II SA/Łd 332/23

Dnia 24 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.4119.11.2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Strykowa z dnia 14 grudnia 2022 roku, nr MGOPS.PS.5131.2859.2022.AS. MR

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.4119.11.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Strykowa o odmowie przyznania prawa do dodatku węglowego.

Jak wynika z akt sprawy A.B. złożył w dniu 13 września 2022 r. wniosek o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku wskazał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod wskazanym przez siebie adresem w A. Głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym wnioskodawcy jest koza.

Burmistrz Strykowa, po rozpoznaniu wniosku A.B., decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. znak MGOPS.PS.5131.2859.2022.AS, orzekł o odmowie przyznania prawa do dodatku węglowego. Organ ustalił, że A.B. jest posiadaczem gruntów letniskowych, na których znajduje się budynek letniskowy. Strona uiszcza opłatę za odbiór odpadów komunalnych jako działkowicz. W związku z powyższym organ uznał, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, że wnioskowany przez A.B. dodatek węglowy nie może być przyznany osobie deklarującej prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku letniskowym, ponieważ w tym przypadku nie jest spełniony warunek zamieszkania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.B. wskazując, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem wydanym przez Burmistrza Strykowa. Odwołujący się zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa m.in.: art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym, art. 6 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym, art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatku węglowym w związku z art. 25 K.c. Odwołujący wskazał, że zamieszkana przez niego nieruchomość, mimo posadowienia na działce letniskowej, stanowi budynek w którym można mieszkać przez cały rok i do takich celów jest wykorzystywana. W dalszej kolejności A.B. stwierdził, że ani brak zameldowania w miejscowości A., ani ewentualny fakt czasowego tam zamieszkania - wynikający z różnych przyczyn, nie może dyskwalifikować z uprawnienia do dodatku węglowego, ponieważ nie przesądza o faktycznym zamieszkaniu. Ponadto, powołując się na art. 2 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dodatku węglowym podniósł, że ustawa nie konkretyzuje miejsca zamieszkania, a zatem nie przesądza, czy można mieszkać na działce mającej status letniskowej w budynku zdatnym do całorocznego zamieszkania. Następnie podał w wątpliwość kwestie związane z definiowaniem miejsca zamieszkania i gospodarowania, a także wskazał, że wniosek o dodatek węglowy złożył tylko w jednym miejscu (gminie) zamieszkania, co dowodzić może jego faktycznemu zamieszkaniu w miejscowości A.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.4119.11.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 30 listopada 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy u A.B., w którego toku ustalono, że wskazane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego źródło ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy, tj. koza, jest zasilana węglem i paliwami węglopochodnym oraz stanowi zainstalowane i eksploatowane w budynku źródło ciepła. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się informacja z dnia 1 grudnia 2022 r., zgodnie z którą w rejestrach wymiarowych zobowiązań pieniężnych A.B. figuruje jako posiadacz gruntów letniskowych o pow. 1605 m2, na których posadowiony jest budynek letniskowy o pow. 49 m2 - położonych w miejscowości A. Ponadto, strona uiszcza opłatę za odbiór odpadów komunalnych od działki - domku letniskowego, od 2020 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, dokonanej na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, A.B. nie spełniła przesłanek uprawniających do przyznania dodatku węglowego. Zarówno z akt sprawy jak i twierdzeń strony zawartych w odwołaniu bezspornie wynika, że A.B. zamieszkuje w budynku letniskowym posadowionym na gruntach letniskowych w miejscowości A., z tego tytułu ponosi również opłaty związane z odbiorem odpadów komunalnych. A.B. uiszcza opłatę za odbiór odpadów komunalnych, gdzie jako rodzaj nieruchomości wskazuje się - nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy, lub inna nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - a nie nieruchomość zamieszkała. Zgodnie z uchwałą nr XXVII/266/2020 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 12 listopada 2020 r., w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - na wyżej wymienionych nieruchomościach, ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, we wskazanych w dalszej części uchwały wysokości. Fakt, że strona od 2020 r. ponosi opłaty z tego tytułu, a nie z tytułu nieruchomości zamieszkałej, wskazuje na przebywanie w miejscowości A. jedynie przez część roku. W kwestii rozróżnienia funkcji mieszkalnej i letniskowej w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku. W związku z powyższym Kolegium doszło do wniosku, że dodatek węglowy nie może zostać przyznany wnioskodawcy, który zajmuje nieruchomość pełniącą funkcje letniskową w ograniczonym okresie w ciągu roku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A.B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 75 i art. 77 K.p.a. polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niedopuszczeniu jako dowodu wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dokumentów innych niż posiadane przez Burmistrza Strykowa, zeznań świadków, których w ogóle nie próbowano przesłuchać w ramach toczącego się postępowania, czy też oględzin, których nie przeprowadzono na okoliczność możliwości zamieszkiwania skarżącego w A.,

2) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 15a i art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym polegające na oparciu się jedynie o informacje z rejestrów publicznych (określających status nieruchomości skarżącego oraz wynikających z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) i niezbadaniu w żaden sposób, czy strona może faktycznie zamieszkiwać pod podanym adresem w A.;

3) art. 6 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym poprzez niepodanie w podstawie prawnej przepisów rangi ustawowej czy też wydanych na ich podstawie rozporządzeń, z których wynikałby zakaz zamieszkiwania w budynku letniskowym, podczas gdy zakaz taki wynika jedynie z art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przy czym nieruchomość skarżącego nie podlega pod reżim tej ustawy,

4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy poprzez tendencyjne i niepełne uzasadnienie decyzji, koncentrujące się tylko wokół charakteru budynku (letniskowy) i ponoszonej opłaty za odbiór odpadów komunalnych i nieodniesienie się do szeregu argumentów przedstawionych w odwołaniu,

5) art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów na etapie postępowania odwoławczego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

6) art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwo domowe" zdefiniowanego w tym przepisie w sytuacji, gdy ustawa o dodatku węglowym w żadnym z przepisów nie wskazuje jaka nieruchomość (o jakim statusie/charakterze) może być zamieszkiwana,

7) art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 25 K.c. polegające na zignorowaniu tegoż przepisu i niesprawdzeniu, czy faktycznie strona przebywa w A. i nie wzięciu pod uwagę, że definicja miejsca zamieszkania zawarta w Kodeksie cywilnym odnosi się do miejscowości, a nie konkretnej nieruchomości (budynku czy lokalu),

8) art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 25 K.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewskazaniu cezury czasowej, w jakiej strona winna mieszkać w A., aby otrzymać dodatek węglowy, gdyż ustawa o dodatku węglowym nie reguluje tych kwestii,

9) art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez nieodniesienie się do tego przepisu i niesprawdzenie czy nieruchomość strony jest tylko domkiem letniskowym służącym do okresowego wypoczynku czy też domem przeznaczonym konstrukcyjnie i technicznie do całorocznego zamieszkania i gospodarowania,

10) art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2 ust. 15a pkt 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "zamieszkiwać" niekorespondującego z pojęciem "miejsca zamieszkania",

11) art. 54 § 1 a p.p.s.a. poprzez niepowołanie tego przepisu i niepouczenie strony, że ma prawo wnieść skargę do WSA w Łodzi w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej Kolegium,

12) art. 230 p.p.s.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej, z której Kolegium wyprowadza wniosek o wpisie stałym od skargi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z należnościami pieniężnymi, do których to zgodnie z art. 231 p.p.s.a. ma zastosowanie wpis stosunkowy.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła kwestię długotrwałego załatwiania sprawy przez Kolegium i uzasadniła postawione zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuty. Podkreśliła, że nieruchomość, mimo że posadowiona na działce mającej status letniskowej, stanowi budynek, w którym można mieszkać przez cały rok i do takich celów może być i jest wykorzystany. Zawiera bowiem takie rozwiązania konstrukcyjne i użytkowe (instalacja elektryczna, wodno-kanalizacyjna, trwałe fundamenty, ocieplenie, ogrzewanie), które pozwalają komfortowo zamieszkiwać tam przez cały rok. Dodał, że organy nie wzięły pod uwagę innych okoliczności takich jak miejsce zamieszkania, jakie skarżący zadeklarował u swojego pracodawcy w trakcie 2022 r., miejsce zamieszkania, jakie wykazał w rocznym zeznaniu podatkowym (właściwość miejscowa organu podatkowego) oraz podwyższone zryczałtowane koszty uzyskania przychodów z tego tytułu (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych), nadto oględzin budynku czy zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatku węglowym przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe).

Z kolei przepis art. 2 ust. 6 ustawy stanowi, że na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Ustawodawca postanowił też, że dodatek węglowy przysługuje, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 7 pkt 1 ustawy). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. 9 i ust. 12 ustawy).

Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. 9 i 12 ustawy o dodatku węglowym). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym).

Jak stanowi art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym (dodany do ustawy na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw – Dz.U. z 2022 poz. 1967 i obowiązujący od 20 września 2022 r.), jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c ustawy o dodatku węglowym). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d ustawy o dodatku węglowym).

Stosownie do art. 2 ust. 15f ustawy, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji.

Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.

Jak stanowi art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym, przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.

Przywołane wyżej przepisy prawa określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 2 ust. 15f ustawy o dodatku węglowym). Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie określonych ustawą świadczeń (świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego), a także dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców (art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Zatem informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego muszą zostać zweryfikowane przez organ gminy przed wypłatą dodatku węglowego (potwierdzoną informacją o przyznaniu tego dodatku kierowaną do wnioskodawcy), bądź też przed podjęciem decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o dodatek węglowy w dniu 12 września 2022 r., podając, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe znajdujące się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania typu koza (zasilana węglem). Jako adres miejsca zamieszkania skarżący wskazał A.

W ocenie organów mając na uwadze, że skarżący, jak wynika z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszcza opłatę przewidzianą dla domków letniskowych, uzasadnia to odmowę przyznania dodatku węglowego ze względu na fakt, że A. nie stanowi miejsca zamieszkania skarżącego.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest więc to, czy w realiach niniejszej sprawy A. może zostać potraktowany jako miejsce zamieszkania skarżącego, a tym samym, czy spełnione są przesłanki przyznania dodatku węglowego na podstawie przepisów ustawy o dodatku węglowym.

Zdaniem sądu w świetle przytoczonych wyżej przepisów oraz zgromadzonego materiału dowodowego pogląd ten jest co najmniej przedwczesny i nie zasługuje na tym etapie na aprobatę.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze powyższe zdaniem Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji zostały w ocenie Sądu dokonane na podstawie niepełnego i niewłaściwie ocenionego materiału dowodowego, co uniemożliwiło podjęcie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku węglowego.

Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy K.p.a. oraz powołany wyżej art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym, uznać należy, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organu administracji nie to zostało przeprowadzone w pełnym zakresie. Jak wynika z powołanego wyżej przepisu ustawy o dodatku węglowym katalog informacji, na podstawie których weryfikowane są dane pozwalające na przyznanie dodatku węglowego jest katalogiem otwartym. Przyjęcie więc przez organy, że podstawą odmowy przyznania dodatku węglowego jest fakt uiszczania opłaty za odpady komunalne w wysokości przewidzianej dla domków letniskowych, jest nieco zawężone. Organy winny bowiem skorzystać także z innych informacji, danych pozwalających na weryfikację złożonego wniosku. Zgodzić więc należy się ze skarżącym, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszanie art. 75, 77 § 1, 80 K.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych wynikających z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodzić należy się ze skarżącym, że stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 ustawy z 2022 r. o dodatku węglowym może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, a te wymienione w art. 15a ustawy o dodatku węglowym mają tylko charakter przykładowy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty (por. wyrok WSA w Łodzi z 15.02.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 949/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowo weryfikacja pod kątem zamieszkiwania danej osoby na nieruchomości może nastąpić na podstawie informacji o wielkości poboru wody, czy też inne dane wskazane przez samego skarżącego. Nie można też wykluczyć inicjatywy dowodowej organów w szerszym zakresie.

Należy w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że posłużenie się przez prawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym pojęciem osoby zamieszkującej może być mylące, niemniej jednak w innych jednostkach redakcyjnych art. 2 ustawy ustawodawca konsekwentnie posługuje się już pojęciem miejsca zamieszkania, w tym w ust. 7, stanowiącym, że dodatek węglowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że kryterium przesądzającym o możliwości przyznania wnioskowanego dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu. Zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy sformułowanie "zamieszkiwanie" to element opisu pojęcia gospodarstwa domowego. Natomiast to w ust. 7 art. 2 ustawy jest mowa o uprawnieniu do dodatku węglowego i w tym przepisie ustawodawca używa pojęcia "miejsce zamieszkania".

Ustawa nie definiuje tego pojęcia, dlatego też celowe jest odwołanie się w tym zakresie do art. 28 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (por. II SA/Op 13/23). Z kolei zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Mając na uwadze powyższe zadaniem organów rozpatrujących ponownie skargę będzie jednoznaczne ustalenie, gdzie skarżący posiada miejsce zamieszkania, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej to nie wynika oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego stanowiska. Organy winny mieć także na uwadze, że w art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym ustawodawca jednoznacznie bowiem określił, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Oznacza to, że prowadzenie gospodarstwa możliwe jest wyłącznie w jednej lokalizacji.

Podkreślenia wymaga, że skarżący w odwołaniu sformułował względem decyzji wydanej przez organ I instancji konkretne zarzuty. Należy zauważyć, że do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne należy w szczególności obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu ww. obowiązków, ponieważ kognicja Sądu administracyjnego obejmuje wyłącznie kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Skoro więc strona w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, to mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, to strona ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził, a w rezultacie z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/22; wyrok WSA we Wrocławiu z 8.03.2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 663/21; wyrok WSA w Szczecinie z 14.07.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 294/22). Ze wskazanych wyżej obowiązków organ II instancji nie wywiązał się, nie odniósł się w zasadzie w ogóle do jednoznacznie sformułowanych twierdzeń i zarzutów strony, co stanowi o naruszeniu ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tak więc zarzuty skargi obejmujące naruszenie ww. przepisów we wskazanym wyżej zakresie są zasadne.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym poprzez niepodanie w podstawie prawnej przepisów rangi ustawowej czy też wydanych na ich podstawie rozporządzeń, z których wynikałby zakaz zamieszkiwania w budynku letniskowym, podczas gdy zakaz taki wynika jedynie z art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w ocenie Sądu uznać należy za niezasadny. Organy nie wskazały bowiem na takowy zakaz jako podstawę wydanych decyzji. Zdaniem Sądu nie można też podzielić stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 25 K.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewskazaniu cezury czasowej, w jakiej strona winna mieszkać w A., aby otrzymać dodatek węglowy. Organ nie mógł bowiem wskazać cezury czasowej, gdyż takowej przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują.

Nie można też zgodzić się z podniesionym zarzutem dotyczącym naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez niedoniesienie się do tego przepisu i niesprawdzenie czy nieruchomość strony jest tylko domkiem letniskowym służącym do okresowego wypoczynku czy też domem przeznaczonym konstrukcyjnie i technicznie do całorocznego zamieszkania i gospodarowania. W tym miejscu należy wskazać, że żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nie nakłada na organy obowiązku badania, z jakim rodzajem obiektu budowalnego mamy w danym przypadku do czynienia, gdyż nie jest to przesłanką przyznania dodatku węglowego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, aby okoliczność z jakim obiektem budowlanym w niniejszej sprawie mamy do czynienia miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odniesienie się przez organ do kwestii rodzaju nieruchomości miało miejsce jedynie w kontekście opłat ponoszonych za korzystanie z domku letniskowego, co w ocenie organu uzasadniało przyjęcie, że nie jest to miejsca zamieszkania skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 § 1 a p.p.s.a. poprzez niepowołanie tego przepisu i niepouczenie strony, że ma prawo wnieść skargę do WSA w Łodzi w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej Kolegium, to faktycznie pouczenie organu wykazuje w tym zakresie deficyty, ale nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co do podnoszonego przez skarżącego naruszenia art. 230 p.p.s.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej, z której Kolegium wyprowadza wniosek o wpisie stałym od skargi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z należnościami pieniężnymi, do których to zgodnie z art. 231 p.p.s.a. ma zastosowanie wpis stosunkowy, to uznać należy, że pouczenie w powyższym zakresie było faktycznie błędne. Stosownie bowiem do art. art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Sprawy z zakresu dodatku węglowego są traktowane jako sprawy z zakresu pomocy społecznej, co oznacza, że brak jest podstaw do uiszczania wpisu w tego rodzaju sprawach. Okoliczność powyższa nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na marginesie należy wskazać, że nie mają w niniejszej sprawie znaczenia podnoszone w skardze twierdzenia dotyczące terminu wydania decyzji przez SKO oraz terminu jej wysłania, a to z tego powodu, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest przewlekłość postępowania, czy też bezczynność organu.

Końcowo należy podkreślić, że Sąd nie przesądza na tym etapie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanek przyznania dodatku węglowego skarżącemu. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie należało do organów rozpatrujących ponownie sprawę, które następnie muszą szczegółowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie. Należy mieć bowiem na uwadze, że kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1419/17). Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja (postanowienie) organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok NSA z 24.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1419/17).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni mając na uwadze w szczególności zasady ogólne K.p.a., w tym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, wobec braku dostatecznej weryfikacji spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania dodatku węglowego stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 K.p.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

is