II SA/Go 161/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skarg D.K. i J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących: D.K. i J.K. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 123, art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1300, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990, dalej jako u.p.g.k.), w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] września 2021 r. nr. [...] o rozgraniczeniu nieruchomości, ustalił koszty tego postępowania w kwocie 5166 zł i zobowiązał do ich uiszczenia D.K. i J.K. w całości w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że w dniu

[...] września 2021 r. wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości położonej

w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej nr ewid. działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], która stanowi własność J.K. i D.K. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr ewid. działki [...], położoną w obrębie [...], która objęta jest księgą wieczystą nr [...] i stanowi własność M.S. Następnie organ wskazał, że koszty geodezyjne związane z ustaleniem przebiegu granic – zgodnie z fakturą z dnia [...] sierpnia 2021 r. - wyniosły 5166 zł i zostały opłacone przez Gminę. Przytoczył również treść art. 263 § 1, art. 264 § 1 k.p.a. twierdząc, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Burmistrz podkreślił, że możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Nie jest zatem tak, że zawsze koszty postępowania rozgraniczeniowego zostaną rozłożone na wszystkie strony tego postępowania.

W określonych sytuacjach, organ administracji prowadzący postępowanie powinien obciążyć kosztami postępowania w całości i wyłącznie jedynie wnioskodawcę.

Dalej organ I instancji wskazał, że upoważniony geodeta zgłosił pracę geodezyjną w ośrodku dokumentacji, która została zarejestrowana w Starostwie Powiatowym pod numerem [...], przeprowadził analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalił termin rozpoczęcia prac oraz wezwał strony do stawienia się na gruncie. Rozprawa rozgraniczeniowa odbyła się w dniu [...] czerwca 2021 r., podczas której stronom zostały przekazane informacje o czynnościach dokonanych w ramach przedmiotowego rozgraniczenia oraz o umieszczonych znakach granicznych. Rozgraniczenie nieruchomości zostało przeprowadzone na podstawie dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości tj. operatu [...], protokołu utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych z dnia [...] października 2013 r. wraz z dokumentami pomiarowymi, obliczeniowymi i opisowymi. Punkty graniczne numer [...] zostały w obecności stron zastabilizowane, a następnie wykonano pomiar granicy. Protokół graniczny wraz ze szkicem graficznym został sporządzony przez upoważnionego geodetę i przekazany Burmistrzowi w dniu 30 czerwca 2021 r. Organ wskazał też, że pełnomocnik J. i D.K. odmówił złożenia podpisu na protokole granicznym i nie wyraził zgody na ustalenie okazania znaków granicznych w trybie czynności rozgraniczenia podnosząc fakt, że granice te zostały ustalone w postępowaniu podziałowym z 2002 r. ( operat [...]), w związku z czym należało dokonać czynności wznowienia znaków granicznych. Pozostałe strony postępowania, tj. M.S. oraz D.S. - pełnomocnik Gminy, nie wnieśli zastrzeżeń do protokołu i oświadczyli, że przyjmują wskazany przebieg granic za prawnie obowiązujący.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia Burmistrz podkreślił, że istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych - na zlecenie, a więc i na koszt zainteresowanych osób. W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym, lecz sądowym. Rozgraniczenie nieruchomości tworzy powstały w jego wyniku stan faktyczny i prawny, natomiast wznowienie znaków granicznych taki stan - stosownie zawężony – jedynie przywraca. Żaden przepis nie przewiduje możliwości zakończenia postępowania rozgraniczeniowego w formie umorzenia postępowania i dokonania wznowienia znaków granicznych. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie rozgraniczenie nieruchomości zostało dokonane decyzją z dnia [...] września 2021 r. na podstawie wniosku D. i J.K. w oparciu o dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Ocena wykonania czynności rozgraniczeniowych mających na celu ustalenie przebiegu granic przez upoważnionego geodetę oraz zgodności z przepisami sporządzonych dokumentów nie wykazała nieprawidłowości. Zgłoszone zaś podczas rozprawy rozgraniczeniowej zastrzeżenia i wnioski jednej ze stron (co do wznowienia znaków granicznych) nie znalazły uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła J.K., w którym wniosła o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że Burmistrz zlecił sprawę rozgraniczenia nieruchomości firmie Usługowe Prowadzenie Ewidencji do Celów Podatkowych A.S., której pełnomocnikiem rzekomo został B.S., który podpisywał umowę wraz z aneksami. Umowy te nie były dołączone do akt sprawy, a pełnomocnictwo powołane w umowie nie pokrywa się z pełnomocnictwem udzielonym przez firmę wyłonioną do przeprowadzenia rozgraniczenia. W związku

z powyższym skarżąca zanegowała wszystkie czynności wykonane przez geodetę B.S., począwszy od wyznaczania terminów rozgraniczenia łącznie

z zakończeniem rozgraniczenia. Za niezrozumiałe uznała przyjęcie przez Burmistrza kwoty 5166 zł bez kosztorysu za poszczególne elementy składowe tej sumy

i obciążenie w całości - tylko jej - tymi kosztami. W ocenie skarżącej postępowanie rozgraniczające prowadzone przez geodetę B.S. było prowadzone w sposób wysoce nierzetelny z uwagi na niestawianie się na wyznaczone przez siebie terminy ustalenia granic nieruchomości, brak zawiadomienia o zmianie terminu do stawienia się w celu ustalenia granic dotyczące tylko osoby skarżącej, przekazywanie dokumentów z jej danymi osobom nieupoważnionym. Dalej J.K. podniosła, że przyjmując punkty graniczne działek wyznaczone przez geodetę B.S. wynikałoby, że wszyscy właściciele działek sąsiadujących z droga gminną o numerze [...] użytkują rolniczo praktycznie całą drogę, która powinna być o szerokości 6 metrów, a granica 14 metrowego kanału oznaczona jest na środku nurtu. Załączone do zażalenia zdjęcie zrobione ze strony geoportal Powiatu obrazują błędne ustalenie granic nieruchomości.

Na postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2021 r. zażalenie złożył również D.K., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W treści zażalenia skarżący podniósł, że w toku postępowania został pozbawiony jako strona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wyrażonym w art. 10 § 1 k.p.a. Decyzja

o rozgraniczeniu, jak i postanowienie o ustaleniu kosztów zostały – jego zdaniem – wydane bez zawiadomienia o zakończeniu postępowania, tym samym pozbawiono go prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze połączyło obie sprawy do wspólnego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że rozgraniczanie nieruchomości obejmuje dwa stadia postępowania: pierwsze – administracyjne i ewentualnie drugie – sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w takiej sprawie przekazania jej sądowi powszechnemu, a wówczas sprawa toczy się w nieprocesowym postępowaniu cywilnym. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym nie zmienia zdaniem organu faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość.

Następnie organ wskazał, że przepisy art. 30 ust. 1 czy art. 31 ust. 1 p.g.i.k. nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z tym do ustalania tych kosztów należy stosować przepisy k.p.a. W postępowaniu tym zastosowanie znajduje zatem przepis art. 262 § 1 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, w której NSA odnosząc

się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym przyjął, że w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 Kodeksu cywilnego i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Zdaniem organu, powyższe nie oznacza jednak, że z powołanej uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby zainteresowane biorące w nim udział (wnioskodawcę i uczestników postępowania rozgraniczeniowego).

Dalej Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem

o rozgraniczenie nieruchomości z dnia [...] października 2020 r. wystąpił D.K. Wniosek ten strona uzasadniła tym, że co roku ma mieć miejsce przyorywanie zasianych upraw wnioskodawcy oraz jego małżonki J.K. przez M.S., właściciela graniczącej działki nr [...]. Jednak ani we wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego ani też w późniejszych pismach wnoszonych do organu prowadzącego postępowanie rozgraniczające, czy też w trakcie czynności podejmowanych z udziałem wnioskodawcy oraz geodety, pozostałe strony nie podnosiły, aby granice między działkami o nr [...] (stanowiącą własność J.K. i D.K.) z działką o nr [...] (stanowiącą własność M.S.), stały się sporne i w oparciu o jakie przesłanki podnosi takie twierdzenie. Postępowanie rozgraniczające, przeprowadzone przez uprawnionego geodetę nie dowiodło nie tylko, że istniał spór co do przebiegu granic pomiędzy ww. działkami, ale także, że jej przebieg jest inny niż twierdzili właściciele działek, w szczególności wnoszący zażalenie i będący współwłaścicielami działki o nr [...]. Dane co do położenia punktów granicznych pokrywały się ze stanem na gruncie w dniu przeprowadzenia rozprawy rozgraniczającej. Rozgraniczenie nieruchomości zostało przeprowadzone na podstawie dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości tj. operatu [...], protokołu utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych z dnia [...] października 2013 r. wraz z dokumentami pomiarowymi, obliczeniowymi i opisowymi. Punkty graniczne numer [...] zostały w obecności stron zastabilizowane, a następnie wykonano pomiar granicy. Z powyższej czynności sporządzono w dniu [...] czerwca 2021 r. protokół graniczny, z którego wynika, że pełnomocnik stron postępowania J. i D.K. odmówił złożenia podpisu na protokole granicznym i nie wyraził zgody na ustalenie okazania znaków granicznych w trybie czynności rozgraniczenia podnosząc fakt, że granice te zostały ustalone w postępowaniu podziałowym z 2002 r., w związku z czym należało dokonać czynności wznowienia znaków granicznych.

Po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy w szczególności z uwagi na fakt, iż położenie punktów i linii granicznych w terenie pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi działki o nr ewid. [...] odpowiadało w całości stanowi wynikającemu z dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego, Kolegium uznało, że nie zachodzą przesłanki do obciążenia kosztami postępowania pozostałych stron postępowania rozgraniczeniowego. To na żądanie wnioskodawców – J. i D.K. i w ich interesie zostały poniesione koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. W konsekwencji organ stwierdził, że nie można obciążać kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy, której przebieg został potwierdzony, a postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez inną stronę, celem podważenia wcześniej ustalonego przebiegu granic znajdującego nadto potwierdzenie w znajdujących się w terenie punktach granicznych (co najmniej dwóch).

Odnosząc się do zarzutów zażaleń co do wysokości ustalonych przez organ I instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego Kolegium podniosło, że zostały one prawidłowo udokumentowane. Burmistrz przedstawił zarówno umowę nr [...] (wraz z dwoma aneksami) z dnia 16 grudnia 2020 r. zawartą pomiędzy Gminą [...] a A.S., reprezentowaną przez B.S. – uprawnionego geodetę, której przedmiotem było wykonanie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr ewid. działki [...]. Organ przedstawił również wystawioną i opłaconą fakturę VAT na kwotę 5166 złotych brutto, która stanowi kwotę postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego organ uznał, że wysokość i zasadność kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie budzą w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu D.K., dotyczącego tego, iż w toku postępowania miał zostać pozbawiony jako strona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym Kolegium wskazało, że organ I instancji wysłał do skarżącego zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2021 r. o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Zawiadomienie to wysłane zostało na adres skarżącego przy ul. [...], który to adres w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i na etapie postępowania zażaleniowego wskazywał jako swój adres do doręczeń. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, pismo to nie zostało odebrane przez adresata w terminie. Ponadto strona była zastępowana w postępowaniu przez pełnomocnika – T.A., który był obecny w dniu [...] czerwca 2021 r. przy sporządzaniu protokołu granicznego przez uprawnionego geodetę.

Odnośnie zarzutu braku w aktach sprawy wszystkich dokumentów, w oparciu

o które organ dokonał rozgraniczenia nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z pismem z dnia [...] września 2021 r. Starosty, nr [...] operaty nr [...] znajdują się w materiałach zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego. Między innymi na ich podstawie uprawniony geodeta w toku prac przygotowawczych zgłosił pracę geodezyjną w ośrodku dokumentacji, która została zarejestrowana w Starostwie Powiatowym pod numerem [...], przeprowadził analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalił termin rozpoczęcia prac, wezwał strony do stawienia się na gruncie oraz przeprowadził czynności ustalania przebiegu granic.

J.K. i D.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. dwie osobne skargi na postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2022 r. o tożsamej treści. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 162/22, Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania

i rozstrzygnięcia. W swoich skargach skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. (zasada wysłuchania strony) przez uniemożliwienie stronie – D.K., przed wydaniem decyzji rozgraniczającej i postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczającego, możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, a to poprzez wydanie rzeczonych orzeczeń przed doręczeniem wyżej wskazanego zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i doń ustosunkowania, w sytuacji gdy obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym.

2. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe i niesłuszne zastosowanie, a to przez obciążenie w całości skarżącego i jego żony J.K. wszelkimi kosztami postępowania rozgraniczającego, w sytuacji gdy całokształt okoliczności sprawy winien skutkować obciążeniem rzeczonymi kosztami wszystkich stron prowadzonego postępowania rozgraniczającego, w których to interesie było jego prowadzenie i których to interes uzasadniał wszczęcie rzeczonego postępowania.

Skarżący zarzucili również naruszenie innych przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

3. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie

i wydanie postanowienia w oparciu o powierzchowny materiał dowodowy,

4. art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego,

5. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) przez prowadzenie postępowania

i wydanie zaskarżonego postanowienia (oraz decyzji) z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do wydania postanowienia o zakwestionowanej treści,

6. art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) przez wydanie zaskarżonego postanowienia (i decyzji) w oparciu o niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny i niespójny materiał dowodowy,

7. art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji) i art. 11

k.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek) przez wydanie zaskarżonego postanowienia (i decyzji w sprawie) w oparciu o niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny i niespójny materiał dowodowy, w sytuacji gdy konsekwencje wykonania postanowienia mają ważkie znaczenie dla skarżącego i jego żony,

8. art. 7 i 77 k.p.a. – przez odstąpienie od wydania postanowienia według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez organ decyzji.

9. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez niedokonanie zmiany lub też nieuchylenie pierwotnego postanowienia organu I instancji, po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy wobec złożonego zażalenia, pomimo tego, że jako obarczone wieloma naruszeniami, postanowienie to nie powinno się ostać.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o:

- zmianę zaskarżonego postanowienia przez ustalenie, że koszty postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia [...] września 2021 r. o rozgraniczeniu nieruchomości w kwocie 5.166 zł ponosi każda ze stron i tym samym stosowne rozdzielenie tychże kosztów między wszystkimi stronami, przez zobowiązanie ich do uiszczenia kosztów w częściach,

- ewentualnie, z ostrożności, na wypadek nieuwzględnienia powyższego – uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza, celem ponownego merytorycznego rozpoznania w zaskarżonym zakresie,

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz.U. z 2022 r., poz. 329. dalej jako p.p.s.a.) było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienia Burmistrza o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. w kwocie 5166 zł i zobowiązaniu do uiszczenia tych kosztów skarżących D.K. i J.K. w całości w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Podstawę prawną powyższych postanowień stanowiły art. 264 § 1

i art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 263 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Natomiast w myśl tego drugiego przepisu stronę obciążają koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stosownie zaś do trzeciego wyżej wymienionego przepisu do kosztów postępowania zalicza się m.in. należności biegłych.

W związku z tym, że przepisy u.p.g.k. nie zawierają regulacji odnośnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie powołanych powyżej przepisów k.p.a. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie, ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia.

W ocenie Sądu nie budzi żądnych wątpliwości prawidłowość ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wspomnianą decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2021 r. na kwotę 5166 zł. Z akt sprawy, uzupełnionych na etapie postępowania odwoławczego, wynika, że w dniu [...] grudnia 2020 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą a A.S. – prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Usługowe Prowadzenie Ewidencji Do Celów Podatkowych, której przedmiotem było wykonanie prac geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...] oznaczonych jako działki nr [...] za wynagrodzeniem w wysokości 5166 zł wraz z podatkiem VAT. Na tą kwotę wystawiona została faktura przez A.S. nr [...], która został zapłacona przez Gminę przelewem bankowym w dniu [...] sierpnia 2021 r. Trudno uznać wysokość wynagrodzenia geodety za wygórowaną mając na uwadze zakres prac rozgraniczeniowych obejmujących szereg różnorodnych czynności służących ustaleniu przebiegu granic nieruchomości, które podzielić można na analityczne (polegające na analizie informacji zawartych w dokumentach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od stron postępowania) i procesowe, związane z ustaleniem przebiegu granic na gruncie oraz przeprowadzeniem rozprawy granicznej z udziałem stron. Rezultatem pracy geodety jest operat rozgraniczeniowy, obejmujący wszystkie dokumenty postępowania rozgraniczeniowego, na które składa się dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacja techniczna. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązują normy, z których wynikałyby górne stawki wynagrodzenia za opinię biegłego - rozpatrywanej sprawie za opinię biegłego geodety sporządzoną stosownie do art. 31 ust. 1 u.p.g.k. Zatem organ administracji publicznej zlecając biegłemu sporządzenie opinii jest zmuszony przyjmować stawki rynkowe, a w konkretnej sprawie wysokość wynagrodzenia biegłego może być znacząco różna niż w innych podobnych sprawach, choćby ze względu na niepewność co do ilości osób chętnych do sporządzenia takiej opinii. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji publicznej nie może, tak jak sąd powszechny, narzucić biegłemu wysokości wynagrodzenia za sporządzoną opinię przy zastosowaniu stawek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (tekst jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 2049). Ponadto Burmistrz był w pełni uprawniony do samodzielnego wyboru geodety do wykonania czynności rozgraniczeniowych, zaś przepisy prawa nie nakładały na organ obowiązku wyłonienia geodety w drodze przetargu (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 kwietnia 2022 r., III SA/Łd 69/22). Zwrócić jednak należy uwagę, że - jak wynika z akt sprawy - organ I instancji przed zleceniem czynności biegłemu geodecie wystosował zaproszenia do składania ofert do 3 podmiotów świadczących usługi geodezyjne, na które to zaproszenie zareagował jedynie jeden podmioty, z którym zawarta została opisana powyżej umowa.

Zastrzeżenia natomiast budzi – w ocenie Sądu - prawidłowość obciążania powyższym kosztami jedynie współwłaścicieli działki nr [...], z których jeden z nich, tj. D.K. był inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego.

Rozważania w tym zakresie należy zacząć od sięgnięcia do unormowań działu II, tytułu I Księgi drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360; dalej jako k.c.), regulujących treść i wykonywanie prawa własności. Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W myśl art. 153 k.c. jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną. W orzecznictwie istniały co prawda rozbieżności, co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one jednak wyjaśnione przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 w której stwierdzono, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały przedstawiono uregulowania prawne dotyczące instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślono, że okoliczności, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia fakt, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w u.p.g.k. i k.c., stanowi jedną całość. Uznano też, że nie do obrony jest teza, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów k.c., a w postępowaniu cywilnym – unormowań zawartych w u.p.g.k. Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i art. 153 k.c. i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k. Ponadto w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Natomiast interes prawny jest kategorią obiektywną, uznając, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. NSA w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c.

W orzecznictwie ukształtowały się dwa kierunki interpretacji powyższej uchwały NSA w związku z tym, iż jej teza może sugerować pewną swobodę organu przy rozstrzyganiu kosztów postępowania rozgraniczeniowego ze względu na użycie słowa "może". Wg pierwszego kierunku przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 u.p.g.k). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic nie ma decydującego znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2564/17, z 25 stycznia 2018 r., I OSK 1744/17, z 13 września 2017r., I OSK 2888/15, z 20 kwietnia 2016 r., I OSK 1833/14, z 13 listopada 2018 r., I OSK 1021/18, z 26 stycznia 2022 r., I OSK 669/19).

Natomiast według drugiego kierunku interpretacji powyższej uchwały podkreśla się, że jej teza nie usprawiedliwia stanowiska, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej uchwale NSA dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Odmienna interpretacja czyniłaby zbędnym treść przepisu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., który ustala, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy. W świetle powyższego orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. Stąd też, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2019 r., I OSK 1813/17, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 1902/20, z 30 stycznia 2015 r. , I OSK 2211/14, z 7 grudnia 2018 r., I OSK 369/17).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że zasadą powinna być reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich objętych rozgraniczeniem, wynikająca z art. 152 k.c. Równocześnie jednak należy przyjąć, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy zachodził oczywisty brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (np. w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o rozgraniczeniu lub prawomocne postanowienie sądu w tej materii, a wnioskodawca nie powołuje się na nowe okoliczności, które zaszły po wydaniu tych orzeczeń), dopuszczalne jest przyjęcie, że ewentualne koszty takiego postępowania winna ponieść wyłącznie strona inicjująca postępowanie (por. G. Rząsa /w/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska /red/, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2021, t. II.7).

Zdaniem Sądu z takim wyjątkowym oczywistym przypadkiem niezasadności wszczynania postępowania rozgraniczeniowego nie mamy do czynienia

w kontrolowanej sprawie. Podkreślić ponadto należy, iż organy administracji orzekając o kosztach postępowania pominęły wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. szereg istotnych okoliczności, mających znaczenie w sprawie. W szczególności nie uwzględniły dostatecznie okoliczności, które legły u podstaw wszczęcia postępowania. Jak bowiem wynika z treści wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r. spowodowane to było "powtarzającym się zaorywaniem /jego/ upraw na działce nr [...] od granicy działki nr [...], stanowiącej własność M.S.". Ponadto fakt, iż przebieg granicy udało się ustalić na podstawie operatu [...] z 2001 r. nie oznacza, iż nie zachodziła potrzeba wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, gdyż z treści protokołu granicznego (pkt 9.3) wynika, iż w trakcie prac terenowych stwierdzono brak stabilizacji naziemnej punktów granicznych [...] i dopiero na postawie tego operatu odszukano stabilizację podziemną powyższych punktów. W kontekście powyższego należy mieć na uwadze, iż celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 u.p.g.k. jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości, z przyległymi (tzn. sąsiednimi) nieruchomościami lub innymi gruntami. Taka regulacja oznacza, ze przesłanką rozgraniczenia jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących względem siebie nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic (por. S. Rudnicki Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, s. 80). Taki spór co do przebiegu granic nieruchomości mieści w sobie spór co do elementów służących ustaleniu przebiegu granic w postaci usytuowania punktów granicznych, utrwalonych na gruncie znakami granicznymi, których położenie determinuje przebieg linii granicznych. Oznacza to, iż istota rozstrzygnięcia sporu o rozgraniczenie nie sprowadza się do opisu punktów i linii granicznych wyznaczających zasięg prawa własności tylko na dokumencie geodezyjnym, lecz także do czynności technicznych na gruncie odzwierciedlających ten stan (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2013 r., III SA/Kr 6/13). Ponadto należało uwzględnić - co pominął organ odwoławczy - iż prawidłowość przebiegu granicy między działkami nr [...] ustalony decyzją rozgraniczeniową Burmistrza został zakwestionowany przez skarżących i sprawa została zgodnie z art. 33 ust. 3 u.p.g.k. przekazana sądowi powszechnemu, co świadczy o istnieniu realnego sporu o granicę, którego rozwiązanie nie było możliwie w trybie wznowienia granic, wymagającego zgodnego działania wszystkich właścicieli (art. 39 u.p.g.k.).

Powołane powyżej okoliczności świadczą, iż ustalenie przebiegu granicy leżało w obiektywnym interesie właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości i uzasadniało równe ich obciążenie kosztami postępowania administracyjnego, a nie tylko właścicieli jednej z nich. Tym samym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 262 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c.

Bez znaczenia natomiast dla rozstrzygnięcia o kosztach postępowania miały zarzuty skarżących koncentrujące się wokół wadliwości samego postępowania rozgraniczeniowego oraz decyzji kończącej to postępowanie. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie przepis Działu IX k.p.a. nie daje podstaw do sformułowania tezy, że orzeczenie o kosztach postępowania administracyjnego uzależnione jest od tego, czy rozstrzygnięcie administracyjne, które legło u jego podstaw, wolne jest od wad prawnych. Ocena, czy i ewentualnie jakie naruszenia prawa wystąpiły w decyzji rozgraniczeniowej, może być dokonywana wyłącznie w ramach odrębnych postępowań, a do czasu ich zakończenia decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę do orzeczenia o kosztach postępowania nią zakończonego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3196/19).

Mając na uwadze powyżej stwierdzone naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które odpowiednio miały lub mogły mieć istotne znaczenie dla wyniku postępowania, należało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

i c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą

w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności, że ustalenie przebiegu granicy leżało

w obiektywnym interesie właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości i uzasadniało równe ich obciążenie kosztami postępowania administracyjnego.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 §

1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skarg uiszczonych przez nich

w wysokości po 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.)