II OSK 440/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 49/22 w sprawie ze skargi M. B. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 49/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy K. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej także jako: u.s.g.) w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.; dalej także jako: u.o.p.d.k.), art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.; dalej także jako: k.p.) oraz § 8 ust. 2 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K. z dnia [...] marca 2016 r., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie nadania statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 1717 – dalej także jako "Statut"), po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję – wydał zarządzenie z dnia [...] listopada 2021 r. (nr [...]), którym odwołał M. B. (dalej także jako: skarżąca, Dyrektor) ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia Wójt Gminy K. (dalej także jako: Wójt, organizator, skarżący kasacyjnie), jako podstawę odwołania M. B. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. wskazał art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Organizator uznał, że skarżąca naruszyła prawo w związku z zajmowanym stanowiskiem – tj. art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 218, art. 247 ust. 2, art. 68 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej jako: u.f.p., ustawa o finansach publicznych), ponieważ kwestionowała możliwość przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy kontroli doraźnej w marcu 2021 r. oraz całkowicie uniemożliwiła przeprowadzenie przez organ wykonawczy gminy, zaplanowanej na [...] września 2021 r., "kontroli doraźnej" w Gminnym Ośrodku Kultury w K. (dalej także jako: GOK) w zakresie udzielonej instytucji kultury dotacji podmiotowej.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2021 r. powołany został skład komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w GOK. Kontrolę zaplanowano na wrzesień 2021 r. W związku z wydanym zarządzeniem, pismem z dnia [...] września 2021 r. dyrektor instytucji kultury poproszona została o przygotowanie wymienionych w tym piśmie dokumentów związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Dokumenty nie zostały przedłożone w wyznaczonym terminie, a skarżąca podniosła, że tryb i zakres zaplanowanej kontroli narusza samodzielność i autonomię GOK, który jest całkowicie odrębnym od gminy podmiotem prawa. Dyrektor nie dopuściła do przeprowadzenia czynności kontrolnych powołanej w tym celu komisji, powołując się na okoliczność wydania zarządzenia z dnia [...] września 2021 r. bez podstawy prawnej, dokonania kontroli przez podmioty do tego nieuprawnione, bezpodstawnie przyznające sobie kompetencje nadzorcze i kontrolne w stosunku do samodzielnej instytucji kultury, a także naruszenie przepisów prawa materialnego. Powołała się także na okoliczność zaskarżenia wskazanego powyżej zarządzenia w sprawie powołania składu komisji do prowadzenia kontroli doraźnej w GOK.

W ocenie organizatora takie postępowanie dyrektora narusza powołane przepisy prawa, bowiem – stosownie do art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. – działalność instytucji kultury w przeważającym stopniu finansowana jest ze środków publicznych, w postaci dotacji podmiotowej przekazywanej przez organizatora, którym w tym przypadku jest gmina K.

Wskazał na art. 69 ust. 1 u.f.p., który określa osoby odpowiedzialne za zapewnienie funkcjonowania systemu kontroli zarządczej, a w konsekwencji wyznacza dwa poziomy tej kontroli – na poziomie jednostki sektora finansów publicznych, za którą odpowiedzialny jest kierownik tej jednostki oraz na poziomie jednostki samorządu terytorialnego, za którą odpowiedzialny jest wójt. Wójt, jako organ wykonawczy gminy, posiada kompetencje do przeprowadzenia w trybie art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 1 u.f.p. kontroli wydatkowania przez GOK środków publicznych otrzymanych przez tę instytucję w formie dotacji podmiotowej. Uniemożliwienie przeprowadzenia tej kontroli uznano za naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Drugą podstawą odwołania było naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, tj. art. 33 ust. 5 u.s.g., poprzez całkowite nierespektowanie zwierzchnictwa służbowego Wójta nad Dyrektorem i wynikających z tego zwierzchnictwa kompetencji. Wójt [...] marca 2020 r. skierował pismo do skarżącej, jako dyrektora GOK, w zakresie wykorzystania przez nią zaległego urlopu w związku z koniecznością zapobiegania rozpowszechnianiu się choroby zakaźnej wywoływanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej COVID-19, wyznaczając termin udzielenia odpowiedzi. Kolejno [...] marca 2020 r. wystosowano pismo zobowiązujące Dyrektora do wykorzystania zaległego urlopu oraz wystosowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. Dopiero na ten wniosek skarżąca udzieliła odpowiedzi, wskazując ilość dni w ramach zaległego urlopu, którego nie wykorzystała w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę zarządzeń w zakresie aktu odwołującego daną osobę ze stanowiska dyrektora instytucji kultury wyłącznie w zakresie kwestii związanych z zachowaniem wymogów do ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym i dokonania oceny ich legalności (zgodności z prawem).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Sąd I instancji wskazał, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – mając na uwadze powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności faktyczne i prawne, leżące u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, konfrontując je z przekazanym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa – należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można skarżącej przypisać zarzucanych naruszeń przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a tym samym należy przyjąć, że Wójt wydając zaskarżone zarządzenie istotnie naruszył prawo, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Sąd I instancji ocenił, że muszą zaistnieć określone wymogi prawne, aby można było prowadzić kontrolę w formie audytu wewnętrznego i spełnienie tych wymogów do przeprowadzenia kontroli w takiej właśnie formie powinno jasno wynikać z wydanego przez organ upoważnienia. Wójt, jako podmiot sprawujący ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dotacji podmiotowej przekazanej gminnej instytucji kultury, może inicjować kontrole, jednakże mogą to być wyłącznie kontrole realizowane w ściśle przez prawo określonej formie i zakresie. Powołane w zarządzeniu Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2021 r. przepisy art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 218 u.f.p. odnoszą się do kwestii ogólnych, do tzw. kontroli zarządczej. Zaznaczył, że z treści udzielonego w zarządzeniu upoważnienia do prowadzenia kontroli nie wynikało, że zaplanowana na wrzesień 2021 r. przez Wójta kontrola w GOK, to kontrola zarządcza tej instytucji (w treści zarządzenia mówi się o "kontroli doraźnej"), prowadzona w formie audytu wewnętrznego, przez kwalifikowanych audytorów, którzy dysponują gruntowną wiedzą na temat zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej.

Dalej wskazano, że "co więcej, jak zostało to wcześniej już podkreślone, wójt w sprawowaniu wobec samorządowej instytucji kultury kontroli zarządczej nie jest nieograniczony, bowiem kontrola taka może dotyczyć jedynie środków finansowych przekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (organizatora) instytucji kultury, np. dotacji podmiotowej, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.o.p.d.k., a nie innych spraw finansowych."

Pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wójt wskazał na zaistnienie takiej sytuacji, tj. że dyrektor uniemożliwiła przeprowadzenie w trybie art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 1 u.f.p. kontroli wydatkowania przez GOK środków publicznych otrzymanych przez tę instytucję w formie dotacji podmiotowej, to jednak Sąd zgodził się ze skarżącą, że na podstawie zarządzenia Nr [...] dotyczącego przeprowadzenia we wrześniu 2021 r. kontroli (doraźnej) w GOK w K. nie sposób stwierdzić, że w istocie zakres zaplanowanej kontroli miał obejmować wyłącznie badanie środków pieniężnych przekazanych przez Gminę K. Gminnemu Ośrodkowi Kultury w K., do której to kontroli Wójt był uprawniony.

Zdaniem Sądu I instancji treść § 2 i § 3 ww. zarządzenia Nr [...], jak też treść pisma Wójta z dnia [...] września 2021 r. (nr [...]) stanowiącego doprecyzowanie zakresu planowanej kontroli wskazuje, że przedmiotem (zakresem) planowanej kontroli miały być objęte nie tyle (tylko) środki przekazane w ramach dotacji podmiotowej, co wskazane w ww. zarządzeniu kontrolnym kategorie wydatków, dochodów, kosztów ponoszonych przez GOK w K., jak też wykazy przeglądów i ubezpieczeń budynków, przedmiotów i urządzeń będących w dyspozycji GOK w K., bez znaczenie czy pochodzą z dotacji podmiotowej udzielonej przez Gminę czy nie. W istocie w treści zarządzenia Nr [...] oraz pisma z dnia [...] września 2021 r. w żadnym miejscu nie zaznaczono, że chodzi o kontrolę środków pochodzących wyłącznie z udzielonej GOK dotacji podmiotowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował zobowiązanie do udzielenia przez Dyrektora GOK w K. informacji na temat liczby osób korzystających z poszczególnych koncertów z podziałem na mieszkańców z gminy K. oraz osób pozostałych, uznając, że nie są związane ze sprawowaniem przez Wójta kontroli zarządczej na podstawie przepisów u.f.p.

W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że zakres planowanej kontroli wykraczał poza ramy wydatkowania środków pochodzących z dotacji podmiotowej od Gminy K., a zatem skarżąca miała prawo odmówić przeprowadzenia zaplanowanej na wrzesień 2021 r. na podstawie zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2021 r. kontroli i czyniąc w ten sposób działała zgodnie z prawem.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegającego na nierespektowaniu zwierzchnictwa służbowego Wójta Gminy K., co z kolei miało przejawiać się w nieudzieleniu przez Dyrektora GOK w K. w marcu 2020 r. odpowiedzi w zakresie ilości swojego zaległego urlopu oraz niewykorzystaniu przez niego, na polecenie Wójta, zaległego urlopu w wyznaczonym terminie do [...] maja 2020 r., czym to – w ocenie organu – skarżąca naruszyła art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Sąd nie podzielił zasadności zarzucanych skarżącej przez organ naruszeń powołanych przepisów.

Przywołany przez organ art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19 wszedł w życie w dniu 24 czerwca 2020 r., a zatem nie mógł zostać przez skarżącą naruszony w opisanych w uzasadnieniu zarządzenia okolicznościach (czyli wcześniej). W dniu [...] marca 2020 r. wystosowano pismo do skarżącej, jako Dyrektora, w zakresie wykorzystania przez nią zaległego urlopu w związku z koniecznością zapobiegania rozpowszechnianiu się choroby zakaźnej wywoływanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej COVID-19, wyznaczając termin udzielenia odpowiedzi. Dyrektor GOK w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. nie udzieliła odpowiedzi w zakresie ilości swojego zaległego urlopu. Kolejno Wójt w dniu [...] marca 2020 r. wystosował pismo, zobowiązujące Dyrektora GOK do wykorzystania zaległego urlopu oraz złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor GOK udzieliła odpowiedzi w zakresie ilości dni swojego zaległego urlopu, którego nie wykorzystała w wyznaczonym terminie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie naruszyła przywołanego art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez niezastosowanie się do wydanego w dniu [...] marca 2020 r. polecenia służbowego Wójta dotyczącego wykorzystania zaległego urlopu wypoczynkowego w terminie do [...] maja 2020 r., skoro w tym okresie wskazany przepis nie obowiązywał. W ocenie sądu I instancji nie sposób także obowiązku podporządkowania poleceniu Wójta do wykorzystania przez Dyrektora GOK zaległego urlopu wypoczynkowego wywodzić z samego tylko art. 33 ust. 5 u.s.g., uprawniającego wójta do wykonywania zwierzchnictwa służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ w niniejszej sprawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., polegającego na kwestionowaniu prawidłowości zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że nie stanowi naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (a przez to podstawy do odwołania dyrektora instytucji kultury) takie działanie skarżącej, które sprowadzało się do:

i) kwestionowania podstaw legalności i w konsekwencji uniemożliwienia wykonania kontroli zaplanowanej do przeprowadzenia w danej jednostce, stosownie do zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2021 r.) i

ii) stosunku podległości służbowej Skarżącej względem Wójta Gminy K. podczas gdy:

a. przeprowadzenie czynności w ramach kontroli zarządczej stanowi powinność organizatora danej jednostki;

b. obowiązek poddania się kontroli jednostki czynnościom z tego zakresu stanowi jeden z obowiązków charakterystycznych dla powierzonego skarżącej stanowiska służbowego;

c. z zakresu udzielonych skarżącej przez organ informacji jednoznacznie wynikało, iż kontrola, wykonywana w ramach kontroli zarządczej, będzie dotyczyła sposobu wydatkowania |dotacji podmiotowej od Gminy K., ponadto, taki rodzaj i tryb kontroli był już prowadzony uprzednio i przez to znany skarżącej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 218 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że kontrola zaplanowana w Gminnym Ośrodku Kultury w K., zgodnie z zarządzeniem nr [...], pozbawiona była charakteru kontroli zarządczej, do której przeprowadzenia uprawniony jest wójt (co wpłynęło ujemnie na obligatoryjność poddania się jej rygorom) i obejmować miała swoim zakresem wszystkie czynione przez Gminny Ośrodek Kultury w K. wydatki, co przekładało się na jej omnipotentny i nadmiarowy charakter wykraczający poza uprawnienia sformułowane w u.f.p., w sytuacji gdy z podstawy prawnej wydanego zarządzenia nr [...] oraz pisma kierowanego do Skarżącej dnia [...] sierpnia 2021r. w sposób jednoznaczny wynikało, że przedmiotem kontroli ma być wydatkowanie środków przyznanych w ramach dotacji podmiotowej;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 272 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że kontrola zarządcza na poziomie gminy, o której mowa w art. 68 i 69 u.f.p., może być sprawowana wyłącznie w formie audytu wewnętrznego. o którym mowa w art. 272 powołanej wyżej ustawy, w sytuacji gdy pojęcie kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego to pojęcia różne zakresowo, a organ wykonawczy gminy swoich uprawnień określonych w przepisie art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie musi wykonywać wyłącznie za pośrednictwem audytorów;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż w odniesieniu do relacji wójt gminy, jako organizator instytucji kultury i dyrektor gminnego ośrodka kultury, nie zachodzi stosunek zwierzchnictwa służbowego rozumiany szerzej aniżeli tylko jako możliwość powoływania i odwoływania ww. kierownika, tj. wyrażający się w konieczności respektowania poleceń wójta jako przełożonego i udzielenia odpowiedzi na zapytanie zwierzchniego organu mające na celu przeprowadzenie obligatoryjnej kontroli zarządczej.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi M. B., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi M. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Dyspozycja art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa musiało mieć charakter rażący bądź istotny. Z tego względu należy przyjąć, że wystarczające dla odwołania dyrektora instytucji kultury jest każde (jakiekolwiek) naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem.

Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2021 r. Wójt odwołał skarżącą ze stanowiska Dyrektora GOK z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia.

Prawidłowość wydanego przez Wójta zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora należy oceniać na podstawie okoliczności, które zostały wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Powołane tam przyczyny odwołania dyrektora muszą być konkretne. Należy je wykazać w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia. Podstawy odwołania powinny znajdować potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Kontrola zaskarżonego aktu polega zatem na ocenie stanowiska zajętego w zarządzeniu i zweryfikowaniu okoliczności przytoczonych, jako uzasadnienie odwołania dyrektora.

Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., pierwszą przyczyną odwołania M. B. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. było naruszenie przepisów art. 12 i 28 ust. 3 u.o.p.d.k. w z. z art. 218, art. 247 ust. 2, art. 68 ust. 1 i 2 i art. 69 ust .1 pkt 2 u.f.p., polegające na kwestionowaniu przez Dyrektora możliwości przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminny kontroli doraźnej w marcu 2021 r. oraz na całkowitym uniemożliwieniu przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy w dniu [...] września 2021 r. kontroli doraźnej w GOK w K. w zakresie udzielonej instytucji kultury dotacji podmiotowej. Skarżąca nie przedłożyła żądanej dokumentacji i nie dopuściła do przeprowadzenia kontroli w dniu [...] września 2021 r. W jej ocenie zarządzenie wydano bez podstawy prawnej, kontrolę miały przeprowadzić osoby nieuprawnione, a Wójt bezpodstawnie przyznał sobie kompetencje nadzorcze i kontrolne w stosunku do samodzielnej instytucji kultury.

Jako drugą przyczynę odwołania Dyrektora wskazano naruszenie przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem tj. art. 33 ust. 5 u.s.g. poprzez nierespektowanie zwierzchnictwa służbowego Wójta Gminy K. nad dyrektorem GOK. Naruszenie polega na niewykorzystaniu zaległego urlopu, zgodnie z pismem Wójta z [...] marca 2020 r. – w trybie art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19 (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej jako: ustawa Covid).

W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić, czy organizatorowi w sposób bezprawny uniemożliwiono przeprowadzenie kontroli. Istotne w tym zakresie są dwa aspekty – forma i zakres kontroli.

Instytucja kultury nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru organizatora. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że podmiot ten realizuje zadania własne gminy i w tym celu jest powoływany, a następnie otrzymuje dotacje ze środków publicznych. Dlatego instytucja kultury nie tylko musi przestrzegać zasad wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także innych właściwych ustaw (art. 3 ust. 3 u.o.p.d.k.), ale też podlega rygorom ustawy o finansach publicznych. Jej samodzielność należy wiązać głównie z prowadzoną działalnością, nie może natomiast być rozumiana jako niepodleganie jakiejkolwiek kontroli – w szczególności w zakresie, w jakim dysponuje środkami publicznymi.

W tym miejscu należy zauważyć, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera szerokie przytoczenie przepisów ustaw, poglądy doktryny i orzecznictwa. Nie pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie, jakie stanowisko zajął ten sąd w zakresie formy przeprowadzenia przez Wójta kontroli GOK.

Jedynie ubocznie wypada zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, że zdaniem sądu w instytucjach kultury dopuszczalna jest jedynie kontrola prowadzona w formie audytu wewnętrznego przez wykwalifikowanych audytorów, którzy dysponują gruntowną wiedzą na temat zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej – jednakże wskazuje na to tok wywodu. Sąd I instancji, stwierdziwszy, że nie przeprowadzono kontroli w formie audytu wewnętrznego, badał jej zakres. Niewątpliwie Sąd nie wskazał wprost i jednoznacznie, jakie uchybienia w zakresie formy przeprowadzenia kontroli dostrzega w tej konkretnej sprawie. Okoliczność ta nie była przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Jednakże stanowiska stron, reprezentowanych przez profesjonalnych pełnomocników, wyrażone w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na niej wskazują, że stanowisko sądu I instancji wzbudza uzasadnione wątpliwości, co do treści wyrażonej oceny prawnej.

Instytucja kultury korzysta ze środków przekazywanych przez organizatora w postaci dotacji – a są to środki publiczne, pochodzące z jego budżetu. Przepisy ustawy o finansach publicznych mają zastosowanie nie tylko do jednostek sektora finansów publicznych, lecz także wszystkich podmiotów w takim zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami (art. 4 u.f.p.). Zasadą zatem jest, że każdy podmiot, który dysponuje środkami publicznymi, gospodaruje mieniem publicznym podlega zasadom określonym w tej ustawie. Zgodnie z art. 9 u.f.p. sektor finansów publicznych tworzą m. in. państwowe i samorządowe instytucje kultury (pkt 13).

W niniejszej sprawie nie przedstawiono umowy w formie pisemnej, w której strony określiły warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Dołączony do akt sprawy Statut Gminnego Ośrodka Kultury w K. nie zawiera szczegółowych przepisów z zakresu kontroli. Nie oznacza to jednak, że działalność tej jednostki nie podlega kontroli z punktu widzenia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy (art. 68 ust. 1 u.f.p.).

Kontrola zarządcza organu wykonawczego gminy w jednostkach sektora finansów publicznych wynika z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wójt jest na tej podstawie uprawniony do przeprowadzenia kontroli zarządczej również w GOK (por. wyrok NSA: z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3072/18 i z 26 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 855/22).

Nie jest zasadne stanowisko, że instytucja kultury podlega ocenie jedynie w drodze audytu wewnętrznego. Podstawowym i nadrzędnym celem audytu wewnętrznego jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań. Wspieranie to następuje poprzez ocenę funkcjonującej w jednostce kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Istotą audytu wewnętrznego jest ocena funkcjonowania samej kontroli zarządczej. Nie sposób zatem przyjąć, że w jednostce, w której można przeprowadzić audyt, nie można przeprowadzić kontroli zarządczej.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że kontrola miała dotyczyć wydatkowania środków przyznanych w ramach dotacji podmiotowych, dlatego skarżąca, jako dyrektor GOK, miała obowiązek poddania się kontroli w trybie art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 218 u.f.p., zaś naruszenie tego obowiązku skutkowało zastosowaniem art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanął na stanowisku, że Wójt nie jest niczym nieograniczony w sprawowaniu wobec samorządowej instytucji kultury kontroli zarządczej, kontrola taka może dotyczyć jedynie środków finansowych przekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (organizatora) instytucji kultury np. dotacji podmiotowej. Jest to stwierdzenie co do istoty trafne.

Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy K. z [...] września 2021 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K. wydano m. in. na podstawie art. 12 u.o.p.d.k., zgodnie z którym organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona oraz 28 ust. 3 u.o.p.d.k., na mocy którego organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji: podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów (pkt 1); celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji (pkt 2); celowej na realizację wskazanych zadań i programów (pkt 3) w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K. – który stanowi, że źródłem finansowania działalności ośrodka są środki przekazane przez organizatora w postaci dotacji przedmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów (lit. a) i celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji oraz na realizację wskazanych zadań i programów (lit. b). Ponadto powołano jako podstawę przeprowadzenia kontroli art. 218 w zw. z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p., czyli przepisy stanowiące, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią, a także regulujące kontrolę zarządczą.

Powołane przepisy jasno wskazują, że kontrola miała charakter związany z przekazywanymi dotacjami podmiotowymi.

Trafnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że organizator na etapie planowania kontroli nie ma wiedzy, które wydatki są pokrywane z dotacji podmiotowej, a jakie z innych źródeł. Warto też zauważyć, że środki, jakimi dysponuje taki podmiot zwykle pochodzą głównie z budżetu organizatora. Wójt wskazuje, że około 90% całości środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek Kultury w K., pochodzi z dotacji podmiotowej, natomiast 10% to środki własne. Słusznie też podniesiono, że wprost organ wskazał na charakter kontroli, czyli kontrolę sposobu wykorzystania dotacji podmiotowej w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Stanowisko Wójta wspiera dokumentacja złożona do akt sprawy. Bilans Gminnego Ośrodka Kultury

w K., sporządzony na dzień [...] grudnia 2020 r., wykazał, że dotacje na finansowanie działalności podstawowej wynoszą 986 172 zł, przychody netto ze sprzedaży produktów itd. – 29 242,23 zł, pozostałe przychody operacyjne – 115 593,50 zł, natomiast koszty działalności operacyjnej wynoszą 1 098 842,81 zł. Zestawienie tych sum wskazuje na trafność stanowiska Wójta, że ośrodek w głównej mierze utrzymuje się z dotacji (k. 113 akt sądowych). Mając na uwadze charakter działalności GOK i sposób jego finansowania, należy przyjąć również za zgodne

z doświadczeniem życiowym założenie, że są to w większości dotacje z gminy.

Nieracjonalne jest przyjęcie, że istota uchybienia w tej sprawie sprowadza się do niedookreślenia przez Wójta wprost, że kontrola dotyczy środków pochodzących z dotacji. Oczywiście należało takie zastrzeżenie poczynić, jednak w świetle powołanych przez organ przepisów należało dojść do przekonania, że kontrolą objęte są środki przekazane przez gminę. Nie sposób także nie dostrzec, że stanowisko skarżącej, jako dyrektora, nie było poparte merytoryczną argumentacją, zmierzającą do wykazania, że kontrola objęła środki, które nie pochodzą z dotacji. Jej stanowisko opierało się na prostej negacji możliwości przeprowadzenia kontroli w jakimkolwiek zakresie.

Szczególna pozycja instytucji kultury nie prowadzi do wyłączenia tego podmiotu spod dyscypliny finansów publicznych. W zakresie, w jakim GOK dysponuje środkami pochodzącymi z budżetu określonej jednostki samorządu terytorialnego, podlega kontroli tego podmiotu. Kontrola ta nie może zostać uniemożliwiona z uwagi na szczególny charakter GOK, ani obarczona takimi restrykcjami, że jej przeprowadzenie staje się nadmiernie utrudnione. Podmiot taki nie ma bowiem pełnej swobody i dowolności działania, w szczególności w zakresie dysponowania środkami publicznymi.

Warto także zauważyć, że GOK nie może zmienić zakresu swojej działalności. Co do zasady nie można odmówić Wójtowi prawa do dokonania kontroli w zakresie zmierzającym do ustalenia czy mieszkańcy konkretnej gminy korzystają i czy mają możliwość korzystania z działalności instytucji kultury, która otrzymuje dotacje z tejże gminy. Jest to element kontroli zarządczej. Ponadto bez tej informacji nie sposób racjonalnie zarządzać finansami publicznymi w ramach budżetu gminy. Jeżeli kontrolowany podmiot nie dysponuje danymi żądanymi przez Wójta, to powinien takie stanowisko zająć w czasie kontroli.

Reasumując powyższe rozważania należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie Wójta, że Dyrektor naruszyła przepisy prawa, uniemożliwiając Wójtowi przeprowadzenie kontroli zarządczej w GOK. Zaplanowana przez Wójta kontrola miała charakter kontroli zarządczej – dlatego trafny był zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 218 u.f.p. Omawiana kontrola nie musi przyjmować formy audytu wewnętrznego, o którym mowa w art. 272 u.f.p. Dyrektor bezpodstawnie uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. W związku z czym należy stwierdzić, że Wójt nie naruszył art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. wydając zarządzenie w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska.

Natomiast trafnie sąd I instancji wskazał, że art. 15gc ustawy Covid, dotyczący udzielenia pracownikowi urlopu bez jego zgody i z pominięciem planu urlopów, wszedł w życie w dniu 24 czerwca 2020 r., a zatem nie mógł być podstawą polecenia wydanego przed tą datą. Treść zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora w zakresie kwestionowania "zwierzchnictwa służbowego" oparto na naruszeniu art. 15gc ustawy Covid. Organ nie może na etapie postępowania sądowego rozszerzać podstaw odwołania dyrektora.

Niezależnie od tego, czy Wójt jest pracodawcą lub wykonuje w stosunku do dyrektora czynności za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, w rozumieniu art. 31 k.p., w dacie wydania "polecenia" wykorzystania urlopu, nie istniała wskazana w zarządzeniu podstawa prawna uprawniająca do zobligowania pracownika do takiego zachowania. W związku z powyższym rozważania w zakresie podległości służbowej między Wójtem a Dyrektorem nie mają na kanwie niniejszej sprawy doniosłego znaczenia. Z tego względu nie jest zasadny zarzut wyrażony w punkcie czwartym skargi kasacyjnej.

Jak wskazano powyżej trafne są zarzuty wyrażone w skardze kasacyjnej w punktach 1-3. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uprawniałyby skarżącą do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w GOK, o której została zawiadomiona. Kontrola ta była kontrolą zarządczą i zmierzała do ustalenia sposobu wydatkowania środków publicznych. Była to wystarczająca podstawa do odwołania dyrektora ze stanowiska.

Z tych względów, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., uznając że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, należało zaskarżony wyrok uchylić, a skargę oddalić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ustanowiona w przepisie art. 206 p.p.s.a. zasada stosunkowego rozdzielania kosztów stanowi uzupełnienie zasady odpowiedzialności za wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna była jedynie częściowo zasadna, ponieważ jedna z podstaw odwołania Dyrektora ze stanowiska została wskazana nieprawidłowo i w tym zakresie Wójt naruszył art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., co należało uwzględnić przy orzekaniu o kosztach postępowania.