II OSK 1350/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1989/11 w sprawie ze skargi E. K. i K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1989/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. i K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, dalej zwany: "PINB", decyzją z dnia [...] maja 2011r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 - z późn. zm.), dalej zwaną: "Prawem budowlanym z 1974 r.", w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 - z późn. zm.), dalej zwaną: "Prawem budowlanym z 1994 r.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwaną: "k.p.a.", nakazał E. K. oraz K. S. rozbiórkę budynku produkcyjnego nr 1 - na terenie nieruchomości przy ul. L. w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 1.07.2010 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektów wybudowanych na ww. nieruchomości. Ustalono, że usytuowany jest na niej budynek produkcyjny o żelbetowej i murowanej konstrukcji, oznaczony w protokole jako nr 1, o wymiarach: ok. 11,0 m x 11,0 m, wysokość wewnątrz pomieszczenia ok. 3,20 m + 2,80 m, wysokość na zewnątrz ok. 3,40 m + 3,0 m.

Organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1993 r., a więc w czasie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego postanowieniem z dnia 2.08.2010 r., nałożył na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przez art. 53 i 56 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym postanowieniem współwłaściciele nieruchomości złożyli wymagane dokumenty. Z oceny technicznej zawartej w dokumentacji, sporządzonej przez zespół projektantów wynika, że budynek w obecnym stanie technicznym nadaje się do użytkowania po wykonaniu robót wykazanych w dokumentacji budowlanej w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami, kwalifikuje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych w tym również dla otoczenia.

Mimo tej opinii organ wskazał, że według Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Nr XLVII/621/01 z dnia 26.10.2001 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 248 poz. 4968 w dniu 20.11.2001 r., zwanego dalej: "planem miejscowym z 2001 r.", przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Organ uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro przedmiotowy budynek produkcyjny służący do obróbki kamienia znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto w ocenie organu, budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia z uwagi na fakt, iż prowadzona w nim działalność gospodarcza ma charakter uciążliwy.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyli współwłaściciele nieruchomości E. K. i K. S., wskazując, że przedmiotowy budynek, został wybudowany przed 1994 r., w czasie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Powołując się na treść oceny technicznej dołączyli sporządzone na ich zlecenie sprawozdanie Zakładu Badań Środowiskowych nr. [...] z dnia 31 maja 2011r. z pomiarów hałasu do środowiska zewnętrznego, emitowanego przez urządzenia zakładu kamieniarskiego, zlokalizowane w przedmiotowym budynku, które świadczą w ich ocenie o tym, że przedmiotowy budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych w tym również dla otoczenia. Zarzucili też, że organ nie uwzględnił wypisu i wyrysu z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał dla tego terenu w latach, w których zostały wybudowane przedmiotowe budynki.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, zwany dalej: "WINB" lub "organem II instancji", decyzją z dnia [...] lipca 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji, stwierdził, że inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizował przedmiotowy budynek produkcyjny w warunkach samowoli budowlanej, do którego - zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - przepisu art. 48 nie stosuje się, lecz stosuje się przepisy dotychczasowe, w tym art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który nie pozwala na legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej.

Stąd organ odwoławczy ocenił niniejszą sprawę w kontekście przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, wskazując, że zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Warszawa Białołęka nr XLVI 1/621/01 z dnia 26.10.2001 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 20.Xl.2001 r. Nr 248, poz. 4968, zatwierdzającą zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy dla fragmentów obszarów 0-51 i X-71 (planu miejscowego z 2001 r.), teren na którym położona jest nieruchomość przy ul. L. w Warszawie, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o zróżnicowanej intensywności. Nie zezwolono jednak na lokalizację na tym obszarze usług mających charakter uciążliwy, jakimi niewątpliwie są usługi kamieniarskie.

Ponadto zdaniem organu II instancji, działalność prowadzona w przedmiotowym budynku powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Hałas spowodowany pracą maszyn tnących kamień kilka godzin dziennie niewątpliwie jest bardzo uciążliwy i negatywnie wpływa na otoczenie. Nie zmienia tego fakt, że poziom hałasu, którego źródłem są ww. maszyny, mieści się w dopuszczalnych granicach wyznaczonych przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. K. i K. S., zarzucając: 1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; 2. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez bezpodstawne dokonanie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, nie zaś według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu oraz 3. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

W odpowiedzi na skargę WINB, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zwrócił uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego - "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę", co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. Za takim kierunkiem wykładni przemawia ponadto, w ocenie tego Sądu, zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę na fakt, że także wykładnia funkcjonalna analizowanego przepisu przemawia za takim jego rozumieniem, jak przyjął to organ. Wartością nadrzędną w postępowaniu zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej powinien być ład przestrzenny istniejący w dacie orzekania przez organy i określony w przepisach aktualnie obowiązujących na danym terenie - miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i w przepisach ustawowych.

Zasadnie więc, w ocenie Sądu, organ wskazał, iż aktualnie obowiązujące regulacje prawne nie dopuszczają na nieruchomości przy ul. L. w Warszawie lokalizacji samowolnie wzniesionego budynku produkcyjnego, co powoduje konieczność przyjęcia, że zachodzą przesłanki nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Na tle obecnego stanu prawnego, jak wywodził Sąd, zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu, w przypadku przyjęcia zaprezentowanego w skardze stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r. To zaś przeczyłoby celowi przepisu jej art. 103 ust. 1 i 2.

Takie stanowisko, jak wskazał Sąd I instancji, jest już szerzej prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych ( wyroki: z dnia 8 października 2007r., II OSK 1318/06, z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/06, z dnia 11 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 528/07., z dnia 23 stycznia 2009 r., II OSK 4/08, z dnia 13 października 2009r., II OSK 1521/08; - publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 510/10, LEX nr 787194, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2011r., sygn. II SA/Bk 283/11, LEX nr 1027836).

Sąd stwierdził też, że skoro nie było kwestionowane, iż w zakładzie produkcyjnym objętym nakazem rozbiórki dokonuje się obróbki kamienia przy użyciu specjalnych maszyn, to z tej przyczyny nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2), a usunięcie takich skutków z uwagi na lokalizację obiektu względem sąsiednich nieruchomości, mogłoby nastąpić tylko poprzez zaprzestanie przedmiotowej działalności. Nie było zatem możliwe wydanie innego (skutecznego) nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

Skarżący w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

III. Naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 133 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji publicznej "nie miała większego znaczenia dla oceny konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki ".

IV. Naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie Sądu I instancji, nie będącego związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wyjścia poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić, poprzez nieuwzględnienie możliwości wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu w celu jego legalizacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do I. zarzutu, podniesiono, że niezasadnie zastosowano wykładnię językową art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., kiedy zachodziły przesłanki do przyjęcia wykładni celowościowej. Skoro bowiem roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. W przeciwnym wypadku nadanoby przepisom planistycznym mocy wstecznej (przytoczono wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., II OSK 426/07).

Zarzucono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że bezzasadnie PINB w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., dokonał oceny planu miejscowego z 2001 r., a nie perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1982 r., tj. planu obowiązującego w dacie wybudowania budynku produkcyjnego przy ul. L. w Warszawie.

Wskazano, że zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie, budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa, mogłoby też stanowić naruszenie zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji (przytoczono wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., II OSK 426/07).

Zarzucono, że z kolei przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., został całkowicie pominięty przy rozpatrywaniu sprawy przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, który uznał, że fakt obróbki kamienia w zakładzie produkcyjnym powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co nie stanowi faktu, nie budzącego wątpliwości.

W nawiązaniu do zarzutu II. podkreślono, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tej ustawy. Oznacza to, że gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 tej ustawy (przytoczono wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r., VII SAlWa 1660/08).

Powołano się na fakt, że Zakład Badań Środowiskowych w sprawozdaniu nr [...] z dnia 31 maja 2011 r., opisał pomiar hałasu emitowany do środowiska zewnętrznego przez urządzenia zakładu kamieniarskiego, jako mieszczący się w normach.

W odniesieniu do zarzutu III., podniesiono, że obowiązkiem Sądu I instancji było oparcie się na całym materiale, znajdującym się w aktach. Skoro więc w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uznać należało, że zaskarżony wyrok oraz utrzymane w mocy decyzje organu I i II instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co naruszyło art. 133 § 1 p.p.s.a.

W nawiązaniu do zarzutu IV., wskazano, że możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu nie była przez Sąd I instancji rozważana, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania, I. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, co uzasadniła faktem wybudowania w jej ocenie spornego budynku z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2, Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazała tez, że przywoływane przez skarżących ekspertyzy i zaświadczenia są stronnicze ze względu na fakt, iż były przeprowadzona na ich rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Oceniając w przedstawionych powyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj art. 133 § 1 (wadliwie wskazanego w skardze kasacyjnej jako art. 133 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Sformułowany w tej normie prawnej obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., zaakceptowanie przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjętej przez organ, albowiem przepis ten nie zawiera norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny. Dlatego też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105), nawet w sytuacji, kiedy stanowisko sądu, w zakresie oceny materiału dowodowego byłoby błędne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11 Lex nr 1145067; wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, opubl. w LEX nr 488560), co w przedmiotowej sprawie zresztą nie zachodzi. Sąd I instancji oceniając zgromadzony w sprawie materiał i ustalenia faktyczne dokonane przez organ, doszedł na ich podstawie do konkluzji, że skutkiem funkcjonowania zakładu produkcyjnego objętego nakazem rozbiórki, w którym dokonuje się obróbki kamienia przy użyciu specjalnych maszyn, nastąpiło z tej przyczyny niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyczerpuje dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Kwestionowanie więc w skardze kasacyjnej, że dokonana przez Sąd ocena nie została wykazana w sposób nie budzący wątpliwości, nie ma oparcia w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a., który jak juz to wskazano, nie dotyczy prawidłowości analizy materiału sprawy przez sąd.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie.

W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby być więc usprawiedliwiony, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd I instancji powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia omawianego przepisu sformułowany, jako brak rozważań Sądu I instancji, co do możliwości wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu budowlanego, takich wymogów nie spełnia. Przede wszystkim nie można uznać, że Sąd pominął przytoczone powyżej zagadnienie, albowiem jak już to wyżej wskazano, stwierdził, że w sprawie, zachodzą przesłanki nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., co wyklucza możliwość rozważania zastosowania przepisu art. 40 tej ustawy. Ponadto, Sąd ten dodatkowo podkreślił, że usunięcie skutków działania zakładu produkcyjnego objętego nakazem rozbiórki (w postaci niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) z uwagi na lokalizację obiektu względem sąsiednich nieruchomości, mogłoby nastąpić tylko poprzez zaprzestanie przedmiotowej działalności, co uniemożliwiało wydanie innego (skutecznego) nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Z powyższych względów, oba zarzuty naruszenia prawa procesowego nie były oparte na usprawiedliwionej podstawie.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawierają również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1Prawa budowlanego z 1974 r., - który stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, - został oparty na wytyku zastosowania przez Sąd I instancji wykładni językowej zamiast wykładni celowościowej do wyjaśnienia treści omawianej normy, skutkiem czego zakwestionowano wynik tej wykładni w postaci uznania, że przeznaczenie terenu, na którym doszło do budowy w warunkach samowoli budowlanej, należy oceniać według przepisów z momentu orzekania przez organy, a nie dokonania samowoli, czyli perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r.

Tak postawiony zarzut, którym Sąd kasacyjny jest związany, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (dostępnej w http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), rozstrzygnął problem niejednolitej dotychczas w orzecznictwie, wykładni analizowanego przepisu, stwierdzając, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Oznacza to, że przy ocenie zgodności istniejącej samowoli z przeznaczeniem terenu, zasadą jest stosowanie obowiązujących w czasie orzekania przez organy, przepisów planistycznych. Jak wynika z uzasadnienia ww. uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na okoliczność, że redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że to wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego.

Dodano też, że za wskazaną wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przemawiają również względy wynikające z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków, a w literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji skutków tej samowoli, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego, bowiem trudno doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.

Z powyższego wynika, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, tyczący się tak zastosowania przez Sąd I instancji wykładni językowej, jak i w konsekwencji tego, dojścia przez ten Sąd do konkluzji konieczności badania obowiązującego w momencie orzekania przez organy porządku planistycznego, na terenie dokonania przez skarżących samowoli budowlanej, nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku jest zgodna z zasadą przyjętą w ww. uchwale stosowania przepisów planistycznych na moment orzekania organów.

Trzeba też zaznaczyć, że jakkolwiek z przytoczonej uchwały wynika możliwość uwzględnienia w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, także przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, to jednak sytuacja taka, jako odbiegającą od ogólnej reguły stosowania aktualnych przepisów planistycznych, nie ma automatycznego zastosowania w każdej sprawie. Wymaga bowiem dokonania ustaleń faktycznych, w oparciu o które okolicznością niewątpliwą będzie wieloletni okres (jak wskazał NSA w uzasadnieniu ww. uchwały) zgodności istnienia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przeznaczeniem terenu pod tego typu zabudowę. Jest przy tym oczywistym, że fakt owej zgodności, będzie musiał być wykazany niewątpliwym momentem powstania samowoli, a w konsekwencji powyższego, ściśle ustalony czasookres trwania jej braku sprzeczności z przepisami planistycznymi, będzie stanowił okoliczność podlegającą ocenie, co do celowości zakwalifikowania takiej sytuacji do wzięcia pod uwagę w danej sprawie.

Trzeba zauważyć, że moment powstania samowoli nie został w sprawie ściśle określony (powstała ona: - wg organu I instancji przed rokiem 1993; w odwolaniu wywodzono, że przed 1994 r., wg. organu II instancji przed 1 stycznia 1995 r., przy braku własnych ustaleń Sądu I instancji). Autor skargi kasacyjnej nie kwestionował wadliwości ustaleń faktycznych w tym zakresie, co sprawia, że nie jest wiadomym pod reżimem jakich przepisów planistycznych wzniesiono objęty nakazem rozbiórki budynek produkcyjny (czy w trakcie obowiązywania perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r.; jak wywodził, czy też w trakcie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego przez Radę m. st. Warszawy w dniu 29 września 1992 r.), co z kolei uniemożliwia dokładne określenie czasu obowiązywania w stosunku do powstałej samowoli dotychczasowych przepisów planistycznych. Co jednak istotniejsze, w analizowanym zarzucie, nie wyjaśniono znaczenia - dla rozstrzygnięcia sprawy - faktu zastosowania postulowanych przepisów planistycznych (planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r..). W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł poddać niezbędnej analizie zasadności zarzutu braku zastosowania przez Sąd I instancji przepisów planistycznych z 1982 r., tym bardziej zresztą, że istotna z punktu widzenia przytoczonej uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r., okoliczność długości okresu przeznaczenia terenu, na którym powstał samowolnie wzniesiony obiekt budowlany, od daty jego budowy, nie była wykazana. Sąd kasacyjny nie może domniemywać, na czym naruszenie wskazanego przepisu zdaniem składającego skargę kasacyjną miało polegać, jaki miało wpływ na wynik sprawy, ani też samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., z którego wynika, że - obiekt budowlany, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - .to nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie, że dokonanie oceny stanu faktycznego co do zaistnienia przesłanki do rozbiórki, to jest, powodowania pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych, należy oceniać według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. W dacie orzekania organów, na terenie, na którym wzniesiono objęty nakazem rozbiórki budynek produkcyjny nr 1, obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzony Uchwałą Nr XLVII/621/01 z dnia 26.10.2001 r., który dla tego terenu przewidywał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wyłączeniem usług nieuciążliwych, co wynika z § 9 ust 1 i ust. 5 pkt 1 ww. uchwały. Okoliczność ta sprawia, że wykładnia zawartego w analizowanym przepisie pojęcia "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", winna być stosowana przy uwzględnieniu tychże przepisów planistycznych. Słusznie, więc Sąd I instancji stwierdził, że skoro nie było kwestionowane, iż w zakładzie produkcyjnym objętym nakazem rozbiórki dokonuje się obróbki kamienia przy użyciu specjalnych maszyn, to z tej przyczyny nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Pogorszenie tych warunków związane jest bowiem z emisją hałasu i pyłu, która jest zjawiskiem uciążliwym i nieprzewidzianym dla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, a słuszna ocena tego zjawiska jako niedopuszczalnego pogorszenia ww. warunków, wynika z faktu, że jest ono sprzeczne z prawem miejscowym w postaci planu zagospodarowania, który zakazuje analizowanej działalności. Skoro jest ona objęta zakazem, to oznacza to, że jest przez to prawnie niedopuszczalna i jako taka powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, niezależnie od tego, czy emitowany hałas nie przekracza obowiązującej normy.

Wobec bezzasadności zarzutów naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 40 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Przepis ten umożliwiający legalizację samowoli budowlanej stosuje się bowiem, jak juz to wskazano, jedynie w sytuacji, kiedy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, które w przedmiotowej sprawie zostały zasadnie stwierdzone.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.