II OSK 1397/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 111/09 w sprawie ze skargi M. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 111/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. z dostępem do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez fragment działki nr ew. [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] na terenie dzielnicy U.

Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2008 r. M. L. i M. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. a contrario odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. złożyli M. L. i M. L. wnosząc o unieważnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.

Przedmiotowa skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 111/009.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż skarżący nie mogli być uznani za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie, ponieważ z akt sprawy wynika, iż nieruchomość należąca do skarżących (działka nr [...]) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na terenie której planowana jest inwestycja, tj. działką nr [...] i [...]. Działki te oddzielają działki nr [...],[...],[...] i [...] stanowiące drogę ul. [...].

Dodatkowo zadaniem Sądu I instancji kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, który nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Nie można również, w ocenie Sądu I instancji, wskazać innej normy prawa materialnego, z której strony skarżące mogłyby wywodzić swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. Dlatego też, brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na należącą do skarżących nieruchomość, a co za tym idzie, wpływać na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności, w sposób przekraczający granice art. 140 k.c.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w wywiedzeniu niniejszej skargi i na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. L. i M. L.

Pismem z dnia 17 czerwca 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. L. i M. L. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 28 k.p.a. polegające na zaniechaniu kontroli wydanych w sprawie decyzji i odmowie rozpoznania merytorycznego sprawy w związku z uznaniem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony oraz wynikające z tego zaniechanie kontroli działania administracji publicznej w sprawie zakończonej decyzją administracyjną, do czego Sąd był zobowiązany;

2) art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. polegające na nieuznaniu skarżących za stronę postępowania, w sytuacji gdy na podstawie przepisów prawa materialnego, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i art. 144 k.c. skarżący mają w sprawie interes prawny tak w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli działania administracji publicznej w sprawie zakończonej decyzją administracyjną, do czego był zobowiązany, dokonując błędnej wykładni przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, iż wyjaśnienia na jakiej podstawie organ i Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej warunków zabudowy działki objętej zaskarżoną do SKO decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz we wniesieniu skargi na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...];

4) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia oraz niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku takiego stanowiska, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 50 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjęcie, iż skarżący mają legitymację procesową do wniesienia skargi celem zbadania przez sąd administracyjny zgodności orzeczenia SKO z obiektywnym porządkiem prawnym.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Pismem z dnia 17 lutego 2010 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i solidarne zasądzenie od skarżących na rzecz spółki kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co wynika z charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, nie z powodu merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji ale z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżących, co w postępowaniu administracyjnym (jurysdykcyjnym) oznacza brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego na gruncie postępowania administracyjnego musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Należy też odróżnić pojęcie interesu prawnego od pojęcia interesu faktycznego, który nie ma umocowania w przepisach prawa a wynika jedynie z subiektywnego odczucia danej osoby (wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, niepubl.; postanowienie NSA z 19 stycznia 1996 r., SA/Łd 1843/95, niepubl.; wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, "Prawo Bankowe" 1996, nr 2, s. 92, "Glosa" 1996, nr 1, s. 7; wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepubl.).

Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak są to wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z 22 października 1998 r., IV SA 116/98, niepubl.; wyrok NSA z 6 października 2000 r., IV SA 857/98, "Wspólnota" 2000, nr 44, s. 51). W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę wielkość, przeznaczenie, charakter planowanej inwestycji, odległość od nieruchomości skarżących i stojącego na niej budynku mieszkalnego, Sąd nie znalazł żadnych podstaw aby uznać interes prawny skarżących w tej sprawie. I z tą oceną Sądu należy się zgodzić, gdyż żaden z argumentów podnoszonych w pismach skarżących, nie wskazywał też na istnienie interesu prawnego.

Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma nieco szersze znaczenie, niż w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż oznacza interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co w istocie "stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym" ( T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 213; J. Zimmermann w glosie do postanowienia NSA z 19.08.2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, nr 4, s. 21). Pojęcie "strony" jest kategorią prawna materialnego i dlatego interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.) interes prawny może być także oparty na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2006, s. 135). Inaczej mówiąc w pojęciu interesu prawnego użytym w przepisie art. 50 § 1 p.p.s.a. mieści się jednocześnie materialna i formalna legitymacja skargowa. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę w niniejszej sprawie oznacza, że w ocenie Sądu skarżący nie mają legitymacji skargowej w znaczeniu materialnym.

Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji miał prawo zakwestionować interes prawny skarżących (legitymację skargową, materialną), pomimo że byli uznani za stronę postępowania administracyjnego (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. Ustalenie przez Sąd I instancji, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez podmioty nieposiadające materialnej legitymacji skargowej, mogło jedynie skutkować oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej, naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 28 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie kontroli działania administracji publicznej w sprawie zakończonej decyzją administracyjną, są całkowicie nieuzasadnione, bowiem przy braku interesu prawnego skarżących, Sąd nie mógł przeprowadzić kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji. Tym samym, przy ustalaniu braku interesu prawnego skarżących, jedynym możliwym rozstrzygnięciem było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a, nie mogło być brane pod uwagę.

Natomiast przepisy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ani też art. 144 k.c., jak podnosi się w skardze kasacyjnej, nie dawały podstawy do uznania interesu prawnego (w znaczeniu materialnym) skarżących a tej sprawie, co wyjaśniono prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tego, że skarżący mieli legitymację procesową (formalną) do wniesienia skargi celem zbadania przez sąd administracyjny zgodności orzeczenia SKO z obiektywnym porządkiem prawnym, nikt nie neguje, nawet jeśli to nie wynika zbyt jasno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jednak zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i w zgodzie z tym przepisem, mógł i powinien w pierwszej kolejności zbadać kwestię interesu prawnego (legitymacji materialnej) skarżących, co przesądziło o podjętym rozstrzygnięciu.

Reasumując należy stwierdzić, że żaden z podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, nie ma uzasadnienia w świetle przepisów obowiązującego prawa tak procesowego, jak i materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.