II OSK 253/25

Dnia 1 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 770/24 w sprawie ze sprzeciwu P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 3 września 2024 r., nr WIN-II.7840.4.73.2024 MN w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagosopodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 770/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 3 września 2024 r., nr WIN-II.7840.4.73.2024 MN, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono w całości decyzję Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z 28 listopada 2023 r., Nr II – 306/2023 znak: UA.6740.316.2023 zatwierdzającej projekt zagosopodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej ww. Spółce pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Nr [...] wraz z infrastukturą radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasialającą przy ul [...] na działce nr [...], obr. [...] (dalej inwestycja) i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok WSA w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 28 listopada 2023 r., Prezydent Olsztyna zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna 15 grudnia 2023 r.

W dniu 25 marca 2024 r. A. Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazując, że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępoiwaniu tj. na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.572), dalej K.p.a. Stwierdza w nim, że baza telefoniczna o wysokości 53 m została zaprojektowana w odległości 5 m od granicy njej działki ewid. nr [...] obr. [...]. Wnioskodawczyni uważa, że powinna być stroną postępowania bowiem jej działka leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja wpływa na jej prawo do zabudowy własnej nieruchomości i prowadzi do obniżenia jej wartości.

Postanowieniem z 3 kwietnia 2024 r., Prezydent Olsztyna wznowił postępowanie, które zostało zakończone decyzją z 14 czerwca 2024 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z 28 listopada 2023 r., o pozwoleniu na budowę. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia Prezydent przywołał art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskująca powinna otrzymać przymiot strony w pierwotnym postępowaniu, ale w obecnym stanie faktycznym zagospodarowania terenu sąsiedniego (dz. nr [...] obręb [...]) mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Warmińsko – Mazurski w zaskarżonej decyzji uchylił, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powyższą decyzję Prezydenta Olsztyna w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda wskazał, że decyzja z 14 czerwca 2024 r., wydana została w postępowaniu wznowieniowym, które prowadzone było z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę, że zarówno na ww. decyzji Prezydenta z 28 listopada 2023 r., jak i zaskarżonej decyzji tego organu z 14 czerwca 2024 r., wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, widnieje pieczęć i podpis E. B. - Z-cy [...], działającej z upoważnienia Prezydenta Olsztyna. Wojewoda zwrócił uwagę, że uregulowana w art. 24 K.p.a. instytucja wyłączenia pracownika dotyczy również sytuacji, gdy decyzja, przy wydawaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Wojewoda zauważył, że rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji powinien uwzględnić, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalenie stron zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania są nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego. Na etapie prowadzenia postępowania wznowieniowego, organ ma obowiązek ustalić faktyczny stan zainwestowania na działkach znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, uwzględniając również ostateczne decyzje dające prawo do ich zabudowy. Następnie ustalić, czy lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, wynikająca z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta z 28 listopada 2023 r., nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów: rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Zatwierdzony decyzją Prezydenta Olsztyna z 28 listopada 2023 r., projekt zagospodarowania terenu zawiera informację o obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej niezgodną z ustaleniami organu I instancji, nie pokazuje również zasięgu ograniczeń związanych z budową przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Dlatego też dokonując w postępowaniu wznowieniowym ponownie kontroli dokumentacji projektowej, objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, organ I instancji winien uzasadnić swoje ustalenia w zakresie zgodności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Prezydent powinien również ustalić jaki charakter posiada dokument zatytułowany "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru ponadnormatywnego oddziaływania" opracowany przez mgr inż. J. S. , który nie jest elementem zatwierdzonego projektu. Jedynie z tego dokumentu wynika przewidywany obszar pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnych, który również obejmuje działkę wnioskującej o wznowienie postępowania.

Z powyższych powodów organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe rozstrzygnięcie Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z 28 listopada 2024 r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 151 § 1 i art. 146 § 2 K.p.a.

Spółka wniosła sprzeciw na decyzję powyższą decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, domagajac się jej uchylenia w całości. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, który powinien co do zasady rozstrzygnąć sprawę co do istoty.

Wskazała, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie może być zastosowany, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 K.p.a., który daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów.

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w swojej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw, uznając, że w sprawie zasitniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji na wstępie rozważań wyjaśnił w jakich okolicznościach może zostać wydana decyzja kasatoryjna i jaki jest cel postępowania sądowego wywolanego sprzeciwem oraz zadanie Sądu w takim postępowaniu.

Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a K.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r" II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Sąd podkreślił, że art. 64e P.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20).

Odnosząc się do stanowiska Wojewody zawartego w kontrolowanej decyzji, że zaskarżona decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r., wydana została w postępowaniu wznowieniowym, które prowadzone było z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., Sąd wskazał na podniesioną przez Wojewodę okoliczność, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r., jak również objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji Prezydenta Olsztyna z 28 listopada 2023 r., o pozwoleniu na budowę brał udział ten sam pracownik Urzędu Miasta Olsztyna, tj. Pani E. B., która podpisała obie decyzje z upoważnienia organu - Prezydenta Olsztyna. Własnoręczny podpis Pani E. B. na pieczęci służbowej z podaniem stanowiska służbowego widnieje na obu wyżej wymienionych decyzjach (por. k. 3 akt administracyjnych postępowania odwoławczego i k. 65 akt administracyjnych II-306/2023).

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nastęopnie zaznaczył, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., II GSP 2/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 K.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Oceniając zgodność art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 K.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Sąd podzielił powyższe stanowisko, iż wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 2886/17, z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15, z dnia 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15).

Sąd wskazał, że jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego stanowi wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Sąd ustwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, że zarówno decyzja Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r., znak: UA.6740.107.2024, jak również decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym Prezydenta Olsztyna z 28 listopada 2023 r., została podpisana z upoważnienia tego organu przez tego samego pracownika.

W świetle przedstawionej argumentacji Sąd za nie zasadny uznał zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości fakt, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania. Taka kwalifikacja wynika z naruszenia zasady prawdy obiektywnej co do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tego względu stanowi to jedną z przesłanek wznowienia postępowania, aby stworzyć możliwość prawną ponownego ustalenia stanu faktycznej tej sprawy. To ponowne ustalenie stanu faktycznego może dopiero stanowić podstawę do oceny prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu zwykłym.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że tej wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r., organ odwoławczy nie mógł konwalidować w swoim postępowaniu.

Sąd na poparcie swego stanowiska przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2886/17, według którego: "Organ II instancji nie jest władny wydać jakiegokolwiek orzeczenia reformatoryjnego wobec skutków naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zatem Sąd I instancji słusznie oddalił sprzeciw uznając, że art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego został prawidłowo zastosowany przez organ w sprawie administracyjnej wobec naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika i kwalifikacji skutków procesowych tego naruszenia".

W świetle przywołanej argumentacji Sąd stwierdził, że w rzeczonej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu, poza wskazaną wyżej wadliwością decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r., organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał także inne wady decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że na etapie prowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., Prezydent Olsztyna ma obowiązek ustalić faktyczny stan zainwestowania na działkach znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, uwzględniając również ostateczne decyzje dające prawo do ich zabudowy. Następnie ustalić, czy lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, wynikająca z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Olsztyna z 28 listopada 2023 r., Nr 11-306/2023, znak: UA.6740.316.2023 nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że w szczególności organ winien ustalić jaki charakter posiada dokument zatytułowany "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru ponadnormatywnego oddziaływania" opracowany przez mgr inż. J. S. , który nie jest elementem zatwierdzonego projektu. Natomiast jedynie z tego dokumentu wynika przewidywany obszar pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnych, który również obejmuje działkę wnioskującej o wznowienie postępowania.

Na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd przyjął, że organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, konkretnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu, a są to okoliczności o charakterze rozstrzygającym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone było wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie w stanie faktycznym tej sprawy niewystarczające. Sąd uznał zatem, że nie doszło do naruszenia tego przepisu, ani też innych wskazanych w sprzeciwie przepisów K.p.a. Sąd zaznaczył, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracynego – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy nie powinien rozpatrzyć sprawy co do istoty w pierwszej kolejności, a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno nastąpić w wyjątkowych sytuacjach.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpatrzenia skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie odwołał się do argumentacji przedstawionej uprzednio w sprzeciwie, którą podtrzymuje. Spółka uważa, że organ odwoławczy powinien przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę bez przekazywania jej do organu I instancji. Na potwierdzenie swego stanowiska przytoczone zostały wyroki sądów administracyjnych, z których wynika kiedy organ odwołąwczy powinien wydać decyzję kasatoryjną a kiedy wobec brzmienia art. 136 § 1 K.p.a. powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i zakończyć postępowanie wydając decyzję merytorycznie kończąca postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna nie mogła zostać rozpatrzona na rozprawie albowiem nie przewiduje tego art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojeódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeiu niejawnym.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić również należy, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa.

Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego było to, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zaskarżona decyzja Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r. miała wadę kwalifikowaną albowiem przy jej wydawaniu wystąpiła okoliczność dająca podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja ta została wydana przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a.

Sąd I instancji słusznie uznał, że Wojewoda prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną albowiem niewątpliwie w sprawie wystąpiła wada postępowania, której organ odwoławczy nie mógł sanować w postępowaniu odwoławczym i należało ją uchylić i skierować do ponownego rozpoznania. Chodzi mianowicie o niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości okoliczność, że decyzja Prezydenta Olsztyna z 14 czerwca 2024 r. wydana na skutek wznowienia postępowania, odmawiająca uchylenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji tj. decyzji Prezydenta Olsztyna z 28 listopada 2023 r., została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Bezsprzecznie obie ww. decyzje wydała ta sama osoba. Skarżąca kassacyjnie nie kwestionuje, że zarówno na decyzji Prezydenta z 28 listopada 2023 r., jak i zaskarżonej decyzji tego organu z 14 czerwca 2024 r., wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, widnieje pieczęć i podpis E. B. Zastępcy [...], działającej z upoważnienia Prezydenta Olsztyna.

W ocenie NSA, już sama ta okoliczność uzasadniała wydanie przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej bowiem w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. O znaczeniu tego naruszenia świadczy to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że wystąpiła samodzielna przesłanka wznowienia postępowania. Sąd ani Wojewoda nad tą okolicznością nie mogli przejść do porządku dziennego i kontrolować jedynie poprawność dokonanych ustaleń w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Pozostawienie tej wady i wydanie decyzji merytorycznej przez Wojewodę prowadziłoby do zaakceptowania naruszenia przez organ zasadniczych podstaw prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie można było pominąć faktu wydania decyzji przez pracownika podlegajacego wyłączeniu z mocy ustawy albowiem jednoznacznie godzi to w zasadę dwuinstancyjności i praworządności. Instytucja wyłączenia pracownika od rozpatrzenia sprawy ma za zadanie wyeliminować wszelkie zastrzeżenia co do bezstronności obiektywizmu organu przy rozpoznawaniu określonej sprawy.

Podzielić należy pogląd, że wyłączenie pracownika organu od rozpatrywania sprawy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również sytuacji kiedy ten sam pracownik orzekałby w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, a wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie można bowiem dopuścić do sytuacji kiedy kontrola decyzji ostatecznej przeprowadzana jest przez tę samą osobę, która wydawała tą decyją ostateczną.

W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w analizowanym przez Wojewodę postępowaniu wznowieniowym dotyczącym udzielonego pozwolenia na budowę należało na nowo dokonać ustaleń stanu faktycznego poprzez zebranie materiału dowodowego a następnie jego ocenę w zakresie, który pozwoliłby na ocenę czy działka A. Z. (dz. nr [...] obręb [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W istocie Wojewoda słuszenie wskazuje, że w związku z statusem strony A. Z. w postępowaniu o pozwolnie na budowę należałoby na nowo ustalić czy obecne lub przyszłe zagospodarowanie występujące na działce A. Z. nie dozna ograniczeń w zabudowie poprzez wybudowanie inwestycji. Słusznie zatem Wojewoda dostrzegł wadę w dotychczasowym postępowaniu Prezydenta Olsztyna, który co prawda ustalił stan faktycznego zainwestowania na działkach znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, jednak nie uwzględnił ostatecznych decyzji dających prawo do ich zabudowy.

Prezydent Olsztyna dokonując analizy potencjalnego usytuowania obiektu w sąsiedztwie stacji bazowej stwierdził, że budowa stacji bazowej nie uniemożliwia potencjalnej budowy budynku w sąsiedztwie granicy z dz. [...] obr. [...]. Niemniej jednak zauważa, że inwestycja ta jedynie w wyjątkowej sytuacji w niewielkim stopniu może, ale nie musi, ograniczać możliwości usytuowania okna w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi w ścianie budynku od strony północnej. Wskazuje, że w jednym szczególnym przypadku, usytuowanie okna w ścianie budynku w odległości 4 m od granicy działki o konkretnych parametrach, umieszczonego w konkretnym miejscu, będzie w pewnym stopniu ograniczone. Dalej organ wskazuje, ze potencjalnie ograniczenie nie oznacza, ze inwestycja będzie niemożliwa do zrealizowania i niezgodna z przepisami, co mogłoby skutkować np. brakiem uzyskania pozowlenia na budowę. Wykluczył zacienianie potencjalnej zabudowy z uwagi na jej usytuowanie względem stron świata (na północ od działki Wnioskującej).

Z powyższego wynika zatem, że potencjalne, w szczególnych uwarunkowaniach ograniczenie potencjalnej zabudowy na działce skarżącej jest możliwe a zatem ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez organ I instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro takich ustaleń zabrakło, to nie można mówić o wyjaśnieniu sprawy wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia.

Zasadne jest zatem stanowisko Wojewody, że organ I instancji powinien dokonać ustaleń wpływu inwestycji na ograniczenie zabudowy na działce nr [...] z uwagi na jej potencjalną zabudowę. Podstawą ustaleń powinny być wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy odrębne - rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). W tym ostatnim organ wskazał na § 314 (zakaz sytuowania budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania elektromagnetycznego i § 13 ust. 3 możliwość przesłaniania.

Wojewoda zauważył, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Olsztyna z 28 listopada 2023 r., projekt zagospodarowania terenu zawiera informację o obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej niezgodną z ustaleniami organu I instancji, nie pokazuje również zasięgu ograniczeń związanych z budową przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wobec powyższego zasadnym jest żądanie Wojewody aby w ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek decyzji kasacyjnej organ I instancji ponownie skontrolował dokumentację projektową, objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Uzasadnione jest też oczekiwanie Wojewody, że Prezydent Olsztyna powinien uzasadnić swoje ustalenia w zakresie zgodności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto Wojewoda dostrzega potrzebę aby Prezydent określił charakter dokumentu zatytułowanego "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru ponadnormatywnego oddziaływania" opracowany przez mgr inż. J. S. , który nie jest elementem zatwierdzonego projektu. W ocenie NSA, jest to istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem jedynie z tego dokumentu wynika przewidywany obszar pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnych, który również obejmuje działkę wnioskującej o wznowienie postępowania.

Skoro niewystarczająco zbadano oddziaływanie inwestycji na działkę A. Z. to należałoby ustalić i w takim właśnie celu Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA, w powyższych okolicznościach wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione a zakres koniecznych ustaleń organu I instancji wykluczał dokonanie ich samodzielnmie porzez Wojewodę albowiem przekracza on znacząco kompetencję wynikającą z art. 136 K.p.a. a tym samym mogłoby to zagrażać dochoiwaniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd I instancji dostrzegł za Wojewodą wyżej wskazane wady decyzji organu I instancji i zasadnie uuznał, że wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej a w konsekwencji do oddalenia sprzeciwu stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.