II SA/Łd 534/23

Dnia 17 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr GN-III.7581.404.2022.AW w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w zakresie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: GN-III.7581.404.2022.AW Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania G.S. i P. S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 21 września 2022 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." oraz art. 104 k.p.a. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie C., jednostka ewidencyjna Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] oraz nr [...] (KW nr [...]), przez udzielenie spółce P. S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na budowę dwutorowej linii napowietrznej 110kV relacji O. - Ż., Ż. - R., polegającą na założeniu i przeprowadzeniu na części nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV poprzez zawieszenie napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz funkcjonowanie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji O. - Ż., Ż. - R. po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego, którego powierzchnia wynosi: dla działki nr [...] - 135,9 m2, dla działki nr [...]- 121,9 m2 (pkt 1); określającą, że zezwolenie o którym mowa w pkt 1 obejmuje prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac związanych z budową linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji O. - Ż., Ż. - R., jak również prawo wstępu na nieruchomość po przeprowadzeniu prac w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń elektroenergetycznych (pkt 2) oraz zobowiązującą P. S.A. z siedzibą w L. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu inwestycji, o której mowa w pkt 1 decyzji (pkt 3) i umorzył postępowanie I instancji w całości.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 stycznia 2022 r. wpłynął wniosek P. S.A. z siedzibą w L. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie Ż. obręb C. oznaczonej, jako działki nr [...] i [...], poprzez udzielenie zezwolenia na budowę dwutorowej linii napowietrznej 110 kV O. - Ż., Ż. - R..

Decyzją z dnia 21 września 2022 r., znak: [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości. W ocenie organu I instancji zostały spełnione pozytywne przesłanki określone w art. 124 u.g.n., których zaistnienie warunkuje wydanie przez właściwy organ administracji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli G. S. i P.S., zgłaszając zastrzeżenia co do prawidłowości prowadzonych rokowań. Ponadto ww. osoby zaznaczyły, że załączony do akt sprawy protokół z rokowań z dnia 5 maja 2021 r. jest niekompletny.

Organ przywołując treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. stwierdził, że w Sądzie Rejonowym w T. prowadzone jest z wniosku P. S. A. z siedzibą w L. postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu na spornych działkach. W dniu 11 stycznia 2023 r. zostało wydane przez Sąd postanowienie sygn. akt [...], udzielające zabezpieczenia wniosku inwestora poprzez unormowanie stosunków pomiędzy uczestnikami na czas trwania postępowania, poprzez nakazanie P.S. i G.S. udostępnienie Spółce P. S.A. z siedzibą w L. nieruchomości położonej w gminie Ż. obręb [...] C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], celem umieszczenia przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji O. - Ż. i Ż. - R. oraz funkcjonowania tej linii po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego, którego powierzchnia dla działki nr [...] wynosi 135,9 m2 oraz dla działki nr [...] wynosi 121,9 m2. Na mocy ww. postanowienia udzielono również Spółce upoważnienia do całodobowego nieodpłatnego i nieograniczonego w czasie i miejscu dostępu do ww. urządzeń, w celu przeprowadzenia modernizacji, wymiany, przebudowy i rozbudowy sieci elektroenergetycznej, lokalizowania nowych elementów sieci elektroenergetycznej w pasie wykonywania służebności przesyłu, łącznie z możliwością wprowadzenia nowych obwodów, prawo konserwacji, usuwania awarii dokonywania kontroli prowadzenia remontów, przeglądu oraz ewentualnej likwidacji i demontażu tych urządzeń energetycznych oraz w razie konieczności dokonania stosownej wycinki drzew i krzewów zagrażających bezpiecznej pracy linii elektroenergetycznej.

Powyższe zabezpieczenie wniosku reguluje wzajemne prawa i obowiązki P. S. A. z siedzibą w L. oraz właścicieli spornych gruntów do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o ustanowienie służebności przesyłu. Postanowienie to swoim zakresem konsumuje żądanie inwestora w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja przesyłowa i stanowi tytuł przedsiębiorcy przesyłowego do wejścia w teren, wykonania planowanych prac oraz funkcjonowania linii 110 kV na nieruchomości po jej wybudowaniu.

Organ II instancji wyjaśnił, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. W ocenie Wojewody Łódzkiego nie można zastosować przewidzianej instytucji przewidzianej, gdy wnioskodawca dysponuje innym tytułem prawnym, uprawniającym go do zajęcia nieruchomości, wybudowania na niej inwestycji i jej funkcjonowania po wybudowaniu. Tytuł prawny upoważniający P. S.A. z siedzibą w L. do podjęcia ww. czynności na spornym terenie, stanowi prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2023 r.

Następnie organ przywołując treść art. 112 ust. 3 u.g.n. stwierdził, że stanowi on przeszkodę do wydania zezwolenia i wyjaśnił, że zasada wskazana w tym przepisie warunkuje dopuszczalność każdego wywłaszczenia, niezależnie od dalszych jego przesłanek, w tym tych określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Cel publiczny jakim jest budowa dwutorowej linii napowietrznej 110 kV relacji O. - Ż., Ż. - R., w dacie orzekania przez organ II instancji, może zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przedsiębiorca przesyłowy dysponuje prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, umożliwiającym mu wykonanie zamierzonej inwestycji. Postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2023 r. stanowi w ocenie organu odwoławczego dokument potwierdzający posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie przez Spółkę innego tytułu do nieruchomości czyni postępowanie oparte na art. 124 ust. 1 u.g.n. bezprzedmiotowym. Uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, wyklucza możliwość przyznania tego uprawnienia w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a procedowanie w sprawie wniosku inwestora o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości staje się zbędne.

Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby spowodować, że w obrocie prawnym pozostawałyby dwa akty, orzekające w tym samym przedmiocie, które stwarzałyby dla właścicieli objętych nimi nieruchomości uprawnienie do ubiegania się o wypłatę odszkodowania za wykonanie tej samej inwestycji na podstawie odrębnych tytułów.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a co za tym idzie zaniechanie prawidłowego i wszechstronnego zbadania dowodów, w szczególności uznanie, że postanowienie o zabezpieczeniu swoim zakresem konsumuje żądanie inwestora w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja przesyłowa i stanowi ono tytuł przedsiębiorcy przesyłowego do wejścia w teren, wykonania prac oraz funkcjonowania linii 110kV na nieruchomości po jej wybudowaniu, pomijając fakt, że postanowienie o zabezpieczeniu nie jest trwałym tytułem prawnym, i w konsekwencji brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego umorzenia postępowania, a zatem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz [...] o pow. 0,30 ha , obręb [...] C., gm. Ż. poprzez: zawieszenie napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji O. - Ż., Ż. - R. oraz funkcjonowanie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji O. - Ż., Ż. - R., po jej wybudowaniu w obszarze pas a technologicznego, którego powierzchnia wynosi: dla działki nr [...] - 135,9 m2 dla działki nr [...] - 121,9 m2 ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. jest odrębnym postępowaniem od postępowania cywilnego w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz ustanowienia zabezpieczenia. Przywołując treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, spółka stwierdziła, że żadne z trwających postępowań nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte, zarówno w trybie administracyjnym, jak i w trybie cywilnym. Samo postanowienie o zabezpieczeniu udzielone jest wyłącznie na czas trwania postępowania cywilnego, a co za tym idzie, nie jest to trwały tytuł prawny. Organ administracyjny nie może odmówić wydani a decyzji, czy też umorzyć postępowania ze względu na toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu oraz udzielone przez Sad zabezpieczenie roszczenia o ustanowienie służebności przesyłu poprzez upoważnienie uprawnionego do wykonania określonych czynności. Tryb administracyjny jest oddzielnym od trybu cywilnego i to do Inwestora należy wybór, z którego z nich skorzysta. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie może powodować bezprzedmiotowość drugiego z postępowań.

Inwestycja polegająca na budowie nowej dwutorowej linii napowietrznej 110kV relacji O. - Ż., Ż. - R. ma za zadanie sprostać wzrastającemu zapotrzebowaniu na energię elektryczną na obszarze powiatu [...], tak dla mieszkańców, jak i dla podmiotów planujących realizację inwestycji w tym rejonie Polski. Na terenie gminy Ż. powstać ma strefa ekonomiczna, co znacząco wpłynie na rozwój gminy oraz wzrost miejsc pracy, a co za tym idzie, na nowe inwestycje, które pojawią na tym obszarze korzystnie wpłynął na jego rozwój ekonomiczny oraz gospodarczy.

W związku z dynamicznym rozwojem infrastruktury przemysłowej oraz mieszkalnej na terenie regionu [...] konieczne jest zapewnienie odbiorcom wysokiej jakości energii elektrycznej. Mając powyższe na uwadze, wnioskodawca w celu poprawy bezpieczeństwa energetycznego i niezawodności zasilania, a ponadto zwiększenia możliwości przyłączeniowych dla odnawialnych źródeł energii realizuje przedsięwzięcie pn. "Budowa nowej dwutorowej linii napowietrznej 110kV relacji O. - Ż., Ż. - R.".

Obszar gminy Ż. posiada sprzyjające energetyce wiatrowej uwarunkowania atmosferyczne. Po zrealizowaniu planowanej inwestycji pojawią się możliwości budowy elektrowni wiatrowych. Wykorzystanie energii wiatrowej zmniejszy zapotrzebowanie na paliwa kopalne. Energia wiatrowa, dostępna lokalnie, służyć będzie rozwojowi infrastruktury energetycznej. Realizacja tej inwestycji wzmocni wykorzystanie energii wiatrowej a także energii ze źródeł z ogniw fotowoltaicznych poprzez absorpcję do systemu energetycznego wytworzonej mocy zmniejszy zapotrzebowanie n a paliw a kopalne. W związku z powyższym realizacja przedmiotowej inwestycji jest szczególnie ważna dla całego regionu, a obranie przez Inwestora dwóch trybów postępowania, wynika z istotności Reasumując powyższe rozważania, nie ulega wątpliwości, iż Wojewoda Łódzki naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowa ocen a zebranych dowodów doprowadziła bowiem organ do przekonania, iż rokowania poprzedzające złożenie wniosku miały charakter rokowań pozornych, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: GN-III.7581.404.2022.AW, którą tenże organ uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 21 września 2022 r., znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie C., jednostka ewidencyjna Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] oraz nr [...] (KW nr [...]), ) i umorzył postępowanie I instancji w całości.

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy prawomocne postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia niepieniężnego wydane na podstawie art. 744 § 1 k.p.c. przez sąd powszechny, może zastąpić decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610.), to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1956/20, z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15, czy z 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Ponadto wskazuje się, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis ten w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Obie instytucje, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne, zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw.

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie służebności nie zostało prawomocnie zakończone, a tylko wydane zostało postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia na czas trwania postepowania. Instytucja zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych uregulowana w art. 744 § 1 k.p.c. normuje prawa i obowiązki stron na czas trwania postępowania. W razie prawomocnego zwrotu albo odrzucenia pozwu lub wniosku, oddalenia powództwa lub wniosku albo umorzenia postępowania, zabezpieczenie upada. Instytucja ta nie jest tożsama z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wskazanym w art. 124 u.g.n. ani ze służebnością wynikającą z art. 3051 k.c. przede wszystkim nie ma ona charakteru trwałego a jedynie tymczasowy. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie służebności nie zostało prawomocnie zakończone, a tylko roszczenie zostało zabezpieczone na czas trwania postepowania. Nie można stwierdzić, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ postępowanie cywilne jest w toku i nie zostało prawomocnie zakończone. Nie stoi nic na przeszkodzenie jednoczesnemu prowadzeniu obu postępowań do czasu prawomocnego zakończenia jednego z nich. W ocenie Sądu przedwczesne było rozstrzygnięcie Wojewody o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania.

W związku z powyższym, Sąd ustalił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.