II SA/Po 387/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...], w wyniku rozpoznania zażalenia I. C., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie sprawy.

I. C. (dalej również: inwestor; strona skarżąca) wystąpiła w dniu 12 sierpnia 2021 r. (data wpływu podania do organu) do Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt; organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w K. , obręb K..

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a., Wójt Gminy R. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w miejscowości K., stwierdzając konieczność uprzedniego ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania - współwłaścicielu działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązał inwestora - I. C. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stronie postępowania.

W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że w toku wszczętego na wniosek inwestora postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ ustalił, że zmarła strona tego postępowania (współwłaścicielka działki nr [...], obręb K.), a w ewidencji gruntów i budynków nie zostali ujawnieni następcy prawni. Organ I instancji uznał zarazem, że właściciele działek sąsiednich są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też powinni być informowani przez organ o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Wyjaśnił, że dwukrotnie (w pismach z 1 października 2021 r. i 15 listopada 2021 r.) zwrócił się do Sądu Rejonowego w S. z zapytaniem, kto jest spadkobiercą po zmarłej stronie postępowania oraz czy w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K. działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej albo kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Dalej organ podał, że Sąd Rejonowy w S. odpowiedział, iż nie zarejestrowano sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stronie postępowania i dlatego organ (w piśmie z 29 listopada 2021 r.) zwrócił się do współwłaściciela działki nr [...] z prośbą o udzielenie informacji w sprawie spadkobiercy po zmarłej stronie, jednakże pismo to pozostało bez odpowiedzi. W ocenie organu konieczność ustalenia następców prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości, której dotyczy inwestycja, służy określeniu kręgu stron postępowania i w związku z tym jest zagadnieniem prawnym, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego. W takich warunkach organ I instancji uznał, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania z urzędu.

Zażalenie na to postanowienia wniosła I. C., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i prowadzenia przez organ "dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), powołując się m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej u.p.z.p., postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i omówiło przesłankę wystąpienia zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Wskazując na brzmienie przepisów art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że wszczynając postępowanie administracyjne organ zobowiązany jest ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny i zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty będące stronami w sprawie. W ocenie organu II instancji stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są nie tylko inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ale również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących – w szczególności bezpośrednio [jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - przyp. wł. Sądu] – z terenem inwestycji. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie spadkobierców po zmarłej stronie postępowania (współwłaścicielu działki nr [...], obręb K.) stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w miejscowości K.. Organ argumentował, że organ administracji nie ma kompetencji do samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń jej potencjalnych następców prawnych, w szczególności w kwestii praw rzeczowych do nieruchomości. Dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego (dalej również: k.c.), domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ odwoławczy stwierdził, że tylko na podstawie takich dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy, jak również że w sytuacji, gdy dla wykazania spadkobierców po zmarłej stronie postępowania konieczne jest uzyskanie postanowienia sądu, to w takim przypadku podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niemniej jednak wskazanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawy zawieszenia postępowania należy również zaakceptować.

W ocenie organu odwoławczego, takie argumenty skarżącej, jak pozostawanie przy życiu innego współwłaściciela działki nr [...] oraz upływ czasu, w którym można było uregulować sprawy spadkowe, jak i wcześniejsze prowadzenie innego stępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla tego samego terenu inwestycji, nie uzasadnia wyłączenia wymogu prawnego ustalenia wszystkich stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Dodał, że w świetle art. 1025 k.c. nie tylko spadkobiercy mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, lecz również inne osoby mające w tym interes prawny i skarżąca – w przypadku bierności spadkobierców – może przeprowadzić odpowiednie postępowanie spadkowe – a co za tym idzie, usunąć przyczynę zawieszenia postępowania.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego I. C., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, podniosła zarzuty dotyczące naruszenia: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię pojęcia strony postępowania, które jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa; 2. prawa procesowego, tj.: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zastosowanie tej normy w sytuacji, gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a mianowicie niewyjaśnienie okoliczności dotyczących statusu i interesu prawnego stron, faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na jej rodzaj, położenie oraz ukształtowanie terenu, a także immisje, c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postępowania z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenia w zakresie wykładni przywołanych w uzasadnieniu przepisów prawa na kanwie stanu faktycznego niniejszego postępowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Nadto domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, zawieszające postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi kwestionujących działania organu w zakresie zdefiniowania kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co miałoby polegać na niewyjaśnieniu, czy posiada przymiot strony osoba, z uwagi na której śmierć organ zawiesił postępowanie.

W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga każda istotna zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wynika to z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., który co do zasady obejmuje swoim zakresem budowę obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 1) oraz zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem wskazanym w tym przepisie (ust. 2). Co więcej, nawet budowa obiektów budowlanych wskazanych w art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dla porządku należy wspomnieć, że przepis ten uległ zmianie – jak słusznie zauważył organ II instancji – ze względu na brzmienie art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), jednakże w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 59 ust. 2a w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r., co wynika z art. 4 ustawy zmieniającej. Warto jeszcze dodać, że planowane przez skarżącą zagospodarowanie terenu nie stanowiło wcześniej, i nie stanowi nadal, przedsięwzięcia zwolnionego z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (czyni to w organicznym zakresie w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania planowanej (projektowanej) inwestycji. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu posiadają oprócz inwestora (wnioskodawcy) i podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (właścicieli lub użytkowników wieczystych) mają także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, przy czym mogą go mieć także właściciele nieruchomości nieposiadających wspólnej granicy, lecz pozostających w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 78/19, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem wskazuje się, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 237/16, dostępnym jw.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wprawdzie nie można wykluczyć takich sytuacji (uwarunkowanych okolicznościami konkretnej sprawy), gdy – ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji – planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływała na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1024/17, dostępny jw.). Niemniej jednak w praktyce najczęściej, w zasadzie niemal zawsze, właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, będzie uzyskiwał przymiot strony takiego postępowania, jeżeli na sąsiedniej działce będzie dochodziło do zmiany warunków zagospodarowania terenu w stosunku do stanu dotychczasowego.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej odziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) – treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. Źródłem interesu prawnego strony są w takim przypadku już chociażby przepisy art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), na podstawie których właściciel nieruchomości może domagać się ochrony prawnej, co powiązać należy z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który wprawdzie nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania danemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie może zostać pominięty przy wyprowadzaniu materialnoprawnego interesu osób lub jednostek organizacyjnych mających prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób i jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, dostępny jw.). Stosownie zaś do treści art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Natomiast zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócały by korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2235/16 i 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 237/16, dostępne jw.). Określając zatem krąg podmiotów posiadających status strony w rozpoznawanej sprawie, należało uwzględnić, że oddziaływanie planowanej inwestycji – o ile powoduje istotną zmianę warunków zagospodarowania – rozciąga się także na nieruchomości graniczące bezpośrednio z terenem przedsięwzięcia, a może obejmować również inne działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nawet jeszcze dalsze nieruchomości.

Dodać należy, że ze względu na charakter i rozmiary inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy (3 budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące, o szerokości elewacji do 13 m i wysokości do 9 m dla łącznie 2 kondygnacji oraz powierzchni zabudowy [...] m kw. każdy) na działce nr [...] o powierzchni [...] ha o dotychczasowym użytkowaniu rolniczym (grunty orne klasy RIVa), która przy tym wymusza lokalizowanie jednego z tych budynków w zbliżeniu (według załącznika do wniosku jest to ok. 5 m) do granicy ze stosunkowo wąską działką sąsiednią nr [...] (ok. 20 m, jak na to wskazują mapy zawarte w aktach administracyjnych), istnieje możliwość zaistnienia różnego rodzaju ograniczeń w zakresie lokalizowania zabudowy na tejże działce, jak i immisji bezpośrednich z terenu inwestycji (z działki nr [...]) na sąsiednie działki znajdujące się w zasięgu oddziaływania, do których należy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (częściowo zabudowaną).

Oddziaływanie przedmiotowej inwestycji może zatem rozciągać się na nieruchomość sąsiednią, a zaistnienie takiego oddziaływania uzasadnia uznanie właścicieli działki nr [...] za strony postępowania. Wykazanie naruszenia interesu prawnego danej osoby nie stanowi też w świetle art. 28 k.p.a. koniecznej przesłanki przyznania statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, lecz wystarczająca jest sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia. Istotne jest to, aby właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki inwestycyjnej zostaną zachowane. I w ten sposób zagwarantować sobie, że ustalone warunki zabudowy działki sąsiedniej nie spowodują takiego ograniczenia w korzystaniu i użytkowaniu – a w tym zagospodarowania i zabudowy – sąsiednich nieruchomości, które już na etapie ustalania warunków zabudowy prowadziłoby do naruszenia interesu prawnego właścicieli tychże nieruchomości. Trzeba przy tym pamiętać, że odziaływanie inwestycji odnosi się również do terenów, na których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicy norm wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 832/11, dostępny jw.). Poza tym przy ocenie interesu prawnego na płaszczyźnie zagospodarowania przestrzennego nie chodzi wyłącznie o ograniczenia w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), tj. występujące na obszarze oddziaływania obiektu rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Właściciel działki graniczącej z terenem inwestycji ma bowiem również interes prawny – wywodzony z łącznie ujmowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 i art. 144 k.c. – w tym, by przy ustalaniu warunków zagospodarowania i zabudowy działki sąsiedniej zostały dochowane wymagania wynikające z zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które znajdują swoje dalsze odzwierciedlenie w wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa, która przy zmianie warunków zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wskazuje na konieczność (poza wyjątkami wynikającymi z art. 61 ust. 3 i 4) zachowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe nie może zaś być realizowane z pominięciem wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wartości, jak wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.

Pomimo braku odniesienia wprost do warunków nowej zabudowy lokalizowanej na działce nr [...], organy w sposób dorozumiany w gruncie rzeczy uwzględniły okoliczności przedmiotowej sprawy, trafnie przedstawiając przy tym ogólne rozważania prawne – i zasadnie uznały, że właściciele (współwłaściciele) sąsiednich działek, w tym działki nr [...], są stronami przedmiotowego postępowania. Nie można zatem przypisać im w tym zakresie, zarzucanego w skardze, naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 § 1 k.c. Sąd nie doszukał się w rozważaniach organów błędnej wykładni pojęcia strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, która byłaby sprzeczna z przywołaną zasadą dobrego sąsiedztwa. Nie doszło również w tym względzie do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po stronie organów miało jednak miejsce naruszenie tychże przepisów prawa procesowego w powiązaniu z art. 28 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w innym aspekcie sprawy, a mianowicie w zakresie ustalenia i zakomunikowania stronie podstawowych okoliczności dotyczących stwierdzenia, czy konkretna osoba, którą organ uznał za stronę postępowania, rzeczywiście zmarła w jego toku i czy znani są jej następcy prawni. Tym samym nie zostały w sposób wystarczający wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a co winno poprzedzać uznanie, że zachodzą warunki do obowiązkowego zawieszenia postępowania z urzędu.

Należy przede wszystkim zauważyć, że w sprawie nie zostały należycie przedstawione kwestie dotyczące faktu śmierci konkretnej osoby, będącej współwłaścicielem działki nr [...] oraz daty tego zdarzenia. Żaden z organów nie wskazał też, w postanowieniu w przedmiocie zawieszenia postępowania, personaliów tejże osoby oraz daty jej śmierci, poprzestając na opisowym wyjaśnieniu, że chodzi o zmarłego współwłaściciela tejże działki będącego stroną postępowania. Jedynym zaś urzędowym dokumentem, który miał potwierdzać tożsamość i datę śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej sąsiednią działkę nr [...], jest sporządzony przez pracownika organu I instancji protokół z dnia 1 października 2021 r. znak [...], w którym stwierdzono, że "w związku ze zwrotem korespondencji z adnotacją »adresat zmarł«, tutejszy organ ustalił, że [...].07.2020 r. zmarła strona postępowania (...) K. B. nr aktu zgonu USC R. [...]" (k. [...] akt organu I inst.)."

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1681 ze zm.) aktom stanu cywilnego została przypisana szczególna moc dowodowa, ponieważ stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych, a ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Wyłączność dowodowa zdarzeń stwierdzonych w akcie stanu cywilnego oznacza, że tylko na podstawie aktu stanu cywilnego dopuszczalne jest udowodnienie faktu urodzenia, małżeństwa lub zgonu. A contrario inny dokument nie może stanowić takiego dowodu, choć wyjątkowo stan cywilny może być dowiedziony za pomocą innych dowodów. Wówczas inne dokumenty również mogą stanowić dowód urodzenia, zawarcia małżeństwa czy zgonu, a także rozstrzygnąć związane z tymi zdarzeniami niejasności, jak daty czy miejsca (tak A. Kurzawa [w:] B. Kotowicz, B. Opaliński, A. Kurzawa, Prawo o aktach stanu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 3 - i powołane tam stanowisko orzecznictwa). Jedynymi dowodami śmierci człowieka w polskim systemie prawnym są bowiem akt zgonu (sporządzany na podstawie karty zgonu oraz protokołu zgłoszenia zgonu) oraz postanowienie o stwierdzeniu zgonu lub postanowienie o uznaniu za zmarłego, na podstawie których to orzeczeń sądowych następnie sporządzany jest również akt zgonu. Wynika to z art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 i art. 92 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 i 5 Prawa o aktach stanu cywilnego oraz art. 526-538 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) - dalej: k.p.c. Natomiast jedynymi dowodami ustalającymi następców prawnych po osobie zmarłej są postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia – o czym też będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Wobec tego "własne" ustalenia organów co do śmierci strony danego postępowania, względnie domniemanych spadkobierców strony lub osoby zmarłej, jeszcze przed wszczęciem postępowania, musiałyby zostać uznane za świadczące o wadliwym stwierdzeniu doniosłych prawnie okoliczności, z pominięciem formalnych aktów właściwych sądów lub innych organów. Działanie takie jest niedopuszczalne w świetle wyżej przywołanych przepisów. Podstawowym dowodem potwierdzającym śmierć danej osoby jest bowiem, jak już wspominano, akt zgonu stanowiący kwalifikowany rodzaj dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. – a to ze względu na wspomnianą cechę wyłączności dowodowej.

Odnosząc powyższe rozważania ogólne do realiów niniejszej sprawy, należy zauważyć, że organ I instancji protokolarnie udokumentował ustalenie faktu śmierci B. K. na podstawie aktu zgonu, sporządzonego w Urzędzie Stanu Cywilnego gminy R., a zatem w ramach tych samych urzędowych struktur organizacyjnych. Formalnie zatem organ nie naruszył przepisu art. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego i nie ma podstaw do uznania, że ustalenie w zakresie śmierci wskazanej osoby oparł na innym dowodzie niż akt stanu cywilnego. Zastrzeżenia budzi jednakże sam tryb tego ustalenia oraz kompletność informacji, jakie w tym zakresie zostały udzielone stronom postępowania w związku z zawieszeniem postępowania.

Wspomniany protokół sam w sobie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i ze względu na treść art. 67 § 1 k.p.a., może być uznany za potwierdzenie faktu dokonania czynności postępowania. Czynnością tą było ustalenie przez pracownika organu, że B. K. zmarła [...] lipca 2020 r., i że w Urzędzie Stanu Cywilnego Gminy R. sporządzono akt zgonu nr [...] Jeżeli zaś przyjąć, że protokół ten potwierdza znany organowi z urzędu fakt, który nie wymaga przeprowadzenia dowodu – jak przewiduje to art. 77 § 4 k.p.a. – to taki właśnie fakt znany organowi z urzędu powinien być uprzednio zakomunikowany stronie (art. 77 § 4 zd. drugie). W niniejszej sprawie tego ostatniego zabrakło. Za tego rodzaju zakomunikowanie nie może zostać uznane skierowane do inwestora przez organ I instancji pismo z dnia 13 grudnia 2021 r. (k. [...] akt adm. I inst.). Dokument ten stanowi reakcję na pismo skarżącej z dnia 7 grudnia 2021 r., domagającej się wyjaśnienia przyczyny przedłużenia postępowania. W odpowiedzi organ zawarł wprawdzie informację, że ustalił, iż strona postępowania - B. K. (współwłaściciel działki nr [...] w K. ) - zmarła, jednakże nie wskazał daty śmierci tej osoby, ani nie określił dokumentu (dane aktu zgonu), na podstawie którego w organ stwierdził powyższy fakt. Warto dodać, że z kolei w pismach kierowanych do Sądu Rejonowego w S. (pisma z dnia 10 października i 15 listopada 2021 r. - k. [...] i [...] akt adm. I inst.), dotyczących zapytania w sprawie przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej B. K., organ I instancji wskazywał na dane dotyczące personaliów i miejsca ostatniego zamieszkania osoby zmarłej, a także numeru aktu zgonu. Również i w tej sytuacji nie wskazywał jednakże daty śmierci tej osoby, a to właśnie ta data i prawne konsekwencje ustalenia chwili śmierci, stanowią szczególnie doniosłe prawnie zagadnienie, które organ całkowicie pominął w swoich rozważaniach związanych z obligatoryjnym zawieszeniem postępowania.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło przede wszystkim do istotnego naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia, że współwłaściciel działki nr [...] zmarł w określonej dacie (i miejscu) i odniesienia tej okoliczności do momentu wszczęcia postępowania. Tymczasem powyższe okoliczności mają rozstrzygające znaczenie dla oceny, jakie przepisy procesowe powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepisy art. 97 § 1 pkt 1 i art. 30 § 5 k.p.a., na które powołała się skarżąca w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania, oraz przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który został wskazany przez organy jako podstawa zawieszenia postępowania, dotyczą bowiem dwóch różnych stanów faktycznych. Pierwszy reguluje obowiązki związane z zawieszeniem postępowania w razie śmierci strony, zaś drugi (art. 97 § 1 pkt 4) dotyczy obowiązku zawieszenia postępowania, gdy wyłoni się zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zupełnie inną przesłanką zawieszenia postępowania od wskazanej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy w toku postępowania (po jego wszczęciu) następuje śmierć strony lub jednej ze stron tego postępowania, nie dotyczy ona natomiast sytuacji, gdy osoba uprawniona materialnoprawnie do udziału w postępowaniu zmarła przed jego zgłoszeniem do organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1385/08, dostępny jw.). Tym samym, również art. 30 § 5 k.p.a. powiązany z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy doszło do śmierci strony postępowania, a zatem gdy miało to miejsce już po jego wszczęciu. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07, 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08, 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10 - dostępne jw.) przyjmuje się, że art. 30 § 4 k.p.a. reguluje przypadki następstwa proceduralnego, stanowiąc, iż w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Poza tym to, czy w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 97 § 1 pkt 1 czy też art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma również swoje dalsze skutki, gdyż konsekwencje zaistniałej przesłanki zawieszenia postępowania są różne, na co wskazuje treść art. 99 i art. 100 k.p.a.

Ponadto trzeba mieć również na uwadze, że organy obydwu instancji w uzasadnieniach swoich postanowień w ogóle nie wskazały daty śmierci konkretnej, imiennie wskazanej osoby oraz niekonsekwentnie posługiwały się zamiennie sformułowaniami opisowymi dotyczącymi tej osoby, jak "zmarła strona [postępowania]", "współwłaściciel[-ka] działki sąsiedniej" czy "współwłaściciel[-ka] działki nr [ewid.] [...]". Tymczasem, jeżeli datą śmierci tejże osoby byłby faktycznie dzień [...] lipca 2020 r., to nie było zasadne określanie jej stroną postępowania, gdyż taki status należy przypisać żyjącemu współwłaścicielowi działki nr [...] oraz następcom prawnym po zmarłej B. K. (drugim współwłaścicielu działki nr [...]), zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania. Dopiero ustalenie spadkobierców takiej osoby umożliwi prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Osoba zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie może mieć przymiotu strony, gdyż jej zdolność prawna wygasa z chwilą śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według art. 8 k.c. z chwilą śmierci osoby fizycznej jej zdolność prawna wygasa. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Trzeba podkreślić, że podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć, ani też prowadzić postępowania; nie można też skierować decyzji do osoby zmarłej (por. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1603/10, dostępny jw.).

Poza tym, skoro organ I instancji zastosował w sprawie przepis art. 100 § 1 k.p.a. i jednocześnie z zawieszeniem postępowania zobowiązał inwestora do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku "po zmarłej stronie postępowania", to powinien był tym bardziej w treści postanowienia jednoznacznie wskazać, o jaką konkretnie zmarłą osobę (którego współwłaściciela działki nr [...]) chodzi i nie opisywać jej jako "strona postępowania". Co więcej, powinien był również wskazać datę śmierci i miejsce zgonu, względnie, jeżeli jest znane - ostatnie miejsce zwykłego pobytu (w praktyce najczęściej miejsce zamieszkania) tejże osoby. Wszystko to, by ułatwić zainteresowanej stronie (inwestorowi) wywiązanie się z nałożonego na nią obowiązku i ustalenie, jaki właściwy jest sąd spadku w tej sprawie (art. 628 k.p.c.).

Uchybienia (braki i zaniechania) w wyżej opisanym zakresie świadczą o istotnym naruszeniu przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Przede wszystkim doszło do naruszenia prawa procesowego w zakresie ustalenia i przedstawienia oraz rozważenia stanu faktycznego, tj. doniosłych prawnie okoliczności dotyczących nie tylko samego faktu śmierci imiennie określonego współwłaściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], sąsiadującą z terenem inwestycji, ale i daty jego domniemanej śmierci. Przy tym, pominięcie wskazania terminu, w jakim strona miałaby wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku "po zmarłej stronie [...] postępowania" do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego świadczy o naruszeniu przepisu art. 100 § 1 k.p.a., który wymaga oznaczenia takiego terminu dla strony. Ma to z kolei znaczenie chociażby ze względu na treść art. 100 § 2 i 3 k.p.a., który reguluje szczególne konsekwencje związane z zastosowaniem art. 100 § 1 k.p.a. i niewystąpnie przez stronę w terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Konsekwencją powyższych uchybień było również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie w sprawie.

Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Należy jednak odróżnić obowiązek ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 k.p.a.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dokument w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nie można zatem przyjąć tezy, że dla ustalenia spadkobierców właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości wystarczające jest np. oparcie się przez organ na oświadczeniach zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych, albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1532/11, dostępny jw.). Wobec tego Sąd w składzie niniejszym nie podziela w tym względzie przeciwnego stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, gdzie skarżąca sugerowała, że organ mógł bez trudu ustalić krąg spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu działki sąsiedniej, uwzględniając fakt, że drugi współwłaściciel działki nr [...] żyje, a organ ma wiedzę, kto ponosi opłaty z tytułu podatku od nieruchomości.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli tych nieruchomości, które znajdują się na obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli któryś z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.). W myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Decyzja o warunkach zabudowy wprawdzie adresowana jest do inwestora, ale nie oznacza to, że kształtuje wyłącznie jego prawa w zakresie zagospodarowania danej nieruchomości. Przeciwnie, zwykle wiąże się z wystąpieniem określonych obowiązków po stronie właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy muszą znosić ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu własnej nieruchomości wynikające z warunków zabudowy ustalonych dla danego terenu, z którym graniczą ich nieruchomości. Wobec tego ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być kwestionowanie w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Ustalenie obowiązków organu w związku z koniecznością ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego, unormowanego w art. 75 k.p.a. i nast., przy czym jest niewątpliwe, że organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych (art. 2 § 1 k.p.c.). Spadkobranie nie jest bowiem kategorią prawa administracyjnego, zaś stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie z art. 1025 § 1 k.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Z art. 1025 § 2 k.c. wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w art. 1025 § 2 k.c. (domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą). Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów – co wynika z art. 677 § 1 k.p.c. Przeciwko domniemaniu wynikającemu ze stwierdzenia nabycia spadku nie można powoływać się na domniemanie wynikające z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 3 k.c.). Natomiast względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Zgodnie z art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1799), zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia ma skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej na obszarze oddziaływania obiektu, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga zatem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1421/00 i 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1532/11 - dostępne jw.). Dopiero wykazanie następstwa prawnego, prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza, jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (tak NSA w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1577/15 i 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15 - dostępnych jw.). Dlatego też organ administracji, prowadzący postępowanie administracyjne, ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa w prawie przysługującym do nieruchomości.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego, jak to wynika z art. 506 i art. 510 § 1 k.p.c. Organ administracji publicznej nie spełnia tych wymogów, wobec czego nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000 r. sygn. akt IV CKN 470/00, LEX nr 52484; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt l SA/Wa 1444/2006 - orzeczenia sądów administracyjnych dostępne jw.). W szczególności warto zauważyć, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt I CKN 471/01 (OSNC z 2004 r. nr 7-8, poz. 126) przyjęto, iż art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie.

Należy jeszcze podkreślić, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Nie można bowiem wykluczyć, że ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą właściciela zmarłego przed wszczęciem postępowania, będzie możliwe bez zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2504/19, dostępny jw.). Słusznie też organ I instancji, przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, podjął wysiłki w celu ustalenia następców prawnych i w tym celu zwrócił się do współwłaściciela działki nr [...] o podanie, czy znani są tej stronie postępowania spadkobiercy po zmarłej (pismo z dnia 29 listopada 2021 r. - k. [...] akt adm. I inst.) oraz – jak już wspomniano – dwukrotnie wystąpił do Sądu Rejonowego w S. o udzielnie informacji dotyczących ewentualnego wyniku postępowania spadkowego po zmarłej B. K.. W wyniku podjęcia tych działań następcy prawni nie zostali jednak ustaleni (wskazani) ani nie zgłosili swojego akcesu do postępowania.

Mimo to organ nadal nie był uprawniony do zawieszenia postępowania, bowiem pozostała mu jeszcze jedna możliwość ustalenia spadkobierców po zmarłej – a mianowicie zbadanie, czy w sprawie nie doszło do wskazania spadkobierców w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia. To, czy został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia można z kolei ustalić na podstawie rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia, dostępnego powszechnie na podstawie art. 95i § 2 Prawa o notariacie. Każdy bowiem może uzyskać podstawowe informacje zawarte w Rejestrze Spadkowym, prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy, które dotyczą m.in. notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia i postanowieniach sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku. Natomiast osoba, która wykaże się interesem prawnym, może na podstawie danych zawartych w rejestrze uzyskać wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia, co wynika z art. 95n § 3 przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2119/18, dostępny jw.). Warto dodać, że wśród organów administracyjnych uprawnionych do żądania wydania wypisu zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia zostały wymienione jedynie konkretnie określone organy administracji skarbowej (patrz: art. 95n § 2 Prawa o notariacie), a nie wszystkie organy administracji publicznej.

Kończąc tę część rozważań, Sąd stwierdza, że jeżeli pomimo podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do ustalenia stron postępowania organ nie zdoła w sprawie ustalić następców prawnych po osobie zmarłej, to wystąpi sytuacja przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim wypadku należy bowiem przyjąć, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości i zmarłej przed wszczęciem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2504/19, dostępny jw.). W sytuacji gdy ustalenie następców prawnych nie jest możliwe, konieczne staje się zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Osoby wskazane w postanowieniu sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielu nieruchomości będą miały przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1353/13, dostępny jw.).

W rozpoznawanej sprawie, o ile współwłaściciel działki nr [...] zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania, zastosowanie znaleźć powinien art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, stosownie do treści art. 100 § 1 k.p.a., organ jest w takim przypadku uprawniony do wezwania zainteresowanej strony (inwestora) do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem do sądu powszechnego (o przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku), względnie do przedstawienia wypisu zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o ile został sporządzony. Jak już wspomniano, organ interesu prawnego w takim wystąpieniu do sądu spadku co do zasady mieć nie może (inaczej jest, gdy to np. publiczna jednostka organizacyjna, której organ jest właściwy do wydania decyzji, jednocześnie jest wnioskodawcą w sprawie o ustalenie warunków zabudowy).

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji uwzględni wyżej przedstawione rozważania prawne. W pierwszej kolejności należy prawidłowo stwierdzić i zakomunikować stronom postępowania fakt śmierci konkretnej osoby, ze wskazaniem personaliów i daty tego zdarzenia oraz danych identyfikujących aktu zgonu, na podstawie którego organ poczynił takie ustalenie. Następnie organ powinien dopełnić wszystkich niezbędnych działań – powtórzyć dotychczas podjęte i uzupełnić je o wspomniane sprawdzenie w rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia – celem ustalenia następców prawnych po zmarłym współwłaścicielu działki nr [...], obręb K.. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, organ będzie prowadził dalej postępowanie z udziałem spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej, albo w razie niemożliwości ustalenia kręgu tych następców prawnych pomimo podjętych działań, zawiesi postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym ostatnim wypadku organ zadba o należyte wypełnienie dyspozycji przepisu art. 100 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz koszty związane z ustanowieniem i wynagrodzeniem adwokata, tj. 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) i 17 zł opłaty od pełnomocnictwa – łącznie: 597 zł.