliczeniu ok. [...] m2 powierzchni (zgodnie z wnioskowanym przez inwestora podziałem zaznaczonym na załączniku graficznym do wniosku) wyniesie ok. [...]. Zatem będzie niższa niż średnia wartość intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Wyznaczenie wartości wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie ok. [...] i na poziomie ok. [...] - o jaką wnioskuje inwestor odpowiednio do każdego wnioskowanego budynku - nie znajduje uzasadnienia i nie wynika z przeprowadzonej analizy, o której mowa przepisie § 5 ust. 2 R.w.n.z. Dopuszczenie takiego odstępstwa naruszyłoby wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Wnioskowana inwestycja nie spełnia zatem kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wartości wskaźnika intensywności wykorzystania terenu.

Dalej organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja kontynuuje szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi [...] m. Po uwzględnieniu 20% tolerancji, szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku powinna mieścić się w przedziale (po zaokrągleniu) od [...] m do [...] m (po zaokrągleniu). Szerokość elewacji frontowej każdego wnioskowanego budynku (front działki od strony projektowanej drogi wewnętrznej) wynosi [...] m. Zatem mieści się w ustalonym wyżej przedziale wielkości.

Odnosząc się do wnioskowanej przez inwestora wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie do [...] m, organ I instancji wskazał, że występujące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne to budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od poziomu terenu do poziomu gzymsu lub okapu) od ok. [...] do ok. [...] m. Na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. na dz. nr [...] i dz. nr [...] zlokalizowane budynki mieszkalne posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą ok. [...] m. Nawet po uwzględnieniu pewnej tolerancji, wynoszącej 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku znacznie przekraczałaby ten przedział wartości (wynoszący od [...] m do [...] m), w której powinna mieścić się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku. Z uwagi na powyższe nie dopuszcza się ustalenia innej wartości wskazanego parametru, ponieważ naruszyłoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

W zakresie geometrii dachu organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występują głównie budynki z dachami dwu lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym [...] oraz kierunku głównej kalenicy dachu równoległym lub prostopadłym do frontu działki o wysokości najwyżej położonego punktu dachu do [...] m. Występują również budynki z dachami płaskimi i jednospadowymi o wysokości najwyżej położonego punktu dachu dla budynków mieszkalnych max [...] m, dla budynków garażowych i gospodarczych max [...] m. Inwestor natomiast wnioskuje o budynki z dachami płaskimi o wysokości [...] m. Zatem każdy projektowany budynek o dachu płaskim nie spełnia warunku kontynuacji geometrii dachów w zakresie wysokości budynków z dachami płaskimi w obszarze analizowanym.

Reasumując, w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja nie kontynuuje parametrów występującej zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie kontynuacji intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów budynków położonych w obszarze analizowanym.

W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że zabudowa w analizowanym terenie zlokalizowana jest w różnych odległościach od drogi. Na działce nr [...] budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości [...] m od granicy działki z pasem drogowym, natomiast na działce [...] w odległości [...] m od granicy działki z pasem drogowym. Zabudowa na działkach sąsiednich nie stanowi więc zwartej linii zabudowy jednakowej dla wszystkich działek w sąsiedztwie. Odwołujący zaplanował budynki mieszkalne w odległości [...] m od granicy z pasem drogowym z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...], podobnie jak działka nr [...], charakteryzują się wąskim frontem, co ma kluczowy wpływ na wycofanie zabudowy w głąb działek.

Odwołujący wskazał również, że naruszeniem art. 61 u.p.z.p. jest taka wykładnia tego przepisu przez organ, która uzależnia możliwość powstania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej od istnienia innego budynku o podobnym przeznaczeniu na obszarze analizowanym. Zlokalizowanie budynków frontem do drogi wewnętrznej będzie stanowiło kontynuację sposobu usytuowania budynków na działkach sąsiednich i nie wprowadzi odmiennego niż otaczający sposobu zagospodarowania.

Nieprawidłowe są również ustalenia organu w zakresie braku kontynuowania intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Powierzchnia działki [...] wynosi [...] m2, zaś powierzchnia działki [...] wynosi [...] m2. Obie działki określone są jako teren inwestycji a zatem ich łączna powierzchnia wynosi [...] m2. Powierzchnia zabudowy na terenie inwestycji wynosi [...] m2, wobec czego wskaźnik intensywności zabudowy wynosi [...] %, co mieści się w przedziale średniego wskaźnika powierzchni zabudowy wskazanego w zaskarżonej decyzji.

Podobnie organ błędnie uznał, że projektowana inwestycja nie kontynuuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (a to coś innego niż wysokość do okapu) w obszarze analizowanym. Na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji (dz. Nr [...], dz. [...], [...]) istnieje zabudowa, której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. [...] m, a nie jak wskazał organ w decyzji ok. 4 m. Wysokość górnej krawędzi budynku posadowionego na działce nr [...] ma wysokość ok. [...] m. Budynki są zazwyczaj dwukondygnacyjne, o dachach często dwuspadowych ze ścianą szczytową ustawioną równolegle do drogi, a zatem wysokość górnej elewacji frontowej budynków z pewnością jest wyższa niż [...] m. Brak jest zatem możliwości przyjęcia, że projektowana elewacja frontowa nie spełnia odpowiednich kryteriów. Organ mógł narzucić wysokość projektowanej zabudowy na [...] m.

Organ błędnie również uznał, że projektowany budynek nie spełnia kryterium zgodności pod kątem geometrii dachów, w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze występują budynki o tej geometrii co projektowany budynek. Inwestor wnioskował o dach dwu lub wielospadowy z kątem nachylenia do [...] lub o dach płaski. Do decyzji organu należy, który dach uzna za dopuszczalny. Nie do przyjęcia jest jednak, że organ wskazał w decyzji odmownej, że inwestor wnioskuje o budynki z dachami płaskimi o wys. [...] m, ponieważ mija się to z prawdą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że budynki występujące w obszarze analizowanym po tej samej stronie ulicy, co planowana inwestycja, zlokalizowane są w odległości od ok. [...] m do ok. [...] m. Linia zabudowy tworzy uskok. Wnioskowane budynki mają zostać usytuowane w znacznej odległości od istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek znajdujący się na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...]. Inwestor zamierza zlokalizować planowane budynki wśród upraw polowych, poza istniejącą linią zabudowy. Z uwagi na to, że planowane budynki mają być usytuowane w odległości ponad [...] m od pasa drogi publicznej, organ I instancji słusznie uznał, że wyznaczenie innej linii zabudowy na terenach gruntów rolnych nie znajduje uzasadnienia i nie wynika z analizy.

Organ odwoławczy zgodził się również z organem I instancji w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od [...] do [...], a średnia wynosi [...]. W przypadku planowanej inwestycji wartość intensywności zabudowy konieczna do zrealizowania inwestycji wynosi dla budynku znajdującego się bliżej działki nr [...] ok. [...] i przekroczy średnią wartość tego parametru oraz dla budynku znajdującego się bliżej drogi gminnej wyniesie ok. [...], a zatem mniej niż średnia wartość. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji dokonał uelastycznienia tego parametru dla planowanej inwestycji i przyjął przedział od [...] do [...] co i tak odbiega od wnioskowanych wartości. Z przeprowadzonej analizy wynika również, że nie ma podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 R.w.n.z. W przypadku niniejszej sprawy należy brać pod uwagę stan zagospodarowania na działkach sąsiednich oraz gabaryty budynków występujących na tych działkach. W związku z powyższym planowana inwestycja nie kontynuuje warunku intensywności zabudowy.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że na działkach sąsiadujących z terenem inwestycyjnym nr [...] i [...] budynki mają wysokość od ok. [...] m. Jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor planuje wybudować obiekt o wysokości [...] m. Jak słusznie zauważył organ I instancji, nawet uwzględniając tolerancję 20 %, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej znacznie przekroczy przedział, tj. od [...] m do [...] m.

W obszarze analizowanym występują głównie budynki z dachami dwuspadowymi i wielospadowymi, o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym [...]° i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontów działek i bocznych granic działek budowalnych. W. liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy waha się do ok. [...] m. Nadto w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i jednospadowymi o wysokości najwyżej położonego punktu dachu dla budynków mieszkalnych do max. [...] m i budynków gospodarczych i garażowych do [...] m. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że inwestor wnosi o dach płaski, co nie jest możliwe do ustalenia na podstawie sąsiednich zabudowań.

Organ odwoławczy zweryfikował również wniosek pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami oraz ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej: "u.o.g.r.l."). Planowana inwestycja znajduje się na gruncie ornym, który w części stanowi grunty klasy Rllla. Z uwagi na fakt, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w odległości powyżej 50 m od granicy pasa drogowego, nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt. 3 u.o.g.r.l., a tym samym wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W skardze z dnia [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie ja jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji (dz. Nr [...], dz. [...], [...]) istnieje zabudowa, której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. [...] m. Wysokość górnej krawędzi budynku posadowionego na działce nr [...] ma wysokość [...] m. Brak jest zatem możliwości przyjęcia, że projektowana wysokość nie spełnia odpowiednich kryteriów.

Organ błędnie również uznał, że planowana inwestycja narusza warunek kontynuacji linii zabudowy. Określona przez organ w analizie linia zabudowy nie jest linią, do której budynek planowany musi przylegać, ale linią nieprzekraczalną. Tak więc planowana inwestycja spełnia ten warunek. Budynek planowany nie będzie przekraczał wyznaczonej przez organ linii zabudowy, natomiast planowana inwestycja nie musi do wskazanej linii przylegać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzupełnieniu skargi z dnia [...] września 2020 r. R. K. wskazał, że na działkach w gminie O. znajdują się zabudowania mieszkalne oddalone od drogi o ponad 100 m. Na działce nr [...] budynek oddalony jest od drogi od ponad [...] m, a w sąsiedztwie nie ma zabudowy zlokalizowanej w takiej odległości.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. R. K. wskazał, że przy orzekaniu organy nie wzięły pod uwagę faktu, że planując budowę na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku niemożliwe jest kontynuowanie linii zabudowy jaka występuje na działkach sąsiednich, albowiem, działka ta jest bardzo wąska od frontu, zaś istotnie szersza w jej głębi. W miejscu wyznaczonym przez kontynuację linii zabudowy niemożliwe byłoby w związku z tym lokowanie budynku, co wynika chociażby z uwarunkować przepisów budowlanych, w tym konieczności zachowania odległości od granicy dla budynku.

Skarżący zwrócił również uwagę, że organ I instancji innym inwestorom nie utrudnia realizacji inwestycji i w podobnych przypadkach wydaje pozytywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, gdzie występują podobne uwarunkowania terenu, na przykład decyzja z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy Burmistrz Gminy O. po rozpoznaniu wniosku R. K. z dnia [...] stycznia 2020 r., zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma garażami w zabudowie bliźniaczej oraz budowie drogi wewnętrznej wraz z placem do zawracania pojazdów, na terenie położonym w T. K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] - obręb T. K..

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy O. odmawiając ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.).

Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest co do zasady prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o nią są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na ocenę dostosowania planowanej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów).

Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów.

Zdaniem Sądu obszar analizowany został wyznaczony w sprawie w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 20 m, wobec czego obszar analizowany został wyznaczony w odległości około 60 m wokół terenu inwestycji, co jest zgodne z § 3 ust. 2 R.w.n.z.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organów rozstrzygających, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu wskazać należy, że w istocie planowany sposób zagospodarowania terenu (zabudowa bliźniacza, usytuowana w głębi działki budowlanej, w znacznym oddaleniu od drogi publicznej, do której dojazd będzie się odbywał poprzez drogę wewnętrzną, i której front będzie znajdował się od strony tej drogi wewnętrznej), nie kontynuuje zastanego w sąsiedztwie sposobu zagospodarowania terenu. Wszystkie budynki mieszkalne jednorodzinne występujące w obszarze analizowanym są to bowiem domy jednorodzinne wolnostojące, usadowione frontem w kierunku drogi publicznej, znajdujące się w odległości 20 – 30 m od tej drogi (na przodzie działek).

Powyższa konkluzja powiązana jest przy tym w szczególności z niemożnością wyznaczenia dla wnioskowanej inwestycji linii zabudowy zgodnie z przepisami § 4 R.w.n.z. Przepis ten określa, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z powyższego wynika, że zasadą jest ustalanie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. W przypadku, gdy linia ta tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie istniejące budynki mieszkalne usytuowane po tej samej stronie drogi publicznej znajdują się w odległościach ok. [...] m i [...] m od granicy z drogą publiczną. Na działkach graniczących z terenem inwestycji linia tworzy uskok, wobec czego zasadą byłoby ustalenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działce nr [...], tj. w odległości ok. [...] m. Z kolei projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, miałyby powstać w odległości ponad [...] m od granicy pasa drogowego, w głębi działki, bliżej granicy przeciwległej do granicy z pasem drogowym.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu należało przyznać rację organom rozstrzygającym w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 i 3 R.w.n.z., organy były zobowiązane do rozważenia, czy z analizy urbanistycznej można wywieźć uzasadnienie dla dopuszczenia odstępstwa w tym zakresie, na mocy § 4 ust. 4 R.w.n.z. Tym niemniej w rozpatrywanej sprawie w obszarze analizowanym nie występuje ani jedna nieruchomość, której zabudowania znajdują się choć w przybliżonej odległości od drogi publicznej, ani tym bardziej takie, które są niezabudowane od frontu, a zabudowa znajduje się znacznie w głębi działki (wskazywana przez skarżącego działka nr [...] i działka nr [...] nie są objęte obszarem analizowanym). Dopuszczenie wyjątku w tym przypadku doprowadziłoby do naruszenia porządku urbanistycznego w analizowanym terenie, powodując dysharmonię w występującym na analizowanym terenie obszarze analizowanym. W realiach badanej sprawy omawiane prawidłowości występujące na obszarze analizowanym mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, jak kształtuje się na tym terenie głębokość strefy zabudowy. W rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja ma powstać nie tylko w znacznej odległości od drogi publicznej w porównaniu do zabudowań objętych obszarem analizowanym, ale w głębi działki objętej wnioskiem, która z przodu w ogóle nie jest zabudowana, a rozwiązanie takie nie występuje w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa nie kontynuuje więc występującego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu.

Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi wskazać należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego szerokość działki nr [...] od strony drogi publicznej nie wyklucza jej zabudowy w jej frontowej części. Zauważenia wymaga, że sąsiadujące z tą działką nieruchomości mają bardzo zbliżone szerokości (zwłaszcza działka [...]), a ulokowane na nich budynki wolnostojące jednorodzinne usytuowane są w odległościach [...] – [...] m od granicy z pasem drogowym. Inną kwestią jest natomiast, że we froncie działki, z uwagi na swoje znaczne gabaryty, nie zmieściłaby się zabudowa bliźniacza ulokowana frontem do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że przy orzekaniu organy naruszyły art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Nie jest uprawniona wykładnia regulacji, zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Kluczowe znacznie dla prawidłowego odczytania znaczenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma istotne uwarunkowanie obiektywne. Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, w tym nie tylko z uwagi na ochronę interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych), ale również z uwagi na ochronę interesu publicznego (kwestię racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3).

Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia przy tym ocena przedłożonych przez skarżącego do pisma procesowego z dnia [...] lutego 2021 r. decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zostały one wydane w odmiennych realiach faktycznych, niż tych ocenianych przez Sąd w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się z kolei do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyjaśnienia wymaga, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków o dachu stromym, maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 710/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie inwestor wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdego budynku ma wynosić 3-7 m, natomiast wysokość budynku ma wynosić max. 9 m, przy dachu dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia 25-45 stopni (k. 16 akt adm. organu I instancji).

Stosownie do § 7 R.w.n.z., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z analizy wynika, że na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. na działkach nr [...] i [...], budynki mieszkalne posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą ok. [...] m. Parametr ten w obszarze analizowanym kształtuje się od ok. [...] do ok. [...] m. Wobec tego wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie kontynuuje tej wysokości w obszarze analizowanym. Z analizy nie wynika przy tym, aby były podstawy do odstąpienia od ustalenia jej w zgodzie z zasadami § 7 ust. 1 i 3 R.w.n.z. Wskazywana przez skarżącego działka nr [...] nie jest położona w obrębie obszaru analizowanego.

Z pola widzenia nie może jednak umknąć, że – jak już powyżej wskazano – istnieje różnica pomiędzy maksymalną wysokością budynku w kalenicy, a wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wysokość planowanego budynku ma wynosić [...] m przy dachu dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia [...]-[...] stopni, a jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym występują budynki z dachami dwu lub wielospadowymi, o wysokości najwyżej położonego punktu dachu do [...] m. W tym więc zakresie stanowisko organów rozstrzygających w sprawie było wadliwe. W rozpoznawanej sprawie organy pomijając pismo inwestora z dnia [...] stycznia 2020 r. błędnie wskazywały, że inwestor zawnioskował o dach płaski, co przy występujących w obszarze analizowanym uwarunkowaniach oznaczałoby możliwość wybudowania budynku wyłącznie o wysokości całkowitej [...] m.

Tym niemniej, jak słusznie zauważył organ I instancji, choć nie zostało to jednoznacznie wyartykułowane w treści decyzji, front planowanego budynku ma znajdować się od drogi wewnętrznej, a więc ściana szczytowa w przypadku dachu stromego nie znajdowałaby się od tej samej strony, co ściany szczytowe pozostałych budynków o dachach stromych w obszarze analizowanym, których fronty znajdują się od strony drogi publicznej.

W zakresie geometrii dachu wskazać należy, że stosownie do § 8 R.w.n.z., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują natomiast dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia [...]-[...] stopni.

W zakresie wskaźnika intensywności zabudowy wskazać należy, że wnioskiem zostały objęte działki nr [...] i [...]. W aktach sprawy nie znajduje się natomiast wypis z rejestru gruntów, z którego wynikałaby ich wielkość, co wyklucza zweryfikowanie znajdujących się w analizie urbanistycznej w tym zakresie danych. Tym niemniej z analizy urbanistycznej wynika, że do planowanej powierzchni zabudowy działki doliczono powierzchnię drogi wewnętrznej i placu do zawracania pojazdów (choć urbanista zrobił to w odwrotnej kolejności i o te powierzchnie "pomniejszył" powierzchnię działek), choć przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię zajętą pod budynek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej, jak również powierzchni utwardzonych przestrzeni obsługujących (parkingów) i ciągów komunikacyjnych (zob. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SA/Po 951/15).

Powyższe wskazane przez Sąd uchybienia nie miały jednak wpływu na ostatecznie prawidłową konkluzję organów, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., już z tej tylko przyczyny, że planowany sposób zagospodarowania terenu znacząco odbiega od stanu zastanego w obszarze analizowanym, w tym w zakresie linii zabudowy.

Abstrahując od powyższego w sprawie istotnym jest również, że inwestor został wezwany do przedłożenia warunków technicznych od gestora sieci wodociągowej oraz energetycznej potwierdzające, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, w powołaniu na art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (k. 13 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi inwestor przedłożył warunki przyłączenia do sieci gazowej oraz energetycznej. W zakresie zaopatrzenia w wodę inwestor wskazał, że będzie się ono odbywać z istniejącego przyłącza, a odprowadzanie ścieków do projektowanego szamba (k. 16 akt adm. organu I instancji). Jak jednak wynika z treści analizy urbanistycznej, choć przez teren działek nr [...] i [...] przebiega sieć wodociągowa, to nie ma zlokalizowanego na tych działkach istniejącego przyłącza wodociągowego. Burmistrz Gminy O. jako zarządca sieci wodociągowej nie zawarł żadnej umowy z inwestorem oraz nie zezwolił w inny sposób na budowę przyłącza wodociągowego i pobór wody.

Z powyższego wynika, że organ I instancji zasadnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zaopatrzenia w wodę. Jeśli bowiem uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług, co jednoznacznie wynika z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Nie chodzi w tym wypadku o wyrażenie zgody przez właściciela terenu, przez który te urządzenia będą przebiegały, lecz o wolę wybudowania takich urządzeń i przyłączenia inwestycji do nich przez właściwą jednostkę organizacyjną.

Jak słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy (organ I instancji pomimo poruszenia tej kwestii w analizie urbanistycznej nie poruszył tego zagadnienia w uzasadnieniu swojej decyzji), z przedłożonej przez inwestora koncepcji zagospodarowania terenu wynika, że projektowany plac do zawracania częściowo znajdowałby się na gruncie rolnym stanowiącym użytek rolnym klasy RIIIa. Tymczasem stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Art. 7 ust. 2a stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż [...] metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Jak przy tym wynika z art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy, wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Choć w rozpoznawanej sprawie nie da się ustalić jaka jest powierzchnia części działki nr [...], stanowiącej grunty rolne klasy IIIa, wskazać należy, że warunki wskazane w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. muszą zostać spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie grunty rolne klasy III znajdują się niewątpliwie w odległości większej niż [...] m od granicy pasa drogowego drogi publicznej, co wyklucza zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu jest natomiast dopuszczalne jedynie wówczas, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Z tej przyczyny w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, a w konsekwencji również i warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przepisy odrębne, z którymi planowana inwestycja nie jest zgodna.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co wykluczało wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.