II OSK 1078/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 538/22 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2022 r., nr SKO.Go/420-WM/1222/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 538/22, oddalił skargę P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2022 r., nr SKO.Go/420-WM/1222/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 25 kwietnia 2022 r., nr 68/2021, ustalającą na rzecz Gminy W. warunki zabudowy części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w W., obręb geodezyjny W., gmina W., dla inwestycji obejmującej budowę maksymalnie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz maksymalnie czterech budynków gospodarczo-garażowych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

W stosunku do zaskarżonego wyroku podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 100 § 1 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kwestionuje prawo wnioskodawcy – Gminy W. do dysponowania działką nr [...] twierdząc, że prawo własności tej działki zostało nabyte przez inną aniżeli wnioskodawca osobę przez zasiedzenie, a w związku z powyższym wydanie decyzji w sprawie ustalenia na rzecz Gminy W. warunków zabudowy części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w W., dla inwestycji obejmującej budowę maksymalnie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz maksymalnie czterech budynków gospodarczo-garażowych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą, winno być poprzedzone procedurą określoną przepisem art. 100 § 1 k.p.a., prowadzącą do jednoznacznego stwierdzenia statusu i sytuacji prawnej nieruchomości.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 100 § 1 k.p.a. okazał się zarzutem niezasadnym.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wskazany w tym zarzucie art. 151 p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na naruszenie tego przepisu należy wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Zatem uznanie, że doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji do naruszenia art. 151 p.p.s.a. byłoby uzasadnione, jeżeli w kontrolowanym przez ten Sąd postępowaniu administracyjnym doszłoby do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 100 § 1 k.p.a. i naruszenie to, w myśl art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Okazało się jednak, że w zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie naruszono art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, kwestionowanie prawa wnioskodawcy do dysponowania działką obejmującą teren, co do którego są ustalane warunki zabudowy, a nawet dowiedziony brak takiego prawa nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani też przeszkody do wydania decyzji ustalającej te warunki. Zgodnie z przywołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd I instancji, że o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić każdy. Zatem interes prawny wnioskodawcy/inwestora do bycia stroną, a w konsekwencji adresatem decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z prawa własności ani z żadnego innego prawa do nieruchomości, do której odnoszą się przyjęte w tej decyzji ustalenia. Stanowisko Sądu I instancji jest podzielane powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, ale przede wszystkim znajduje potwierdzenie w prawnej regulacji decyzji o warunkach zabudowy, w tym zwłaszcza w przepisach art. 63 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), z których wynika, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (ust. 2), a nadto że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (ust. 1). Sporną kwestię zdaje się ostatecznie przesądzać ust. 4 art. 63 u.p.z.p., stanowiący że wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy.

Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie brak tytułu prawnego do terenu inwestycyjnego nie mógł więc stać się przyczyną do wydania zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy praw inwestora do terenu planowanej inwestycji nie jest konieczne do wydania decyzji w tej sprawie, a więc dokonanie ustaleń w tej kwestii przez inny organ lub sąd nie może być uznane za zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.