II SA/Łd 219/24

Dnia 17 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2024 roku sprawy ze skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2024 roku nr SKO.4174.202023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Pabianickiego z dnia 6 października 2023 roku, znak: OS.6124.5.47.2023.ML; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 9 stycznia 2024 r., nr SKO.4174.20.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego z 6 października 2023 r., znak: OS.6124.5.47.2023.ML, o odmowie wszczęcia na wniosek V. sp. z o.o. w Ł. postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty Pabianickiego z 9 października 2017 r., nr 1106/2017, wydanej w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji zmeliorowanych gruntów rolnych o łącznej powierzchni 23342,7 m2, położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta K., pod drogi dojazdowe wraz z terenami zielonymi.

Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji V. sp. z o.o. w Ł. zarzuciła naruszenie przepisów: art. 11 ust. 1b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.) – powoływanej jako: "u.o.g.r.l." – oraz art. 7, art. 77 i art. 154 § 1 k.p.a. W związku z tymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Staroście Pabianickiemu wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany jego ostatecznej decyzji nr 1106/2017 z 9 października 2017 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.

Następnie organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i wyjaśnił, że odnosząc się do ustawowych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania należy zauważyć, że obejmują one okoliczność o charakterze podmiotowym (wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną) oraz bliżej niesprecyzowane okoliczności o charakterze przedmiotowym (ujęte zbiorczo jako "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte). Z przytoczonego unormowania jasno wynika, że organ jest upoważniony i jednocześnie zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tylko w tych dwóch sytuacjach. W obu zaś przypadkach chodzi o okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę we wszczęciu postępowania; takie, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto są to okoliczności, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie procesowe, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku, natomiast nie zajmuje się analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż jest ono aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Dalej organ odwoławczy przypomniał, że 23 sierpnia 2023 r. V. sp. z o.o. w Ł. złożyła do Starosty Pabianickiego wniosek, zmodyfikowany następnie pismem z 18 września 2023 r., o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji tego organu nr 1106/2017 z 9 października 2017 r., w której zezwolono jej - wówczas funkcjonującej w obrocie prawnym jako V. sp. z o.o. sp. k. w Ł. - na wyłączenie z produkcji zmeliorowanych gruntów rolnych o łącznej powierzchni 23342,7 m2, położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta K., pod drogi dojazdowe wraz z terenami zielonymi, ustalając jednocześnie warunki tego wyłączenia, m.in. wysokość należnych z tego tytułu opłat rocznych, płatnych w latach 2018-2027. Kolegium podkreśliło, że treść udzielonego zezwolenia, w tym w odniesieniu do zasięgu terytorialnego gruntów rolnych podlegających wyłączeniu z produkcji, odpowiadała ściśle treści wniosku strony. Wnioskodawca, będący jedyną stroną w postępowaniu, nie odwołał się też od ww. decyzji, wskutek czego stała się ona ostateczna.

Zdaniem organu II instancji nie ma wątpliwości, że wniosek, po rozpatrzeniu którego organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie, powinien być zakwalifikowany jako zawierający żądanie zmiany decyzji nr 1106/2017 na podstawie art. 155 k.p.a. Wynika to z faktu, że decyzja wydana w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a taka była podstawa prawna wskazanej powyżej decyzji, jest z założenia decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, konkretnie - uprawnienie do wyłączenia objętych nią gruntów z produkcji, tj. rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania tych gruntów (zob. art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.), z którym to prawem powiązany jest obowiązek ponoszenia opłat rocznych przez okres 10 lat.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że art. 155 k.p.a. postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, niejako w kolejnej instancji, ale postępowaniem wszczętym i prowadzonym w nowej sprawie administracyjnej. Co więcej, należy ono do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, służących weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiąc wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości takich decyzji. Ma to istotne znaczenie także przy ocenie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o art. 155 k.p.a., gdyż z wyjątkowego charakteru instytucji uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wynika nakaz zawężającej wykładni i stosowania tych przepisów prawa. W kontekście dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji celowe jest przytoczenie utrwalonego już poglądu judykatury, który głosi, że skoro istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, to prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uzależniona od spełnienia warunku tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego oraz tożsamości stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną i postępowania nadzwyczajnego.

W świetle uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1303/16, organ II instancji wskazał, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. może jedynie zapaść w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się zaś elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest zatem uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Na tle przytoczonego poglądu Kolegium opowiada się za stanowiskiem, że jeżeli brak tożsamości któregoś z wymienionych powyżej elementów stosunku administracyjnoprawnego jest oczywisty, gdyż wynika z samej treści wniosku i dokumentów zawartych w aktach sprawy, nie wymagając podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, to skutkiem jego stwierdzenia powinna być odmowa wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jego zdaniem, nie może być wszczęte postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a., gdy już na etapie wstępnego badania wniosku w tym przedmiocie właściwy organ przykładowo ustali, że postępowanie to musiałoby się toczyć z udziałem zmienionego kręgu stron w stosunku do pierwotnego postępowania, co byłoby sprzeczne z jego istotą. Jest to więc przeszkoda proceduralna, uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania w omawianym trybie nadzwyczajnym, a nie jedna z przesłanek zasadności żądania wnioskodawcy (ich katalog zawiera art. 155 k.p.a.).

Według Kolegium bezsporna na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność, że V. sp. z o.o. sp. k. w Ł. (obecnie - po przekształceniu – V. sp. z o.o. w Ł.) była jedyną stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego nr 1106/2017 z 9 października 2017 r., a jej interes prawny w załatwionej nią sprawie wynikał z faktu wystąpienia ze stosownym wnioskiem oraz bycia właścicielem gruntów będących przedmiotem postępowania. Nie budzi też wątpliwości, że przysługiwanie tytułu własności do gruntów rolnych mających podlegać wyłączeniu z produkcji jest każdorazowo źródłem interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., nawet jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na to wyłączenie złożyłby inny podmiot, który byłby też adresatem praw i obowiązków określonych w decyzji wydanej po jego rozpatrzeniu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 514/11). Z treści aktualnych wpisów i wzmianek w działach II ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...], obejmujących wszystkie grunty ujęte w decyzji nr 1106/2017, wynika bezsprzecznie, że po jej wydaniu były one przedmiotem obrotu, wskutek czego są obecnie przedmiotem współwłasności V. sp. z o.o. w Ł. oraz licznych osób fizycznych, niebędących stronami pierwotnego postępowania, ale jednocześnie mających interes prawny w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Przy czym źródłem ich interesu prawnego w tym postępowaniu byłby nie tylko art. 140 Kodeksu cywilnego, lecz także art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., który w pierwszym zdaniu stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 156/21, dotyczący zbycia udziałów we współwłasności gruntów). W ocenie organu odwoławczego powyższa okoliczność, sprowadzająca się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w oparciu o art. 155 k.p.a. z uwagi na oczywisty brak tożsamości stron w tym postępowaniu oraz postępowaniu zakończonym decyzją nr 1106/2017, obliguje do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji ostatecznej "z innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., specyficznej dla tego rodzaju postępowania administracyjnego.

Organ II instancji uzupełniająco powołał się na istotny i równie oczywisty brak tożsamości stanu faktycznego w obu sprawach. W świetle całokształtu przepisów u.o.g.r.l. wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, o której mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, musi poprzedzać ich faktyczne wyłączenie z produkcji (jedynym wyjątkiem jest sytuacja unormowana w art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l.). W niniejszej sprawie jest zaś bezspornym faktem, że na podstawie decyzji nr 1106/2017 oraz odrębnej decyzji Starosty Pabianickiego nr 367/2017 z 31 października 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycja będąca powodem wyłączenia przedmiotowych gruntów rolnych z produkcji, polegająca na budowie dróg wewnętrznych dla zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej "Srebrna Ostoja Północ", została już zrealizowana. Jest to równoznaczne ze skonsumowaniem decyzji nr 1106/2017 w zakresie pkt 1 jej rozstrzygnięcia, mającego być przedmiotem żądanej zmiany poprzez zmniejszenie obszaru, co do którego udzielono w nim zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (przed dokonaniem wyłączenia).

Mając na względzie okoliczności przytoczone w akapicie poprzedzającym, Kolegium stwierdziło, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek V. sp. z o.o. w Ł. jest prawidłowe. Na jego prawidłowość nie ma przy tym wpływu błędne wskazanie, że przyczyną tej odmowy jest m.in. zmiana stanu prawnego, która oznacza uchylenie lub istotną zmianę przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji ostatecznej, podczas gdy po wydaniu decyzji nr 1106/2017 nie doszło do takiej zmiany, a zmiana stanu prawnego nieruchomości nie jest tożsama ze zmianą stanu prawnego w powyższym rozumieniu (jest ona elementem stanu faktycznego niezbędnym do ustalenia kręgu stron postępowań w sprawach dotyczących wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oraz zmiany decyzji wydanej w tym przedmiocie).

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji podniósł zaś, że są one oczywiście niezasadne i świadczą o całkowitym niezrozumieniu przez stronę norm prawnych, których naruszenie zarzuca ona Staroście Pabianickiemu. Dlatego Kolegium uznało ustosunkowywanie się do nich za zbędne, szczególnie wobec faktu, że żądanie strony nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu z uwagi na istnienie przeszkód procesowych we wszczęciu postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., zarzucając naruszenie:

1) art. 61a k.p.a. polegające na wadliwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu i przyjęcie, iż w sprawie zachodzą "uzasadnione przyczyny" dla odmowy wszczęcia postępowania w postaci braku tożsamości stanu faktycznego w postępowaniu zakończonym decyzją nr 1106/2017 oraz w postępowaniu w sprawie zmiany tejże decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachowano tożsamość podmiotową, ponieważ występuje w niej ten sam podmiot, który występował w sprawie dot. wydania pierwotnej decyzji tj. V. Sp. z o.o., a wcześniej V. Sp. z o.o. sp. k., nadto zachowano również tożsamość przedmiotową, gdyż wniosek o zmianę pierwotnej decyzji dotyczącej nieruchomości, będących przedmiotem zainteresowania pierwotnej decyzji;

2) art. 155 k.p.a. poprzez jego niesłuszne niezastosowanie, w sytuacji, w której za zmianą pierwotnej decyzji Starosty Pabianickiego z 9 października 2017 r., nr 1106/2017, przemawia bezsprzecznie słuszny interes strony, nadto spełnione zostały pozostałe przesłanki zawarte w tymże przepisie;

3) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwego ustalenia normy prawnej i odrzucenia jednoznacznego językowego jej brzmienia;

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uwzględnienie przedmiotowej skargi i równocześnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Pabianickiego z 9 października 2023 r., nr OS.6124.5.47.2023.ML.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że dowolna wykładania omawianego przepisu, której dopuściły się organy I i II instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy, doprowadziła do pozbawienia skarżącego prawa do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego - do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17). Oparcie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazanej na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. To, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, nie umniejsza wagi powyższego argumentu - "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: - sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), - sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11.

Żadna z wyżej wymienionych przesłanek odnoszących się do ogólnego pojęcia "inne uzasadnione przyczyny" nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji, a za nim organ II instancji niesłusznie skonstatowali, iż w przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany pierwotnej decyzji Starosty Pabianickiego z 9 października 2017 r., nie zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa. Wnioskodawcą w omawianym przypadku jest V. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - następca prawny V. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł., który na dzień dzisiejszy jest w dalszym ciągu wyłącznym właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz jednym ze współwłaścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], będących przedmiotem zainteresowania pierwotnej decyzji (tym samym zachowana została zarówno tożsamość przedmiotowa jak i podmiotowa sprawy). Nie sposób nie zgodzić się z tezą, iż z uwagi na upływ czasu oraz dokonane przeniesienia własności - w sprawie ujawnili się nowi współwłaściciele (osoby fizyczne), jednakże zaznaczyć wypada, iż to przede wszystkim w ich interesie, wnioskodawca wystąpił z przedmiotowym wnioskiem.

W myśl zapatrywania doktryny, w odniesieniu do art. 155 k.p.a., z wykładni gramatycznej tegoż przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, co zaistniało w przedmiotowej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 155)

Pełnomocnik skarżącej dodał, że uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 839/22).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a.).

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z art. 61a § 1 k.p.a., ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – pierwsza o charakterze podmiotowym, druga o charakterze przedmiotowym, występująca gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało co prawda ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie należy wiązać z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.

Podkreślić w tym miejscu, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego (art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a ). Jako wyjątek od zasady, art. 61a § 1 k.p.a. musi podlegać ścisłej, a wręcz rygorystycznej wykładni. Przemawia za tym zarówno powszechnie akceptowana zasada wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae, jak i to, że skutkiem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest pozbawienie strony prawa do rozstrzygnięcia o zasadności jej żądania na drodze postępowania administracyjnego, a konsekwentnie, również pozbawienie strony możliwości oceny legalności orzeczenia co do zasadności żądania przez sąd administracyjny. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, obiektywne, a ich ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21, CBOSA).

Z kolei art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z istoty przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja wydana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4093/01). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99; z 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99).

Warto zwrócić uwagę, że art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek określenia stron tego postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania następuje zatem w oparciu o te same reguły jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Co do zasady zatem krąg stron postępowania pierwotnego (zakończonego wydaniem decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r.) oraz prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. (zakończonego zaskarżoną decyzją) winien być tożsamy, z uwzględnieniem następców prawnych. Nie można bowiem abstrahować od faktu, że mogło dojść do zmiany stosunków właścicielskich zarówno po stronie podmiotu zobowiązanego do dokonania określonego obowiązku, jak i po stronie podmiotu, który ma prawo skutecznego domagania się jego realizacji, a nowi właściciele mają niewątpliwie interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.

W ocenie Sądu organy obu instancji rozpoznające wniosek skarżącej wadliwie uznały, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji procesowej z art. 61a § 1 k.p.a., tj. do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na oczywisty brak tożsamości stron w tym postępowaniu oraz postępowaniu zakończonym decyzją nr 1106/2017. W tym zakresie tut. Sąd popiera stanowisko zaprezentowane w złożonej skardze odnośnie do statusu strony przysługującego V. sp. z o.o. w Ł.. Jak słusznie bowiem podniósł pełnomocnik skarżącej wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest V. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - następca prawny V. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł., który na dzień dzisiejszy jest w dalszym ciągu wyłącznym właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz jednym ze współwłaścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], będących przedmiotem pierwotnej decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, że z uwagi na dokonane przeniesienia własności – w sprawie ujawnili się nowi współwłaściciele (osoby fizyczne). Jak sam przyznał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, aktualni właściciele/współwłaściciele ww. gruntów mają interes prawny w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie tylko wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, ale także art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., który stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Nie ulega również wątpliwości, że wniosek dotyczy tych samych gruntów, które zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej na mocy ostatecznej decyzji Starosty Pabianickiego z 9 października 2017 r., nr 1106/2017.

Nie można się zatem zgodzić z orzekającym w sprawie Kolegium, że o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w oparciu o art. 155 k.p.a. przemawia oczywisty brak tożsamości stron w tym postępowaniu oraz postępowaniu zakończonym decyzją nr 1106/2017. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie może być postrzegana jako "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., obligująca do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej.

W związku z powyższym brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty Pabianickiego z 9 października 2017 r., nr 1106/2017, wydanej w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji zmeliorowanych gruntów rolnych o łącznej powierzchni 23342,7 m2, położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta K. pod drogi dojazdowe wraz z terenami zielonymi.

Reasumując, w realiach rozpoznawanej sprawy, wobec braku oczywistych podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. należało wszcząć postępowanie i dopiero po jego przeprowadzeniu wydać stosowne rozstrzygnięcie.

W tym miejscu należy jednak podzielić stanowisko organów administracji, że zmiana decyzji ostatecznej w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Co prawda w toku postępowania administracyjnego skarżąca konsekwentnie podnosi, że podstawą jej żądania jest przepis art. 154 § 1 k.p.a., to jednak wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie tylko przyznaje prawo – otwiera drogę do uzyskania pozwolenia na zabudowę tego gruntu (art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.), ale też nakłada obowiązek w postaci uiszczenia opłaty z tego tytułu (art. 12 u.o.g.r.l.). Dlatego ewentualna zmiana decyzji ostatecznej w przedmiocie wyłącznie gruntów z produkcji rolnej może być rozpatrywana tylko w trybie art. 155 k.p.a. W związku z tym dokonanie przez organy administracji kwalifikacji prawnej żądania skarżącej odbyło się de facto na jej korzyść, gdyż przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i w związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie mające na celu zbadanie spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. w zakresie dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, czyli dokona merytorycznej oceny złożonego wniosku i dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając w szczególności zasady postępowania administracyjnego, wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.

P.K.