II SA/Po 407/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia B. L., utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia 18 lutego 2022 r., [...] negatywnie uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych ustalenia wnioskowanych przez żalącego się warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce [...] i części działki [...], obręb W. , gmina K. .

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Przy piśmie z dnia 15 lutego 2022 r., [...] Wójt Gminy K. (zwany dalej "Wójtem") wystąpił do Starosty o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W tym miejscu warto wskazać, że choć obszar inwestycji ujęto w liniach rozgraniczających w obrębie punktów ABCD zawierających się na działkach [...] i części działki [...], to w obszarze działki [...] jako takiej występują, wyznaczone konturami, grunty RIIIb (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r., [...] Starosta, działając z powołaniem na art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 5 i 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej "u.o.g.r.l."), negatywnie uzgodnił ustalenie wnioskowanych przez B. L. warunków zabudowy. Wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem (które przytoczył) w sprawach o ustalenie warunków zabudowy obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie powierzchnia faktycznie zajęta pod inwestycję. Wobec tego, że w granicach działki inwestycyjnej [...] znajdują się grunty RIIIb, ich przeznaczenie na cele nierolnicze może nastąpić tylko w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Starosta zauważył też, że nie można zastosować odstępstwa od tej zasady, gdyż nie są spełnione ku temu przesłanki – powierzchnia gruntów RIIIb wynosi około [...] ha (dopuszczalne 0,5 ha) i są one położone w odległości około 208 m od drogi publicznej (dopuszczalne 50 m) (art. 7 ust. 2a pkt 3 i 4 u.o.g.r.l.) (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. L. wniósł o jego uchylenie. Podkreślił, że obszar zabudowy wyznaczony został wyłącznie na gruntach IV klasy.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r., [...] Kolegium utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty w mocy. Przedstawiwszy szczegółowo stan sprawy oraz uregulowania prawne organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 7 u.o.g.r.l. nie można interpretować w oderwaniu od art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Z kolei terenem jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja zabudowy, a nie fragment działki wydzielony przez inwestora. Kolegium wywodziło też, że decyzja o warunkach zabudowy co do zasady przesądza, że na konkretniej działce wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji przedsięwzięcia o ustalonych parametrach. Decyzja tego rodzaju nie określa natomiast granic nieruchomości gruntowej lub nieruchomości gruntowych, których przebieg uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.). Zdaniem Kolegium dopuszczenie zabudowy omijającej fragmenty użytków klas I-III w obrębie działki ewidencyjnej prowadzi do obejścia przepisów i tworzenia enklaw zwartej zabudowy przy gruntach rolnych najwyższej klasy. Niezależnie od powyższego Kolegium również nie dopatrzyło się możliwości zastosowania przesłanek pozwalających przeznaczyć grunty rolne III klasy na cele nierolnicze wymienionych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

W skardze B. L. zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez utrzymanie postanowienia Starosty w mocy, w sytuacji, gdy powinno dość do jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a.), względnie do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.),

- art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i błędne przyjęcie, że inwestycję zaplanowano na działce, na której występują użytki rolne III klasy, a nie na części działki wyodrębnionej w załączniku graficznym,

- art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania, mającego gwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjmowanie, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może wyłącznie działki inwestycyjnej o określonym numerze inwestycyjnym, gdy tymczasem może dotyczyć ona terenu wyodrębnionego i przedstawionego w załączniku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy,

- art. 7 ust. 1 w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne zastosowanie, albowiem przepisy te dotyczą gruntów rolnych klas I-III, w sprawie inwestycję wyznaczono poza takimi gruntami.

Wskazując na powyższe B. L. wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ przede wszystkim przedstawił obszerną argumentację z powołaniem na orzecznictwo, że minimalnym kryterium obszarowym dla pojęcia "terenu" inwestycji jest działka ewidencyjna i to w jej ramach należy weryfikować, czy dochodzi do ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego grunty rolne klas I-III.

W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2022 r. B. L. zwrócił uwagę, że w orzecznictwie prezentowane są poglądy odmienne od wyrażanych przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2022 r., IV SA/Po 126/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie Sąd wskazuje, że zagadnienie prawne występujące w niniejszej sprawie jest zagadnieniem znanym w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat. Dotyczy ono sporu:

- jak należy rozumieć "teren" objęty warunkami zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), w rezultacie czego, dla jakiego obszaru stosuje się restrykcyjne wymogi ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Judykatura w tym zakresie nie jest jednolita, co jednak nie oznacza, że nie da się wytłumaczyć źródeł określonych stanowisk. Nie wykraczając przedmiotowo poza granice niniejszej sprawy w obecnym składzie Sąd chciałby jedynie przypomnieć, że art. 7 u.o.g.r.l. był przez ustawodawcę w ostatnim dziesięcioleciu zmieniany. Niegdysiejsza regulacja kompromisowa (1995-2009) została znowelizowana w kierunku radykalnie ograniczającym przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (2009-2015), a następnie przeciwnie, w kierunku w nowy sposób liberalizującym przesłanki takiego przeznaczenia (od 2015 r.). Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że przed tymi zmianami przez blisko piętnaście lat obowiązywało kryterium obszarowe "zwartego obszaru projektowanego" (gruntów rolnych do przeznaczenia nierolniczego i nieleśnego) 0,5 ha, poniżej którego nie obowiązywały restrykcje. Właśnie to dawne kryterium – i warto to uwypuklić – próbowano w praktyce na różne sposób obchodzić, w reakcji na co w orzecznictwie pojawiły się tendencje do restrykcyjnej interpretacji prawa, w tym także zrodzenia się koncepcji uznającej działkę inwestycyjną za minimalne kryterium obszarowe dla pojęcia "terenu" inwestycji objętej warunkami zabudowy.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej historyczne ujęcie uzasadnia spojrzenie na rozważaną problematykę z dystansu – warto zastanowić się, czy tezy przedstawiane w judykaturze utożsamiające "teren" inwestycji z obszarem jednej lub kilku całych działek ewidencyjnych powinny być, a może nie powinny, przenoszone na współcześnie na wszystkie rozstrzygane sprawy. Można przedstawić też uzasadnione wątpliwości, czy każda sprawa, gdzie w granicach działki ewidencyjnej znajdzie się kontur gruntu klas I-III, wymaga restrykcyjnego podejścia i czy niebezpieczeństwo obejścia prawa (tak eksponowane przez organ w decyzji i odpowiedzi na skargę) rzeczywiście zawsze występuje.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego postanowienia są przepisy u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami i innymi organami współdziałającymi (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Wśród nich wymieniono organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie to starosta (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Jak przy tym wynika z tego ostatniego przepisu, nie wymaga uzyskania zgody ministra przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W rozpatrywanej sprawie w obszarze działki ewidencyjnej [...], czyli jednej z działek, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez B. L., znajdują dwa "pasy" gruntu RIIIb, wyznaczone konturami, jeden na środku, a drugi przy północnej granicy działki.

Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Wójt, który jest zarazem dysponentem dokumentacji planistycznej terenu gminy, wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty nie zgłaszając, że grunty rolne klasy IIIb znajdujące się w granicach działki [...] uzyskały kiedykolwiek zgodę właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Nie podnosił takiej okoliczności także skarżący, stąd Sąd przyjął, że zgoda, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie została wydana.

Wobec powyższego należało dokonać weryfikacji możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek z art. 7 u.o.g.r.l.

Jak już zaznaczono, i co nie było kwestią sporną, grunty rolne klasy IIIb w granicach działki [...], nie spełniają przesłanek zwolnienia z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., które muszą być spełnione łącznie. Grunty te znajdują się chociażby dalej niż 50 metrów od drogi publicznej (art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l.). Gdyby przyjmować roboczo założenie, że odrolnieniu podlegają całe działki ewidencyjne (problem ten omówiono niżej), a więc i weryfikacji pod kątem ochrony gruntów rolnych poddać należy wszystkie grunty w granicach działki [...], to również z takiego punktu widzenia, większa część obszaru gruntu RIIIb znajdowałaby się poza obszarem zwartej zabudowy (art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.) (zob. k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wobec faktu, że w sprawie nie ziściły się przesłanki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. jako pierwszoplanowy aktualizuje się spór: czy dla ustalenia warunków zabudowy może mieć znaczenie to, że zgodnie wnioskiem B. L. projektowany budynek gospodarczy miałby się znaleźć w granicach obszaru wyznaczonego w załączniku do projektu decyzji punktami ABCD na gruntach B i RIVa, natomiast poza gruntami RIIIb.

Zdaniem skarżącego projektowana przez niego inwestycja nie powstanie na gruntach III klasy i nie naruszy ich ochrony. Organy natomiast stały na stanowisku, że w przypadku działki będącej własnością skarżącego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszących się tylko do jej części niewymagającej uzyskania wspomnianej zgody i tym samym nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, bo naruszyłoby to prawne wymogi ochrony gruntów rolnych.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że stoi na stanowisku, iż w świetle całokształtu przepisów u.o.g.r.l. ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od zasady (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast grunty rolne stanowiące użytki klas I–III można przeznaczyć na cele nierolnicze wyłącznie w planie miejscowym po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.). Na zasadzie wyjątku nie dotyczy to przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I–III, jeżeli spełniają one łącznie wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., co nie zostało w niniejszej sprawie wykazane.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że planowana inwestycja nie jest możliwa do lokalizacji na działce [...] z uwagi na to, że w jej granicach znajdują się grunty klasy IIIb. Zdaniem organów zlokalizowanie inwestycji na działce oznacza, że warunki zabudowy dotyczą jej jako całości ewidencyjnej, a nie wyłącznie jej części wskazanej przez inwestora do zabudowy. Stwierdziły, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 słowo "teren" oznaczać ma bowiem zawsze całą działkę w rozumieniu działki ewidencyjnej.

Sąd nie zaprzecza, że za argumentacją organów stoją pewne racje. Rzeczywiście w judykaturze dotyczącej warunków zabudowy wskazuje się, że ich ustalenie odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (zob. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., II OSK 1626/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już sygnalizowano na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia, Sąd też nie zaprzecza, iż istnieje orzecznictwo sądów administracyjnych, chociaż nie sposób uznać je za ugruntowane, zgodnie z którym obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 23 maja 2017 r., II OSK 1769/16; 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2012/15; 12 lipca 2016 r., II OSK 2737/14; 24 czerwca 2016 r., II OSK 1837/14; 15 marca 2016 r., II OSK 1783/14; 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13 oraz z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie tym nurtem pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie musi być rozumiane jako działka ewidencyjna. Także pojęcie "teren" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to teren jednej lub kilku działek, na której planowana jest inwestycja.

Sąd zwraca jednak uwagę na najistotniejszą kwestię w tym zakresie, formułowaną także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 20118r., II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19 oraz z dnia z 14 października 2021 r., II OSK 1549/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane wyżej stanowisko sądów, odnoszące "teren" do działki ewidencyjnej zostało wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych i stało się regułą wyjściową, której celem jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego względu, mając na uwadze ratio legis przywołanej regulacji, analizowanie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy najczęściej skłaniało sądy do przyjęcia, że "teren" postrzegać należy jako minimum jedną lub kilka działek ewidencyjnych.

Gdy chodzi natomiast o przyjmowane kryterium "terenu" na potrzeby oceny warunków określonych w u.o.g.r.l. (tu także analogicznie traktowane jako minimum jednak działka ewidencyjna), to takie kryterium wypracowano i formułowano zwłaszcza w celu przeciwdziałania, nierzadkim zresztą, próbom obejścia prawa poprzez projektowanie zabudowy poza granicami konturów wyższych klas gruntów i ukrywanie rzeczywistych zamiarów przekształcenia inwestycyjnego całych działek w mieszkalne czy gospodarcze (szerzej por. J. Szuma, A. Zieliński, Problemy interpretacyjne kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne" [w:] J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego - Księga Jubileuszowa Profesora Stanisława Prutisa, Białystok 2012, s. 303-317).

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie występują powody, dla których istniałaby potrzeba restrykcyjnego stosowania omówionych wyżej wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych reguł.

Użyte w treści art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. W przepisie tym mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten nie wyklucza zatem wprost ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące między innymi ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca wyraźnie odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawanej sprawy nie są więc pojęciami tożsamymi. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16 oraz z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać w szczególności określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji, są nimi między innymi: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 4).

Odnosząc się do argumentacji organów, że ustalenie zabudowy dla działki obejmującej w swych graniach grunty klas I-III, choćby wskazana przez inwestora lokalizacja zabudowy przewidziana jest poza konturami tych gruntów, rodzi obawę obejścia wymogów ochrony z u.o.g.r.l., warto zaznaczyć też, że prawidłowo sformułowana decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi takiego niebezpieczeństwa. Po pierwsze, w decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 54 pkt 2 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. określa się "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych". Jeżeli jest więc to uzasadnione przepisami odrębnymi, na przykład ochroną gruntów rolnych wysokich klas, możliwe jest w decyzji graficzne dookreślenie obszaru zabudowy właśnie w celu zagwarantowania, że znajdzie się ona poza takimi gruntami, względnie możliwe jest dodanie zastrzeżenia, że zabudowa nie może zostać zlokalizowana w wyznaczonych konturami gruntów rolnych klas I-III. Poza tym decyzja o warunkach zabudowy powinna określać między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest więc wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia prawa. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być automatycznie postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania zabudowy w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Idąc dalej, skonstruowana w powyższy sposób decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro tak, to oznacza, że organ ten zatwierdzi tylko taki projekt zagospodarowania terenu, względnie przyjmie zgłoszenie z takim projektem bez sprzeciwu, jeżeli zabudowa zostanie zlokalizowana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz inne elementy zagospodarowania działki nie będą prowadzić do jej naruszenia (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.).

Wreszcie zaznaczyć należy, że zgodnie z ust. 1 pkt 13 załącznika 1 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm.) do terenów mieszkaniowych (B), innych terenów zabudowanych (Bi), względnie zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie budowy (Bp), które to oznaczenia potencjalnie uzyskać może część działki [...] przeznaczona pod powiązany z budynkiem mieszkalnym budynek gospodarczy, zmiana użytku gruntowego powinna uwzględniać kontury określone liniami projektu zagospodarowania działki lub terenu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w takich okolicznościach, jak zaistniały w niniejszej sprawie, proces inwestycyjny – choć może prowadzić do zmian w ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych – to jednak przy zapewnieniu odpowiednich zastrzeżeń już w decyzji o warunkach zabudowy, wpłynie tylko na użytki gruntowe klasy IV i nie doprowadzi do naruszenia gruntów rolnych klas I-III. Innymi słowy można zagwarantować, że te ostatnie nie będą mogły być zabudowane ani ewidencyjnie "odrolnione".

Skądinąd na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że chociażby w bezpośrednim otoczeniu inwestycji B. L., to jest po tej samej lub po drugiej stronie drogi publicznej (ul. [...]) znajdują się budynki mieszkalne na większych działkach, dla których właśnie – w granicach działek ewidencyjnych –konturami wyodrębniono użytki B, jako fragment powierzchni przeznaczony pod zabudowania ([...], [...], [...]). W przypadku dwóch z tych nieruchomości mamy do czynienia ze współistnieniem w granicach jednej działki ewidencyjnej użytku B i gruntu rolnego III klasy ([...] i [...]). Sąd oczywiście orzekając w granicach sprawy dotyczącej działek [...] i [...] nie ma zamiaru czynić żadnych wiążących porównań, niemniej wskazując na powyższe chciałby na przykładach unaocznić, że nie jest tak, iż zmiana zagospodarowania części działki ewidencyjnej, obejmująca w swych granicach grunty najwyższych klas I-III, niechybnie prowadzić musi do zmiany przeznaczenia całej działki ewidencyjnej albo wskazywać na próbę obejścia prawa. Możliwe jest dopuszczenie nowego zagospodarowania części działki (ustalenie warunków zabudowy na przykład dla budynku mieszkalnego/gospodarczego) przy zachowaniu ewidencyjnego i rzeczywistego status quo gruntów rolnych wysokich klas w obrębie tej samej działki.

Niezależnie zaakcentować też należy, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1360). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Prawo to może być oczywiście ograniczone postanowieniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże stwierdzić należ, że odmowa uzgodnienia, a dalej i wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Wracając do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w przedłożonym przez Wójta do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujący grunty B i RIVa (wyznaczone punktami ABCD), oddzielone od gruntów rolnych RIIIb. Jak uwidoczniono (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) linie rozgraniczające teren inwestycyjny obejmują jedynie wspomniane grunty rolne B i RIVa. Ich rozróżnienie jest możliwe i jednoznaczne. Przy czym, zauważyć należy, że to właśnie wyznaczone liniami rozgraniczającymi użytki B i RIVa – stanowiące teren inwestycyjny – mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nadto, grunty podlegające ochronie klasy IIIb znajdują się w tylnej części działki [...] i zostały wyłączone poza teren inwestycji, zatem na chronionych gruntach rolnych nie będzie projektowana zabudowa ani także ze względów funkcjonalnych nie zostanie wymuszone na nich jakiekolwiek inne niż rolne zagospodarowanie (na przykład przez wytycznie ciągów komunikacyjnych). Oznacza to, że gruntów rolnych klasy IIIb nie będzie także obejmować ewentualna pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej zabudowy. Przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy w istocie nie godzi więc w istotę zasady ochrony gruntów rolnych RIIIb, skoro ten teren działki nadal pozostanie wyłączony z zabudowy. Uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] i części działki [...] nie będzie zatem w okolicznościach sprawy dopuszczeniem próby obejścia prawa. Zdaniem Sądu koncepcja inwestycji B. L. nie wskazuje, aby inwestor dążył do obejścia wymogów u.o.g.r.l.

Podsumowując należy więc stwierdzić, że dopuszczalne jest pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16, 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18 oraz z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, a skład orzekający w niniejszej sprawie wyrażone tam poglądy podziela.

Zaskarżone postanowienia naruszają więc art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne błędną wykładnię i przyjęcie, że "teren" inwestycji, wbrew przedstawionemu do uzgodnienia projektowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce [...] i części działki [...], dotyczy całych działek ewidencyjnych (zwłaszcza [...]). Skarżący trafnie argumentował, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. właściwie interpretowany nie wymusza weryfikacji wymogów z art. 7 u.o.g.r.l. zawsze dla całych działek. Inwestycję wyznaczono na gruntach niewymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i tak należy ją postrzegać.

Jeśli natomiast chodzi o wymienione w skardze naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 (w zw. z art. 144), art. 80 i art. 8 K.p.a., to za pośrednio trafny można uznać tylko zarzut naruszenia pierwszego z tych przepisów, z zastrzeżeniem, że tym przypadku o wadliwości rozstrzygnięcia zaważyła błędna wykładnia przepisów prawa materialnego wskazanych w poprzednim akapicie. I tak, Sąd zgadza się, że utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z powodów przedstawionych przez Kolegium było nietrafne (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W ocenie Sądu nie naruszono natomiast art. 80 K.p.a. Nie jest tak, że organy wadliwie oceniły zabrany w sprawie materiał dowodowy. Zarówno Starosta jak i Kolegium mieli świadomość, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wnioskowanych przez B. L. obszar inwestycji wyznaczono na obszarze wyznaczonym liniami wedle punktów ABCD. Organy ustaliły stan faktyczny i oceniły dowody prawidłowo, natomiast błędnie uznały, że na potrzeby warunku ochrony gruntów rolnych z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., trzeba poddać weryfikacji grunt w obrębie całej działki ewidencyjnej. Zdaniem Sądu nie naruszono także art. 8 K.p.a. Mimo błędnego rozumowania w płaszczyźnie materialnej, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie prawidłowo z punktu widzenia formalnego, obszernie i przejrzyście motywując swe rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu ani działania administracji ani charakter rozstrzygnięć nie świadczy o naruszeniu zasad, które zdaniem skarżącego miały zostać naruszone: zasady równości wobec prawa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta (który postępowanie będzie kontynuował) przyjmie że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar – stosownie do przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – wyznaczony dla inwestycji liniami rozgraniczającymi rozciągającymi się między punktami ABCD, znajdujący się poza gruntami RIIIb.

Z opisanych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Sąd orzekł o uchyleniu postanowień obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się:

- kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł (k. [...] akt sądowych), ustalono stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535),

- wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265) oraz

- opłata od złożonego pełnomocnictwa (k. [...] akt sądowych).